Pubblicato il 03/01/2025

N. 00012/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01045/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1045 del 2020, proposto da
AR GO, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Menorello e Antonella Paggiaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Villafranca di Verona, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Leoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
UB Verona S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Silvia Viaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la declaratoria di nullità o l’annullamento

del verbale di sopralluogo di Polizia Municipale del Comune di Villafranca di Verona del 9 maggio – 17 giugno 2020;

dell’ordinanza del Comune di Villafranca n. 30/2020 del 25 giugno 2020 nella parte in cui ordina la remissione in pristino del libero transito in via S. Andrea

di ogni altro atto procedimentale inerente o conseguente o altrimenti connesso,

nonché per il risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi nella misura che sarà dimostrata in corso di causa ovvero ritenuta di giustizia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Villafranca di Verona;

Visto l’atto di intervento ad opponendum della società UB Verona spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato PNRR del giorno 19 novembre 2024, tenutasi da remoto con modalità telematiche, il dott. Paolo Nasini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

GO AR è esclusivo proprietario dell’intero compendio denominato “Fondo Cave” sito in Villafranca di Verona identificato al foglio 52 mapp. 201 e foglio 60 mapp. 11 -12-14- 17- 20-24- 28- 31- 32- 49-118 – 120- 127-125 c (ricompreso nella mappa catastale vigente nel mapp. 138) – 133 – 134 – 135 -136 -138 e foglio 61 mapp. 1-4-5-8.

Il ricorrente, in data 13 marzo 2020, ha provveduto a chiudere con nastro segnaletico bianco e rosso la c.d. “strada S. Andrea”. Inoltre, sulla recinzione il ricorrente ha appeso un cartello recante la seguente frase: ‹‹ Ai titolari della servitù lungo la ferrovia (convenzione FS ’62): come più volte siete stati invitati a fare, vi invitiamo ancora a chiedere a UB, secondo vostro pieno diritto, l'apertura del portone che ostruisce la servitù a voi nota. "Il proprietario (del fondo servente)" ››.

A seguito di sopralluogo la Polizia municipale ha redatto il verbale prot. n. 11595 del 16 marzo 2020 nel quale ha dato atto di quanto segue: ‹‹ in data 14 marzo 2020…. abbiamo effettuato un sopralluogo in località Paroline…. Sul luogo abbiamo constatato che il lato della strada sterrata in oggetto vicino al passaggio a livello in via Trieste, è stato chiuso con il nastro bianco – rosso, come da documentazione fotografica. Sulla rete di protezione della sponda del fiume è stato apposto un cartello che recitava: “ai titolari della servitù lungo la ferrovia (convenzione FS ’62): come più volte siete stati inviatati a fare, vi invitiamo ancora a chiedere a UB, secondo vostro pieno diritto, l’apertura del portone che ostruisce la servitù a voi nota. Il proprietario del fondo servente. Durante il sopralluogo sopraggiungeva il sig. NO IN, il quale affermava che la chiusura della strada costituiva un impedimento per i residenti della zona. Alla fine dei rilievi abbiamo verificato che il lato opposto della strada e il cancello della UB erano aperti ››.

Successivamente, in data 17 marzo 2020 il Comune resistente ha comunicato al ricorrente l’avvio di procedimento amministrativo per l’adozione di ordinanza ex artt. 348, l. 2248/1865, all. F e 15, d.lt. 1446 del 1918, con termine di tre giorni dalla notificazione per presentare osservazioni: il ricorrente, con comunicazione a mezzo pec datata 19 marzo 2020 si è riservato di inviare le osservazioni alla scadenza del termine di sospensione dei procedimenti amministrativi, prorogato al 15 aprile 2020 in forza dell’art. 103, d.l. n. 18 del 2020, termine ulteriormente prorogato al 15 maggio 2020.

In data 18 maggio il ricorrente ha, quindi, comunicato via PEC osservazioni e documenti.

Il Comune resistente, con ordinanza n. 26/2020 del 5 giugno 2020, ha ordinato al ricorrente di rimuovere entro 48 ore dalla data di notificazione ogni ostacolo fisico e cartello monitorio che impedisca materialmente o faccia ritenere non consentito il libero transito sulla strada S. Andrea alla generalità delle persone.

A fondamento dell’ordinanza il Comune, dato conto di quanto emerso dal verbale della Polizia Municipale del 16 marzo 2020, ha rilevato come ‹‹ la tematica della accessibilità e della appartenenza al demanio comunale della strada S. Andrea è oggetto di un lungo e articolato contenzioso non ancora definito e che, conseguentemente, i comportamenti inibitori del libero transito su detto sedime stradale da parte del sig. GO AR non trovano fondamento in alcun provvedimento giudiziario definitivo (da ultimo la sentenza della Carte d'Appello di Venezia n. 1778/2016 è stata cassata con rinvio dalla Corte di Cassazione con sentenza n_ 22295 del 21.02.209) ››.

Pertanto, il Comune ha ritenuto ‹‹ di dover intervenire, così come già fatto in passato, con i poteri di cui all'art. 378 della Legge 20 marzo 1865 n. 2248 Allegato F e di cui all'art. 15 del Decreto Legge Luogotenenziale 1 settembre 1918 n. 1446, al fine di garantire, nelle more di definizione del su citato contenzioso, il libero transito alla generalità delle persone sulla strada S. Andrea ››, rilevando altresì la sussistenza dei presupposti per il legittimo esercizio del potere di autotutela possessoria e richiamando a tal fine gli orientamenti giurisprudenziali ritenuti conformi, asserendo la necessità di garantire il libero transito sulla strada alla generalità delle persone, in attesa di un giudicato definitivo sulla titolarità della stessa.

Infine, il Comune ha dato conto di aver inviato al ricorrente comunicazione di avvio del procedimento a seguito della quale però quest’ultimo non avrebbe fatto pervenire osservazioni entro il 18 maggio 2020.

Il ricorrente, quindi, in data 6 giugno 2020, ha rivolto al Comune istanza di riesame della suddetta ordinanza, asserendo la nullità e, comunque, l’illegittimità della stessa, tra le altre cose lamentando sia l’errore nell’aver ritenuto insussistenti le osservazioni in realtà tempestivamente presentate dallo GO, sia l’assenza dei presupposti di fatto per l’adozione dell’ordinanza (in quanto ignoti avrebbero rimosso, medio tempore , gli ostacoli al passaggio sulla strada S. Andrea), sia la carenza di attività istruttoria (non essendo state esaminate le osservazione partecipative al procedimento trasmesse dal ricorrente in data 18 maggio 2020).

Il Comune, con successivo provvedimento n. 30 del 25 giugno 2020 avente ad oggetto “ rimessione in pristino del libero transito in strada S. Andrea – revoca ordinanza n. 26 del 5 giugno 2020 ” ha revocato l’ordinanza n. 26/2020, ribadendo, comunque, nei confronti del ricorrente l’ordine di rimuovere entro 48 ore, ogni segnale o cartello monitorio che faccia ritenere non consentito il libero transito sulla strada S. Andrea alla generalità delle persone.

Il Comune, al riguardo, richiamando anche argomentazioni in fatto e diritto già presenti nella prima ordinanza, ha dato ulteriormente conto di quanto segue:

- come accertato dalla Polizia Municipale a seguito sopralluogo datato 09 maggio 2020, all'altezza dell'accesso alla strada S. Andrea dal raccordo con via Trieste, risulta rimosso solo il nastro segnaletico d'interdizione, ma non anche il cartello monitorio recante l’indicazione di "divieto di accesso - proprietà privata" collocato dal ricorrente;

- per un mero errore materiale, il testo dell'ordinanza n. 26/2020 è stato trasmesso alla firma dal responsabile del procedimento nella versione già predisposta in bozza prima dell'esame delle osservazioni partecipative al procedimento trasmesse dal sig. GO AR, sì che occorreva revocare il provvedimento reiterandolo con i contenuti corretti;

- al riguardo, esaminate le osservazioni del ricorrente, le stesse risultavano sostanzialmente corrispondenti alla posizione processuale dallo stesso tenuta in altra vertenza giudiziaria ancora in corso;

- la documentazione prodotta conferma la permanenza in capo al Comune di Villafranca. di Verona della proprietà del sedime della strada S. Andrea;

- è necessario l’intervento, mediante l’utilizzo dei poteri di cui all'art. 378, l. 20 marzo 1865 n. 2248 Allegato F e di cui all'art. 15 d.lt. 1 settembre 1918 n. 1446, al fine di garantire, nelle more della definizione del contenzioso relativo all’accessibilità e all’appartenenza al demanio comunale della strada S. Andrea, il libero transito alla generalità delle persone sulla stessa.

Avverso l’ordinanza n. 30 del 2020 e il verbale di sopralluogo indicato in epigrafe il ricorrente ha proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 22 ottobre 2020 chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi, in sintesi:

1. l’ordinanza n. 30/2020 sarebbe illegittima in quanto il Comune non ha fatto precedere l’adozione della stessa da un’ulteriore comunicazione di avvio del procedimento, venendo in rilievo, in tesi, un procedimento diverso da quello concluso con l’emissione dell’ordinanza n. 26/2020 revocata, poiché fondato su un diverso ed ulteriore sopralluogo, avvenuto in data 10 giugno 2020, all’esito del quale è stata riscontrata una delimitazione, a mezzo di recinzione metallica, “di una parte dell’area all’accesso ovest della via”, nonché l’apposizione di un cartello riportante il simbolo di divieto di accesso e la scritta “ vietato l’accesso proprietà privata ”;

2. il provvedimento prot. n. 30/2020 del 25 giugno 2020 sarebbe nullo o comunque illegittimo perché emesso: a) in assenza di previa comunicazione di avvio del procedimento; b) sulla scorta di presupposti erronei o insussistenti, quali la chiusura attuale della strada S. Andrea e la presenza di ostacoli al libero transito, posto che l’esistenza del cartello, valorizzata nel nuovo provvedimento, non inciderebbe sulla transitabilità della strada;

3. l’ordinanza in contestazione sarebbe illegittima per incompetenza perché adottata dal Sindaco e non dal dirigente competente;

4. il Comune avrebbe adottato un provvedimento al di fuori dei presupposti per l’esercizio del relativo potere, venendo in rilievo nel caso di specie una lite tra privati, fermo restando comunque che essendo stato rimosso medio tempore l’ostacolo esistente originariamente (nastro segnaletico bianco e rosso), la strada risultava transitabile;

5. non sussistevano i presupposti per l’esercizio del potere in autotutela possessoria, che presuppone la natura pubblica della proprietà o l’asservimento della stessa all’uso pubblico, mentre nel caso di specie verrebbe in rilievo un bene privato non effettivamente destinato al servizio di una collettività indeterminata di soggetti considerati uti cives ;

6. l’ordinanza sarebbe illegittima nella parte in cui afferma che ‹‹ i provvedimenti sindacali di autotutela possessoria di cui all’art. 378 l. 20 marzo 1865 n.2248 all. F. ovvero a norma degli artt. 15 e 17 dlgs 1° settembre 1918 ben possono essere emanati anche quando da tempo la strada non sia stata utilizzata dalla collettività ed anche quando sia diventato impraticabile il carreggio ›› perché ciò presuppone il carattere demaniale o vicinale della strada in contestazione, asseritamente insussistente nel caso di specie, la strada ricadendo in proprietà privata e non risultando dimostrati i requisiti per affermare l’uso pubblico della stessa (passaggio esercitato iure servitutis publicae da una collettività di persone qualificate dall’appartenenza a un gruppo territoriale; concreta idoneità del bene a soddisfare esigenze di carattere generale anche per il collegamento con la pubblica via; un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico).

Il ricorrente ha, altresì, domandato la condanna del Comune resistente al risarcimento dei danni subiti.

Si è costituito in giudizio il Comune di Villafranca di Verona contestando l’ammissibilità e la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

È intervenuta ad opponendum la società UB s.p.a. chiedendo il rigetto del ricorso.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza straordinaria di smaltimento PNRR del 19 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

1. Occorre, anzitutto, esaminare le eccezioni preliminari sollevate dalle parti.

1.1. Il Comune ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso per carenza originaria di interesse avendo il ricorrente impugnato solo l’ordinanza n. 30 del 2020 e non anche la precedente ordinanza n. 26 del 2020.

L’eccezione è infondata, in quanto il Comune di Villafranca di Verona, con l’ordinanza n. 30 del 2020 ha revocato la precedente ordinanza affetta da un vizio procedimentale, sostituendola con un nuovo provvedimento peraltro reso all’esito di alcune sopravvenienze istruttorie (quali in particolare un ulteriore verbale di sopralluogo e l’esame delle osservazioni del ricorrente), sì che in alcun modo, in caso di annullamento dell’ordinanza n. 30 del 2020 potrebbe “rivivere” quella revocata n. 26 del 2020.

Pertanto, l’unico atto lesivo della sfera giuridica del ricorrente, come tale idoneo a fondare l’interesse a ricorrere, è l’ordinanza n. 30 del 2020.

1.2. Il Comune ha eccepito, altresì, l’inammissibilità del ricorso perché non notificato ad almeno uno dei controinteressati, in particolare non essendo stato notificato a Cordioli Annalisa, Albi Albino, e alla società UB Verona spa, i quali utilizzerebbero la strada di Sant’andrea per accedere alle loro proprietà e nonostante che gli stessi fossero noti al ricorrente alla luce di altri ricorsi giudiziali vertenti sulla medesima strada (e di cui si dirà meglio nel prosieguo). Anche UB Verona spa, nell’intervenire ad opponendum , ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per non essere stato notificato ad almeno un controinteressato.

Come già rilevato in uno dei ricorsi giudiziali “paralleli”, ai quali si è fatto cenno, l’intestato Tar, con sentenza n. 36 del 2021, pubblicata in data 11 gennaio 2021, ha rammentato come l’eccezione sia infondata perché oggetto di impugnazione è il provvedimento con il quale il Comune, assumendo esistente una proprietà o un uso pubblico della strada S. Andrea, ordina di rimuovere ogni ostacolo che impedisce la circolazione indistintamente da parte di tutti i cittadini, e rispetto a questo tipo di provvedimenti non sono pertanto individuabili dei controinteressati in senso tecnico. Rientrano in questa categoria quei soggetti portatori di un interesse qualificato alla conservazione dell'assetto fissato dal provvedimento impugnato - e quindi di natura contraria a quello del ricorrente - i quali siano stati nominativamente indicati nel provvedimento stesso o siano, in base a questo, facilmente individuabili.

Come recentemente sottolineato da Cons. Stato, sez. V, 6 novembre 2024, n. 8878, proprio in sede di appello alla predetta sentenza del Tar Veneto n. 36 del 2021, nel processo amministrativo la nozione di controinteressato al ricorso si basa sulla contemporanea sussistenza dell'elemento formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato, tale da consentirne alla parte ricorrente l'agevole individuazione, e l'elemento sostanziale, derivante dall'esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l'azione impugnatoria (Consiglio di Stato sez. VI, 4 agosto 2023, n. 7544). Nel caso di specie, oltre a mancare l’elemento “sostanziale” per la qualificazione di soggetto “controinteressato”, non sussiste nemmeno l’elemento formale, i soggetti indicati dal Comune non essendo contemplati espressamente nel provvedimento impugnato.

Pertanto, l’eccezione deve essere respinta.

1.3. Il ricorrente, da parte sua, ha eccepito l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum di UB, in quanto quest’ultima non sarebbe portatrice di un interesse, neppure di mero fatto, tutelabile.

Come rilevato da questo stesso Tribunale, nella già citata sentenza n. 36 del 2021, l’eccezione non può ritenersi fondata, perché la strada costituisce uno dei possibili accessi allo stabilimento, anche se quello meno agevole, e ciò è sufficiente ad identificare in capo all’interveniente quella posizione di fatto che, comportando un vantaggio indiretto e riflesso discendente dall’eventuale reiezione del ricorso, legittima l’intervento nel processo.

2. Nel merito, sulla domanda caducatoria.

2.1. In ordine all’omessa comunicazione di avvio del procedimento concluso con l’adozione dell’ordinanza n. 30 del 2020, la censura deve essere respinta posto che parte ricorrente non ha indicato quali nuovi elementi, in fatto e diritto o sotto il profilo probatorio, avrebbe potuto offrire in sede procedimentale e che la mancata partecipazione non gli ha consentito di presentare.

Al riguardo, si richiama l’insegnamento giurisprudenziale secondo il quale ‹‹ la comunicazione di avvio del procedimento, non può ridursi a mero rituale formalistico, con la conseguenza, nella prospettiva del buon andamento dell'azione amministrativa, che il privato non può limitarsi a denunciare la mancata o incompleta comunicazione e la conseguente lesione della propria pretesa partecipativa, ma è anche tenuto ad indicare o allegare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento ›› (Cons. Stato, sez. IV, 04 settembre 2024, n. 7414).

Il ricorrente ha dedotto precisamente la ragione per la quale avrebbe dovuto essere comunicato l’avvio del procedimento (in particolare, la novità istruttoria, emergente dall’ultimo verbale di sopralluogo del giugno 2020, della presenza di un cartello di divieto di accesso – proprietà privata), ma non quale apporto partecipativo avrebbe potuto offrire in sede procedimentale.

Pertanto, il motivo deve essere respinto.

2.2. Per quanto concerne il secondo e il quarto motivo di ricorso, va rilevato come, pur in assenza di un ostacolo “fisico” all’accesso alla strada - per essere stato rimosso il nastro apposto dal ricorrente, oggetto dell’ordinanza revocata n. 26 del 2020 - risultava sussistere in loco una recinzione metallica con un cartello recante il simbolo e la dicitura del divieto di accesso e l’ulteriore indicazione “proprietà privata”, elementi idonei ad alterare lo stato delle cose ai sensi dell’art. 378, l. n. 2248 del 1965, All. F, e, soprattutto, ad integrare quell’”impedimento” all’uso delle strade previsto dall’art. 15, d.lt. n. 1446 del 1918 per l’esercizio dei poteri attribuiti al Sindaco e sopra ricordati.

Pertanto, le censure devono essere respinte.

2.3. Per quanto concerne, invece, l’asserito vizio di incompetenza, di cui al terzo motivo di ricorso, la censura deve essere accolta, alla luce di quanto affermato dal Consiglio di Stato, secondo cui ‹‹ il potere di autotutela esecutiva possessoria sui beni di proprietà pubblica, che era indubbiamente attribuito al Sindaco dall'art. 378 della citata l. 2248/1865 (All. F), deve ritenersi trasferito ai dirigenti (ovvero per gli enti privi di dirigenti agli organi che ne svolgono i compiti) dal d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, atteso che la riforma della l. 8 giugno 1990, n. 142 e del d.lgs. 267/2000 ha comportato l'affermazione di un principio generale in ordine alla distinzione delle funzioni, tra quelle d'indirizzo politico e quelle di gestione dell'amministrazione pubblica, riservate queste ultime alle figure amministrativo-dirigenziali (cfr, da ultimo, Cons. Stato, Sez. II, 4 febbraio 2022 n. 791). D’altronde, l'attività di tutela di proprietà comunali (ed eventualmente di sgombero e di ripristino dello stato dei luoghi) non ha, infatti, il minimo contenuto “politico” ovvero “strategico”, trattandosi di attività di mera gestione, laddove l'art. 107, comma 5, d.lgs. 267/2000 fa espressamente salve solo le competenze del Sindaco previste dall'art. 50 e dall'art. 54 del medesimo decreto, vale a dire le competenze espressamente attribuite al Sindaco dalla legge in determinate materie e, specificatamente, in materia di ordinanze contingibili e urgenti e di ordine e sicurezza pubblica (cfr., in argomento, Cons. Stato, Sez. VI, 24 aprile 2018 nn. 2519 e 2520.) ›› (Cons. Stato, sez. VI, 17 giugno 2022, n. 4964).

Lo stesso vale, ovviamente, anche con riguardo all’art. 15, d.lt. n. 1446 del 1918, che attribuiva le funzioni di vigilanza e polizia sulle strade vicinali al sindaco, a cui spettava ordinare la rimozione degli impedimenti all'uso delle strade e all'esecuzione delle opere definitivamente approvate e la riduzione nel pristino stato delle cose abusivamente alterate. Anche tale norma deve ritenersi modificata per effetto della successiva normativa contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000.

Né è applicabile, al caso di specie, come invece eccepisce il Comune resistente, l’art. 21 octies , comma 2, c.p.a., perché a prescindere dalla condivisibilità dell’orientamento fatto proprio dal Consiglio di Stato (si veda tra le altre la sentenza n. 8026 del 2023), per le ragioni che seguono in ogni caso il provvedimento impugnato risulta essere illegittimo.

Pertanto, la censura in esame deve essere accolta.

2.4. Il quinto e sesto motivo possono essere esaminati congiuntamente.

Al riguardo, è necessario dar conto del fatto che il presente giudizio si inserisce nell’ambito di una pluralità di contenziosi caratterizzati dall’impugnazione di un’ordinanza di ripristino adottata dal Comune resistente per reagire in via di autotutela possessoria ad atti posti in essere dallo GO volti ad interdire il passaggio sulla strada in contestazione.

In tal senso, con ordinanza n. 10 del 28 giugno 2017, impugnata con ricorso Rg. n. 957 del 2017, il Comune ha reagito all’apposizione da parte dello GO di transenne metalliche ed una rete da cantiere.

Il giudizio si è concluso, in primo grado, con la già citata sentenza n. 36 del 2021 in forza della quale l’intestato Tar ha accolto il ricorso annullando l’ordinanza: in appello il Consiglio di Stato, con sentenze n. 8857 del 2024 e n. 8878 del 2024 ha respinto le due diverse impugnazioni del Comune e di UB confermando le argomentazioni della sentenza di primo grado e respingendo le ulteriori censure processuali sollevate dalle parti appellanti.

Stessa sorte ha patito l’ulteriore ordinanza emessa dal Comune di Villafranca di Verona, n. 38/2020 del 10 novembre 2020, successiva, quindi, a quella censurata in questa sede, la quale aveva ad oggetto una ulteriore chiusura del tratto di strada in contestazione.

All’esito del ricorso Rg. n. 79 del 2021, l’intestato Tar, con sentenza n. 350 del 2022, pubblicata in data 23 febbraio 2022, confermata sul punto da Cons. Stato, sez. V, 5 novembre 2024, n. 8852, ha accolto l’impugnazione dello GO, confermando quanto già statuito dalla sentenza n. 36 del 2021, e, accertando ed affermando, per quanto in questa sede di interesse, che: ‹‹ 7.1 L’esercizio dei poteri di autotutela possessoria del Comune sulle strade vicinali presuppone la prova che si tratti di una strada pubblica o di una strada privata ad uso pubblico. L’uso pubblico presuppone tre concorrenti elementi, costituiti: - dall'esercizio del passaggio e del transito iure servitutis publicae da parte di una moltitudine indistinta di persone, qualificate dall'appartenenza ad un ambito territoriale; - dalla concreta idoneità della strada a soddisfare, anche per il collegamento con la via pubblica, le esigenze di carattere generale e pubblico; - da un titolo valido a sorreggere l'affermazione del diritto di uso pubblico, il quale può identificarsi nella protrazione dell'uso da tempo immemorabile (comportamento della collettività contrassegnato dalla convinzione di esercitare il diritto d'uso della strada). Della sussistenza di tali elementi il Comune (interessato a far valere l'uso pubblico della via) deve dare idonea dimostrazione, salvo che la strada non sia inserita nell'elenco delle strade comunali, dato questo che rappresenta una presunzione (semplice) di appartenenza della stessa all'ente, ovvero del suo uso pubblico (cfr. Cass. Civ., Sez. II, 17 aprile 1972, n. 1231; Cass., SS.UU., 16 febbraio 2017, n. 713; Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 marzo 2015, n. 1515; Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 giugno 2016, n. 2708 e da ultimo T.A.R. Toscana, Sez. III, 14 febbraio 2022, n. 170). 7.2 Nel caso in esame, pur con i limiti propri dell’accertamento incidentale devoluti alla cognizione del Giudice amministrativo, è possibile escludere - alla luce della documentazione versata in atti e delle diverse sentenze del Giudice civile intervenute sul punto, le quali a loro volta si fondano sui dati ricavati da consulenze tecniche d’ufficio - che si tratti di una strada demaniale e che sussista l’uso pubblico. Deve infatti ritenersi irrilevante la circostanza che la strada sia stata inserita nell’elenco delle vie pubbliche o soggette ad uso pubblico, tenuto conto che tale inserimento ha un valore meramente ricognitivo e non costitutivo, e può pertanto dare luogo ad una mera presunzione di pubblicità della strada, superabile mediante prova contraria (cfr. T.A.R. Lazio, Latina, 13 maggio 2011, n. 410; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 11 aprile 2011, n. 660; Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 marzo 2009, n. 1769; Consiglio di Stato, Sez. V, 24 maggio 2007, n. 2621). Tali conclusioni sono poi confermate dalle considerazioni già espresse da questo Tribunale nella sentenza n. 36 del 2021, che qui di seguito vanno riproposte: “la fondatezza dei motivi del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti risulta evidente con riguardo al mappale 8” dal momento che “per questo tratto di strada non sussistono […] elementi che dimostrino la corrispondenza con l’originario sedime della strada denominata S. Andrea - la cui presenza è ricavabile solamente dal catasto - che piegava verso sud fino a disperdersi nei campi, mentre la strada costruita da UB ora piega verso nord ed è stata realizzata nel 1986”. “Inoltre, con riguardo all’intera strada e non solo alla porzione che ricade sul mappale 8, il ricorrente ha dimostrato, con il supporto delle fotografie aeree riprese in un ampio arco temporale e delle dichiarazioni rese dai lavoratori che in passato hanno svolto la propria attività sui terreni agricoli interessati, che l’unico elemento dal quale risulta un preesistente tracciato stradale è costituito dalle mappe catastali. Tuttavia tale tracciato stradale, quand’anche effettivamente esistito, deve ritenersi sdemanializzato. Infatti la strada S. Andrea un tempo, prima della costruzione della ferrovia Verona - Mantova, proseguiva verso ovest in direzione del centro storico fino ad incrociare via Biante Romagni. A seguito della costruzione della ferrovia tale strada si è trovata suddivisa in due tronconi, divenendo praticamente di inutile percorrenza, anche perché nelle immediate vicinanze corre parallela la più comoda via comunale denominata via Trieste, dotata di un passaggio a livello. Per effetto di tale nuovo assetto dei luoghi il Consiglio comunale, con deliberazione n. 138 del 25 luglio 1979, ha disposto la declassificazione e la soppressione dall’elenco delle strade pubbliche del tratto di strada denominata S. Andrea della lunghezza di 92 metri ad ovest della ferrovia, con la precisazione che per effetto della costruzione di tale infrastruttura ‘la strada divenne inutilizzabile ai fini viari e quindi abbandonata’ e che ‘esiste solo sulle mappe catastali, ma non nella realtà e di fatto’ ed infine che la richiesta di vendita avanzata dal privato frontista poteva essere accolta in quanto ‘la situazione di fatto, non prevede né per il presente, né per il futuro la riattivazione di tale strada, essendo impossibile ottenere l’apertura dell’attraversamento ferroviario od operare diversamente sulla situazione urbanistica esistente’ […]. Orbene, benché tale deliberazione consiliare non abbia direttamente ad oggetto il tratto di strada compreso nel terreno di proprietà del ricorrente, lungo circa 700 m ad est della linea ferroviaria, contiene tuttavia una serie di elementi univoci e concludenti da cui si ricava che anche tale tratto ulteriore dell’originaria via S. Andrea, nella sua interezza, ove ancora per ipotesi formalmente esistente nel 1979 seppure in forma del tutto diversa da quella attuale, può ritenersi sdemanializzato in forma tacita a causa della perdita della sua funzione conseguente alla costruzione della linea ferroviaria (circa l’ammissibilità della sdemanializzazione tacita, cfr. Cass. Sez. Un., 7 aprile 2020, n. 7739). In conformità a quanto accertato nei giudizi civili, da queste premesse può pertanto affermarsi con ragionevole certezza che la strada oggi esistente non coincide con il sedime dell’antica via S. Andrea; che questa, ove esistente nella sua conformazione originaria, può ritenersi sdemanializzata; che il ricorrente ha posseduto in modo continuativo ed ininterrotto i terreni su cui correva l’antico tracciato della strada coltivandoli ed irrigandoli almeno dal 1957; da ultimo, che la strada attuale, come dimostrato dalla copiosa documentazione fotografica versata in atti, è stata abusivamente realizzata nel 1986 da UB su un sedime diverso da quello risultante dalle mappe catastali. Inoltre - tenuto conto della scomodità di percorrenza di questa nuova strada sterrata che percorre terreni agricoli, più lunga della parallela strada comunale asfaltata denominata via Trieste, dotata anche di un passaggio a livello necessario ad oltrepassare la linea ferroviaria - verosimilmente è possibile affermare che tale percorso non è stato utilizzato per l'esercizio del passaggio e del transito iure servitutis publicae da parte di una moltitudine indistinta di persone, a causa dell’oggettiva inidoneità a questo scopo”. 8. Dovendosi pertanto ritenere acclarata – anche sulla base di quanto in precedenza statuito nella richiamata sentenza n. 36 del 2021 - l’insussistenza dei presupposti della demanialità o dell’uso pubblico della strada necessari per l’esercizio dei poteri comunali di autotutela possessoria sulle strade vicinali, il ricorso deve essere accolto, quanto all’azione caducatoria, con annullamento degli atti impugnati ››.

Il Consiglio di Stato, a conferma della predetta decisione ha rilevato che ‹‹ Le critiche mosse alla sentenza impugnata sono infondate alla luce della pacifica giurisprudenza di questa Sezione. L'iscrizione di una strada nell'elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico riveste funzione puramente dichiarativa della pretesa del Comune, ponendo una semplice presunzione di pubblicità dell'uso. Tale iscrizione non può pregiudicare le situazioni giuridiche attinenti alla proprietà del terreno e connesse con il regime giuridico della medesima (in questo senso, tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 1° giugno 2023, n. 5438). 13. Come noto, al fine di determinare l'appartenenza di una strada al demanio comunale, costituiscono indici di riferimento, oltre l'uso pubblico, cioè l'uso da parte di un numero indeterminato di persone (il quale isolatamente considerato potrebbe indicare solo una servitù di passaggio), la ubicazione della strada all'interno dei luoghi abitati, l'inclusione nella toponomastica del Comune, la posizione della numerazione civica, il comportamento dell’amministrazione nel settore dell'edilizia e dell'urbanistica. Per converso non può ritenersi elemento da solo sufficiente, l'inclusione o rispettivamente la mancata inclusione nell'elenco delle strade comunali, stante la natura dichiarativa e non costitutiva dell'elenco anzidetto (Cassazione civile sez. II, 16 ottobre 2020, n. 22569). 14. Il TAR, richiamando la propria precedente sentenza n. 36/2021, ha correttamente affermato che la sdemanializzazione di una strada può avvenire anche tacitamente, indipendentemente da un atto formale di sclassificazione o di inclusione o meno nell'elenco comunale delle strade, quale conseguenza della cessazione della destinazione del bene al passaggio pubblico, in virtù di atti o fatti, univoci ed incompatibili con la volontà di conservare quella destinazione (Cassazione civile sez. II, 16 ottobre 2020, n. 22569). Si verifica la sdemanializzazione per facta concludentia di un bene pubblico allorquando si sia in presenza di circostanze significative non equivoche che attestino la rinuncia dell'amministrazione al ripristino dell'uso pubblico del bene; si può verificare la mutata destinazione dello stesso anche senza l'adozione di un provvedimento espresso (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 3 novembre 2021, n. 7365). 15. È ugualmente condivisibile il ragionamento del primo Giudice che ha condotto a ravvisare una serie di elementi precisi e concordanti, dimostrati dal ricorrente, che escludono la sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela possessoria ››.

Quanto precede è applicabile in toto al caso di specie, venendo parimenti in rilievo il problema della sussistenza dei presupposti all’adozione dei poteri di autotutela con riguardo alla strada in contestazione tra le medesime parti in causa, sì che, anche nel presente giudizio, le censure dedotte da parte ricorrente devono essere accolte per le ragioni sopra esposte, il Comune avendo esercitato un potere di autotutela possessoria in assenza dei necessari presupposti.

A fronte degli arresti della giurisprudenza amministrativa sopra ricordati, non può, per contro, essere valorizzato quanto affermato dalla Corte di Appello di Venezia con la sentenza n. 148 del 2023 richiamata a sostegno delle proprie difese tanto dall’Amministrazione, quanto da UB, posto che le relative statuizioni e argomentazioni non risultano ancora essere passate in giudicato, a differenza delle decisioni del Consiglio di Stato sopra ricordate.

2.5. Pertanto, la domanda di annullamento del provvedimento impugnato deve essere accolta per le ragioni e nei limiti indicati.

3. Nel merito, sulla domanda risarcitoria.

Deve invece essere respinta la domanda risarcitoria formulata dallo GO in quanto dedotta solo nelle conclusioni del ricorso, in modo del tutto generico, senza alcuna allegazione specifica nel testo del ricorso in ordine al fatto generatore dei danni, agli altri elementi costitutivi della responsabilità ex art. 2043 c.c., e ai danni effettivamente subiti.

Parte ricorrente solo in memoria ex art. 73 c.p.a. ha argomentato in ordine alla suddetta domanda deducendo, d’altronde, per la prima volta e, quindi, inammissibilmente, allegazioni in fatto e diritto, peraltro lamentando danni che sarebbero derivati non tanto dall’adozione del provvedimento impugnato nel presente giudizio - unica ipotesi risarcitoria logicamente evincibile dal contesto del ricorso introduttivo - ma dall’occupazione illegittima asseritamente posta in essere dall’Amministrazione nel corso degli anni, fattispecie del tutto diversa rispetto all’oggetto del presente giudizio, come detto limitato agli effetti dell’ordinanza impugnata, rispetto alla quale il ricorrente non ha né dedotto, né dimostrato gli specifici pregiudizi subiti.

4. In conclusione.

Alla luce di quanto precede, quindi, il ricorso, per le ragioni e nei limiti sopra esposti, deve essere parzialmente accolto, limitatamente alla domanda caducatoria, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e deve essere parzialmente respinto, con riguardo alla domanda risarcitoria.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, devono essere poste a carico del Comune di Villafranca di Verona e della società interveniente, attesa la soccombenza delle predette parti sulla domanda caducatoria proposta dal ricorrente, ancorché parzialmente compensate atteso il rigetto della domanda risarcitoria.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e per le ragioni indicate in parte motiva e, per l’effetto:

1. annulla il provvedimento impugnato;

2. respinge la domanda risarcitoria;

3. condanna il Comune di Villafranca di Verona e la società UB Verona spa a rifondere, in solido, a parte ricorrente le spese del presente giudizio che si liquidano, complessivamente, in Euro 3.000,00 (tremila/00) per compensi, oltre rimborso forfettario spese generali 15%, Iva e cpa come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2024, tenutasi da remoto con modalità telematiche, con l'intervento dei magistrati:

Ida Raiola, Presidente

Paolo Nasini, Primo Referendario, Estensore

Francesco Avino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Ida Raiola

IL SEGRETARIO