Pubblicato il 05/05/2025

N. 00426/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00441/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di LA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 441 del 2024, proposto dalla società “L’Approdo S.a.s. di AD TO & C.”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Alfredo Zaza D’Aulisio e Jessica Quatrale, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Formia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Mauro Piscopo, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l’annullamento

- della nota del Comune di Formia n. 28571 del 22 maggio 2024, con cui è stata respinta l’istanza della ricorrente diretta ad ottenere il rinnovo della propria concessione demaniale marittima rilasciata dalla Capitaneria di Porto di Gaeta;

- di ogni altro atto, antecedente o consequenziale, comunque connesso, ivi compresa la delibera della Giunta Comunale del Comune di Formia n. 285 del 29 dicembre 2023.

Visti il ricorso, le memorie e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e le memorie del Comune di Formia nonché i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2025 il dott. Massimiliano Scalise e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - La ricorrente società - titolare di concessione demaniale marittima per tenere in Formia, località Porto, un pontile galleggiante di mq. 318,72, una banchina di mq. 1,40, una piattaforma in legno di mq. 17,13 ed uno specchio acqueo di mq. 2.425,72 destinato ad ormeggio natanti da diporto -presentava in data 28 dicembre 2023 al Comune di Formia una documentata istanza di rinnovo per anni sei (a decorrere dalle scadenze delle proroghe legali). Detta istanza era assunta al protocollo comunale n. 71052 del 28 dicembre 2023.

2 - Sennonché, senza alcun preventivo avviso partecipativo, il Comune di Formia, con nota n. 28571 del 22 maggio 2024, respingeva la richiesta di rinnovo delle concessioni demaniali marittime, sul plurimo presupposto che: a) le concessioni demaniali marittime sarebbero state prorogate al 31.12.2024, ai sensi dell’art. 3, comma 3, della l. n. 118/2022 (successivamente modificato dall’art. 12, comma 6- sexies d. l. n. 198/2022, convertito in l. n. 14/2023), nonché con la delibera della Giunta Comunale del Comune di Formia n. 285 del 29 dicembre 2023; b) l’istanza di rinnovo della ricorrente si porrebbe in contrasto con la normativa eurounitaria, visto l’obbligo dell’Amministrazione civica di indire una procedura di gara pubblica, quale unica tipologia di selezione possibile; c) non sarebbe stato possibile avviare procedure di evidenza pubblica, stante l’incertezza normativa in materia e la necessità di attendere il riordino della materia.

3 - La ricorrente insorge, con il ricorso notificato il 27 giugno 2024 e depositato il 2 luglio 2024, per impugnare gli atti in epigrafe indicati.

Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) eccesso di potere, violazione di legge; l. n. n. 118/2022 e delibera G.C. n. 285 del 29 dicembre 2023; 2) eccesso di potere, violazione di legge; art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE; 3) eccesso di potere e violazione di legge; violazione di principi e prerogative puntualmente fissati dall’art. 37 cod. nav., dall’art. 12 direttiva n. 123/2006, dagli artt. 49 e 56 TFUE, dall’art. 4 l. n. 118/2022, dalla Corte di Giustizia, nonché dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato; violazione dell’art. 4, comma 2, lett. e) della l. n. 118/2022; violazione dei principi statuiti dalla Corte di Giustizia (sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016 - cause riunite C-458/14 e C-67/15), dall’Adunanza Plenaria del Cons. St., nelle sentenze gemelle n. 17 e 18/2021; scadenza del termine di sei mesi, previsto dall’art. 4, comma 2, lett. e) della l. n. 118/2022, illegittimità del Piano di utilizzazione degli arenili, è illegittimo dal momento che i PUA, per espresso disposto normativo (art. 6, comma 3, del d. l. n. 400/1993 conv. in l. n. 494/1993), riguardano gli arenili (non i punti d’ormeggio ubicati nelle zone portuali); 4) violazione delle garanzie partecipative di cui all’art. 10- bis della l. n. 241/1990, e violazione dei princìpi di giusto procedimento.

4 - Si costituisce il Comune intimato, per resistere nel giudizio. Deduce, anche con successiva memoria difensiva, l’infondatezza del gravame. Ne chiede la reiezione.

5 - Con successive memorie, le parti ribadiscono e precisano le rispettive deduzioni e conclusioni.

6 - All’udienza pubblica del 23 aprile 2025, la causa è introitata per la decisione.

7 – Introduttivamente, il Collegio intende chiarire quanto segue in merito all’interesse ad agire della ricorrente.

Il Collegio non ignora che:

- la concessione demaniale marittima depositata in giudizio dalla ricorrente è datata 30 gennaio 2007 e su di essa non si scorgono annotazioni formali sulle sue eventuali estensioni successive di efficacia; la ricorrente, tuttavia, ha affermato – con puntuale allegazione non contestata dal Comune - di aver beneficiato delle proroghe ope legis medio tempore intervenute (cfr. pag. 1 del gravame);

- sennonché, le concessioni da diporto, come quella all’esame, secondo l’orientamento giurisprudenziale consolidato, sono state ritenute estranee all’ambito di applicazione delle varie fattispecie automatiche di proroghe ex lege via via intervenute nel tempo e quindi anche a quella disposta ai sensi dell’art. 1, commi 682, 683 e 684 della l. n. 145/2018: l’art. 1, comma 1, di tale legge infatti, quanto all’ambito applicativo della proroga ex lege , è formulato richiamando a sua volta il d.l. n. 400/1993 che, sia nella sua originaria formulazione che in quella attuale, non comprendeva né comprende i punti di ormeggio tra le concessioni di beni demaniali marittimi con finalità turistico-ricreative (cfr. in tal senso Cons. St., VII, n. 350/2023 e i riferimenti ivi citati; T.A.R. Lazio, LA, n. 340/2025);

- l’art. 3, comma 1 della l. n. 118/2022, nella versione vigente all’epoca dell’istanza della ricorrente, limitava comunque la possibilità di una breve proroga tecnica ex lege – esclusivamente fino al 2023, termine poi prorogato al 2024 - anche alla gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d'ormeggio, soltanto “ se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge ”;

- a tale stregua, la concessione demaniale del 2007 in favore della ricorrente, dovendo rimanere estranea alle proroghe ex lege che avrebbero consentito di prolungarne la durata fino alla data di entrata in vigore dell’art. 3 del d. lgs n. 118/2022, non sarebbe potuta rientrare a rigor di logica fra quelle ancora “ in essere ” e quindi fruire della breve proroga prevista da tale norma;

- successivamente detta possibilità di breve proroga è stata espunta per le concessioni da diporto “ in essere ” dal successivo d.l. n. 131/2024 conv. in l. n. 166/2024 (c.d. decreto infrazioni), che ha previsto la proroga, non più sino al 2023 ma fino al 2027 per le concessioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo.

Tuttavia è altrettanto innegabile che nella fattispecie all’esame, a fronte della richiesta di rinnovo della ricorrente, il Comune, lungi dall’evidenziare la sua carenza di titolo ad ottenere quanto richiesto per scadenza della concessione, ha valutato l’istanza e l’ha respinta nel merito, con ciò denotando di ritenere – in piena coerenza con l’allegazione della ricorrente in sede ricorsuale rimasta, anche in giudizio, senza smentita - la concessione rilasciata in suo favore ancora in essere.

Di qui la sussistenza e la persistenza dell’interesse ad agire in capo alla ricorrente.

8 - Nel merito, il ricorso va in parte accolto, nei sensi di quanto di seguito spiegato.

9 - Il Collegio – come già in precedenza anticipato – ritiene le concessioni da diporto, come quella oggi in rilievo, escluse dal novero delle concessioni balneari marittime a scopo turistico-ricreativo soggette all’applicazione della direttiva 2006/123/CE e della relativa giurisprudenza unionale e interna.

Ne consegue, per tale aspetto l’illegittimità della nota impugnata nella parte in cui ha richiamato norme e princìpi senz’altro non applicabili alle concessioni.

Tuttavia, la circostanza che le concessioni da diporto non godano della stessa disciplina di quelle per uso turistico-ricreativo non significa:

- né che la concessione in favore della ricorrente possa ritenersi ulteriormente prorogata fino al 2033, tenuto conto di quanto in precedenza illustrato sull’estraneità delle concessioni da diporto alle varie fattispecie di proroghe automatiche ex lege via via succedutesi nel tempo e quindi anche a quella disposta ai sensi dell’art. 1, commi 682, 683 e 684 della l. n. 145/2018;

- né tanto meno che alle concessioni da diporto sia riservata una disciplina che renda possibile disattendere il principio di concorrenzialità (cfr. sul punto ancora T.A.R. Lazio, LA, II, n. 340/2025).

Difatti, la direttiva 2006/123/CE non ha regolamentato le concessioni ad uso diverso da quelle aventi finalità turistico-ricreative, soltanto perché esse concernono un diverso ambito e hanno determinate caratteristiche e non certo per “escludere” tali tipologie di concessioni dal rispetto dei princìpi di concorrenzialità.

Difatti, per tale tipologia di concessioni demaniali il principio di concorrenzialità non è stato mai posto in dubbio (cfr. sul punto Cons. St., VI, n. 89/2019 riferita alle concessioni per la realizzazione di strutture di diporto), tanto che la possibilità di introdurre una proroga ope legis al 31.12.2023 (poi 31.12.2024) - introdotta solo nella formulazione originaria dell’art. 3, comma 1 della l. n. 118/2022 - è stata repentinamente abbandonata nella normativa successiva.

10 - Dunque, la sottrazione delle concessioni da diporto dall’ambito di applicazione della direttiva 2014/23/UE e delle c. d. sentenze gemelle dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18/2021 non esclude la doverosità dell’applicazione di una procedura competitiva rispettosa dei princìpi di trasparenza, di imparzialità e di pubblicità.

Al riguardo, non appare superfluo rammentare che - come di recente ricordato anche dal T.A.R. Lazio Roma, V, n. 6854/2025 - la proroga delle concessioni di beni demaniali attribuite ad uso esclusivo di privati senza previo esperimento di procedure competitive si pone in contrasto con i principi generali di concorrenzialità e di naturale destinazione dei beni pubblici ambientali alla pubblica fruizione ed è quindi ammessa per periodi temporalmente limitati (cfr. Tar Lazio, Roma, II- quater , n. 1426/2021). Difatti, solo l'esigenza di soddisfare esigenze di carattere non meramente privato ma formalmente “collettivo” può essere ritenuta idonea a giustificare una sottrazione potenzialmente prolungata all'utilizzazione pubblica di un’area demaniale (cfr. ex multis , Cons. St., VI, n. 874/2010; T.A.R. Lazio, Roma, II- bis n. 9194/2015).

E ciò è tanto vero che già prima della c. d. direttiva Bolkestein, le concessioni rilasciate “ per servizi pubblici e per servizi e attività portuali e produttive " o quelle “ per realizzare e gestire strutture dedicate alla nautica da diporto ” erano pacificamente escluse, dalla giurisprudenza, dalla possibilità di proroga prevista dal comma 2 dell'art. 01 del d. l. n. 400/1993, come modificato dalla l. n. 88/2001.

La citata possibilità di proroga era, infatti, limitata “ alle sole concessioni aventi finalità turistico-ricreativa ” ben prima che l’art. 13 della l. n. 172/2003, intervenisse a chiarire, in sede di interpretazione autentica, che “ Le parole: «Le concessioni di cui al comma 1» di cui al comma 2 dell'articolo 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, come modificato dall'articolo 10 della legge 16 marzo 2001, n. 88, si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo 01 ”.

le concessioni di cui al comma 1" di cui al comma 2 dell'articolo 01 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla L. 4 dicembre 1993, n. 494 L. 04/12/1993, n. 494, come modificato dall'articolo 10 della L. 16 marzo 2001, n. 88, si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo 01 ”.

11 - A tale stregua, il Comune avrebbe dovuto esaminare l’istanza presentata dalla ricorrente, applicando immediatamente la disciplina recata dall’art. 37 del cod.nav., tuttora vigente e immediatamente applicabile alla fattispecie all’esame, stanti i) l’inapplicabilità della normativa dedicata alle concessioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo; ii) l’impermeabilità delle concessioni da diporto di tipo nautico alle norme interne e ai princìpi unionali che impongono indeclinabilmente l’obbligo della gara pubblica per la loro assegnazione (cfr. Cons. St., VII, 10131/2024, richiamato da T.A.R. Roma LA n. 65/2025); iii) l’insussistenza, per le concessioni da diporto di tipo nautico, di una disciplina specifica successiva al d.l. n. 131/2024.

Né vi era (e non vi è oggi) necessità di attendere alcun intervento normativo o adempimento di carattere procedurale od organizzativo, primo fra tutti l’approvazione della variante del PUA; difatti, nelle more ben possono essere rilasciate nuove concessioni, le quali saranno poi suscettibili di revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, nell’eventualità che esse risultassero incompatibili con le nuove scelte pianificatorie.

Quanto poi alle modalità procedurali per l’assegnazione della concessione in esame, in coerenza con le argomentazioni illustrate ai parr. 9 e 10, il Collegio ritiene che:

- come peraltro già anticipato, per le concessioni da diporto di tipo nautico non sussista un obbligo espresso e di fonte legale di procedere al loro affidamento nelle forme tipiche delle procedure ad evidenza pubblica previste per i contratti d’appalto della pubblica amministrazione;

- possa quindi trovare applicazione la procedura “informale” prevista dall’art. 37 del cod. nav., purché essa si svolga con modalità idonee a soddisfare gli obblighi di trasparenza, imparzialità e par condicio , rendendo effettivo il confronto fra le istanze in comparazione e, quindi, le chances concorrenziali delle nuove imprese contendenti.

12 – In conclusione, il ricorso è accolto in parte, nei sensi e nei limiti della motivazione e, per l’effetto, la nota del Comune di Formia n. 28571 del 22 maggio 2024 va annullata.

13 - In considerazione della complessità della questione, le spese sono integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di LA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, come da motivazione e, per l’effetto, annulla la nota del Comune di Formia n. 28571 del 22 maggio 2024.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina la restituzione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in LA nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente FF

Valerio Torano, Primo Referendario

Massimiliano Scalise, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Scalise	Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO