Pubblicato il 11/01/2021

N. 00036/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00957/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 957 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
LL AG, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Paggiaro, Domenico Menorello e Matteo Giacomazzi con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia - Mestre, corso del Popolo, n. 8;

contro

Comune di Villafranca di VE, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato EA Leoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in VE, via del Pontiere, n. 23;

nei confronti

NN DI non costituitasi in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum :
GA VE s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia Viaro e Luigi Garofalo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo di quest’ultimo in Venezia, Piazzale Roma n. 468/B,

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo ed ai motivi aggiunti:

- dell’ordinanza del Comune di Villafranca di VE n. 10 del 28 giugno 2017 e di tutti gli atti presupposti, connessi o consequenziali;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Villafranca di VE e l’atto di intervento di GA VE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2020 il dott. Stefano Mielli e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito in legge 18 dicembre 2020, n. 176;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente espone di essere proprietario esclusivo di un terreno agricolo nel Comune di Villafranca di VE interessato nel 1986 dall’abusiva realizzazione da parte di GA VE s.p.a. (d’ora in poi GA) di una strada sterrata lunga circa 700 m, parte della quale occupata da dei binari che congiungevano la linea ferroviaria VE - Mantova con lo stabilimento e rimossi nel 2015 a seguito dell’accoglimento di un contezioso in sede civile promosso dal ricorrente.

A tutela della propria posizione dominicale e possessoria il ricorrente ha intrapreso molteplici contenziosi civili di carattere petitorio e possessorio.

La strada, che è posizionata in direzione da nord est a sud ovest, corre parallelamente ad un corso d’acqua denominato Fiume Tione (sulla riva destra) e ad una strada comunale denominata via Trieste (un tempo denominata Lungo Tione) che si trova sulla riva sinistra del Fiume. Ad est è chiusa dalla linea ferroviaria e dopo una curva verso nord, attraverso un ponticello, si immette nella via Trieste, mentre ad ovest, dopo una curva verso nord, si congiunge con via Paroline.

Il contenzioso in esame ha ad oggetto la porzione ad ovest e, in particolare, il mappale 8 nella parte in cui congiunge la strada con via Paroline.

In attuazione della sentenza n. 36 del 2014 del Tribunale di VE il Giudice dell’esecuzione nel procedimento n. 475 del 2015, ha disposto la restituzione al ricorrente del predetto mappale su cui insiste il tratto di strada. In data 8 maggio 2017 il ricorrente ha interdetto, con transenne metalliche ed una rete da cantiere, l’accesso alla strada.

Il Sindaco con ordinanza n. 10 del 28 giugno 2017, esercitando i poteri di autotutela possessoria sulle strade vicinali di cui all’art. 378 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F, e di cui all’art. 15 del decreto legge luogotenenziale 1 settembre 1918, n. 1446, ha disposto la rimozione di ogni ostacolo fisico e cartello monitorio che impedisca materialmente o faccia ritenere non consentito il transito sulla strada alla generalità delle persone.

Tale provvedimento è motivato con riferimento alla circostanza che la tematica dell’accessibilità e dell’appartenenza al demanio comunale della strada che nelle mappe catastali è denominata come via S. EA, è oggetto di un contenzioso non ancora definito con sentenze passate in giudicato, e che comunque, anche a voler ammettere la proprietà privata del mappale 8 interessato dall’innesto della strada sulla via Paroline, deve esserne tutelato l’uso pubblico.

Con il ricorso introduttivo tale provvedimento è impugnato per le censure di sviamento, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà dell’atto, perché il Comune non ha tenuto conto dell’effettivo stato dei luoghi, e della natura privata della strada che è sottratta al passaggio indifferenziato della collettività.

Si è costituito in giudizio il Comune eccependo l’inammissibilità sotto diversi profili del ricorso e chiedendone la reiezione nel merito. E’ altresì intervenuta ad opponendum la Società GA associandosi alle conclusioni rassegnate dal Comune e sollevando ulteriori eccezioni in rito.

Con motivi aggiunti il ricorrente deduce ulteriori censure avverso il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, lamentando la violazione dell’art. 378 della legge n. 2248 del 1865, allegato F, la carenza di presupposti, l’illogicità manifesta, nonché la violazione degli articoli 15 e 17 del decreto legge luogotenenziale n. 1446 del 1918, e la carenza di istruttoria.

Con sentenza della Sezione 28 febbraio 2019, n. 250, è stato dichiarato il difetto di giurisdizione nella controversia in esame per il rilievo che l’azione promossa deve essere qualificata come volta a rivendicare le ragioni dominicali e possessorie e pertanto, in sostanza, come azione di negatoria servitutis rientrante nella giurisdizione del Giudice ordinario.

Tale statuizione in appello è stata annullata con rinvio in primo grado con sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 11 marzo 2020, n. 1743, la quale ha affermato che, tenuto conto del petitum sostanziale, secondo la prospettazione attorea, oggetto del giudizio è in realtà il cattivo uso del potere di autotutela esercitato dal Comune perché difetta l’uso pubblico della strada. Conseguentemente la verifica della natura proprietaria del bene o della sussistenza o meno dell’uso pubblico deve essere conosciuta incidentalmente dal giudice amministrativo ai sensi dell’art. 8 cod. proc. amm..

Il ricorrente ha ritualmente riassunto la causa che alla pubblica udienza dell’11 novembre 2020 - in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese - è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni in rito.

Con una prima eccezione le controparti sostengono che il ricorso introduttivo è nullo perché è stato redatto in forma analogica e, pur se con sottoscrizione autografa, è privo di sottoscrizione digitale.

L’eccezione deve essere disattesa perché, come è verificabile dal ricorso nella versione del deposito originale, lo stesso è munito di una valida firma digitale apposta graficamente in alto a destra nella prima pagina, poco visibile perché applicata con caratteri molto piccoli.

Solo per completezza va soggiunto che la giurisprudenza ha affermato che una tale omissione, ove sussistente, dovrebbe comunque ritenersi regolarizzabile mediante la rinnovazione degli atti che deve essere disposta dal Giudice ai sensi dell’art. 44, comma 2, cod. proc. amm. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 4 gennaio 2018, n. 56; id ., 24 novembre 2017, n. 5490; Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 aprile 2017, n. 1541). Nel caso di specie non sarebbe neppure necessario disporre la regolarizzazione perché vi ha già provveduto la parte ricorrente la quale, nel riassumere il giudizio, ha nuovamente e ritualmente notificato anche il ricorso introduttivo, munito in modo chiaro anche della firma digitale.

Con una seconda eccezione le controparti sostengono che il ricorso è inammissibile per difetto di procura, in quanto il difensore del ricorrente non ha autenticato la sottoscrizione della firma della parte rappresentata. Anche questa eccezione non può essere condivisa perché in realtà anche la procura, consultata nel suo deposito originale, risulta accompagnata da una valida sottoscrizione digitale visibile, anche se con caratteri molto piccoli, in alto a destra.

Il Comune di Villafranca di VE eccepisce la nullità e l’inesistenza della notifica a mezzo PEC effettuata nei suoi confronti perché non reca, nell’oggetto, l’avvertimento di legge “notificazione ai sensi della legge n. 53 del 1994”, imposto dall’art. 3-bis comma 4”; non reca la relazione di notificazione sottoscritta con firma digitale e comprensiva di tutti i contenuti previsti dall’art. 3-bis comma 5; non è stata eseguita “nel rispetto della normativa, anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici” come imposto dall’art. 3-bis comma 1; non è stata inviata all’indirizzo di posta elettronica certificata del Comune abilitato alla ricezione delle notificazioni degli atti giudiziari. Tali eccezioni non sono fondate perché eventuali vizi della notificazione devono ritenersi sanati, per il principio del raggiungimento dello scopo, ex nunc, fin dal momento della proposizione del ricorso ai sensi dell’art. 44, comma 3, cod proc. amm., dato che l’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio (cfr. Corte Costituzionale, 26 giugno 2018, n. 132). Peraltro va osservato che anche la ricevuta della PEC depositata in giudizio è munita di una valida firma digitale visibile in basso a destra, seppure apposta con caratteri molto piccoli.

Il Comune eccepisce altresì che il ricorso è inammissibile perché non notificato ad almeno uno dei controinteressati, in quanto è stato notificato ai Signori DI NN e BI BIno - che lo stesso ricorrente qualifica tuttavia come soggetti non controinteressati e ai quali il ricorso è stato notificato per mero tuziorismo - e non a GA, nonostante nella nota della Polizia Municipale questa società venga menzionata come autrice dell’abusiva realizzazione della strada sul mappale 8.

L’eccezione è infondata perché oggetto di impugnazione è il provvedimento con il quale il Comune, assumendo esistente un uso pubblico della strada del ricorrente, ordina di rimuovere ogni ostacolo che impedisce la circolazione indistintamente da parte di tutti i cittadini, e rispetto a questo tipo di provvedimenti non sono pertanto individuabili dei controinteressati in senso tecnico.

Sono infatti controinteressati in senso tecnico quei soggetti portatori di un interesse qualificato alla conservazione dell'assetto fissato dal provvedimento impugnato - e quindi di natura contraria a quello del ricorrente - i quali siano stati nominativamente indicati nel provvedimento stesso o siano, in base a questo, facilmente individuabili.

Tale qualifica non può essere riconosciuta a GA la quale, rispetto al provvedimento impugnato, si trova in una posizione del tutto corrispondente a quella della generalità delle persone in quanto gode comunque di un altro comodo accesso al proprio stabilimento da sud, dalla strada provinciale n. 53 denominata via Grezzano, e non ha acquisito alcuna posizione soggettiva di vantaggio giuridicamente tutelabile, differenziata e qualificata, dall’aver in passato eseguito abusivamente i lavori di realizzazione della strada sul terreno del ricorrente.

Parimenti infondata è l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per la mancata specificazione dei motivi. La natura ed il significato delle ragioni di gravame sono infatti chiaramente evincibili dal complessivo contesto del ricorso anche se non sono oggetto di un’estesa esplicitazione attraverso formule specifiche (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 15 febbraio /2013, n. 936).

Con un’ulteriore eccezione le controparti sostengono che i motivi aggiunti sono inammissibili perché non hanno ad oggetto provvedimenti sopravvenuti, né si basano sull’acquisizione di elementi conosciuti successivamente alla proposizione del ricorso, e ciò nonostante propongono nuove censure. L’eccezione è infondata perché i motivi aggiunti nel caso in esame sono stati tempestivamente proposti, tenendo conto della sospensione feriale dei termini, entro il termine di decadenza di sessanta giorni dalla conoscenza del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, per cui non ricorre alcun elemento preclusivo al tipo di censure prospettabili (l’ordinanza impugnata è stata notificata il 7 luglio 2017, mentre i motivi aggiunti sono stati notificati il 6 ottobre 2017).

Le controparti eccepiscono infine l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto successivamente il ricorrente ha apposto un’ulteriore chiusura della strada rispetto alla quale è intervenuto un nuovo provvedimento di autotutela possessoria (n. 35 del 12 novembre 2018) analogo a quello oggetto del presente giudizio, impugnato con l’autonomo ricorso, tutt’ora pendente, r.g. n. 1442 del 2018. Anche questa eccezione è infondata, perché si basa su un fraintendimento. Infatti, come chiarito dal ricorrente, non c’è alcuna sovrapposizione tra le due vicende, che riguardano due tratti diversi della strada. Il ricorso in epigrafe riguarda l’accesso ad est sulla via Paroline, mentre quello oggetto del contenzioso sopravvenuto riguarda l’accesso ad ovest sulla via Trieste. Il ricorrente ha pertanto interesse alla definizione nel merito del ricorso in epigrafe, dato che il provvedimento sopravvenuto non sostituisce quello oggetto di impugnazione in questa sede, e non incide sull’assetto degli interessi rilevanti nella res controversa che riguarda un unico mappale, estraneo alla determinazione impugnata con il successivo ricorso.

Il ricorrente a sua volta eccepisce l’inammissibilità dell’intervento ad opponendum di GA, in quanto quest’ultima non è portatrice di un interesse, neppure di mero fatto, al riconoscimento della legittimità del provvedimento impugnato. L’eccezione non è fondata, perché la strada costituisce uno dei possibili accessi allo stabilimento, anche se quello meno agevole, e ciò è sufficiente ad identificare in capo all’interveniente quella posizione di fatto che, comportando un vantaggio indiretto e riflesso dall’eventuale reiezione del ricorso, legittima la sua presenza nel processo.

Nel merito il ricorso deve essere accolto.

L’esercizio dei poteri di autotutela possessoria del Comune sulle strade vicinali presuppone la prova che si tratti di una strada pubblica o di una strada privata ad uso pubblico.

L’uso pubblico presuppone tre concorrenti elementi, costituiti:

- dall'esercizio del passaggio e del transito iure servitutis publicae da parte di una moltitudine indistinta di persone, qualificate dall'appartenenza ad un ambito territoriale;

- dalla concreta idoneità della strada a soddisfare, anche per il collegamento con la via pubblica, le esigenze di carattere generale e pubblico;

- da un titolo valido a sorreggere l'affermazione del diritto di uso pubblico, il quale può identificarsi nella protrazione dell'uso da tempo immemorabile (comportamento della collettività contrassegnato dalla convinzione di esercitare il diritto d'uso della strada).

Della sussistenza di tali elementi il Comune (interessato a far valere l'uso pubblico della via) deve dare idonea dimostrazione, salvo che la strada non sia inserita nell'elenco delle strade comunali, dato questo che rappresenta una presunzione (semplice) di appartenenza della stessa all'ente, ovvero del suo uso pubblico (cfr. Cass., SS.UU., 16 febbraio 2017, n. 713; Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 marzo 2015, n. 1515; Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 giugno 2016, n. 2708).

Nel caso in esame è possibile affermare, pur con i limiti propri dell’accertamento incidentale devoluti alla cognizione del Giudice amministrativo, che - alla luce della documentazione versata in atti e delle diverse sentenze del Giudice civile intervenute sul punto, che a loro volta si fondano sui dati ricavati da consulenze tecniche d’ufficio - è da escludere sia che si tratti di una strada demaniale, sia che sia ravvisabile l’uso pubblico.

Il Comune ritiene di poter affermare la natura pubblica della strada desumendola dalla preesistenza nel sito di una strada denominata S. EA, menzionata nella deliberazione del Consiglio comunale di classificazione delle strade pubbliche n. 1 del 30 gennaio 1967 la quale, all’ultima pagina dell’allegato, definisce tale strada come di stato mediocre che ha inizio all’incrocio con via Grezzano e termina nei campi.

Tali prospettazioni del Comune non possono essere condivise.

Come è noto l’inserimento di una strada nell’elenco delle vie pubbliche o soggette ad uso pubblico, effettuato dagli stessi Comuni, ha un valore meramente ricognitivo e non costitutivo, e può pertanto dare luogo ad una mera presunzione di pubblicità della strada, superabile mediante prova contraria (cfr. T.A.R. Lazio, Latina, 13 maggio 2011, n. 410; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 11 aprile 2011, n. 660; Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 marzo 2009, n. 1769; Consiglio di Stato, Sez. V, 24 maggio 2007, n. 2621).

Nel caso di specie sussiste una pluralità di elementi precisi e concordanti che depongono in senso contrario.

La fondatezza dei motivi del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti risulta evidente con riguardo al mappale 8, specificamente interessato dal provvedimento impugnato. L’Amministrazione ha infatti ordinato la rimozione della delimitazione della proprietà del ricorrente, nonostante fosse in possesso di tutti gli elementi che avrebbero dovuto indurre a ritenere l’assoluta estraneità del tratto di strada che insiste sul mappale 8, il quale dal lato est immette nella via Paroline, rispetto all’antica strada denominata S. EA.

Invero l’unico presupposto dell’impugnata ordinanza n. 10 del 2017 è costituito dalla nota prot. n. 17890 della Polizia Municipale del 9 maggio 2017 (cfr. doc. 2 allegato al ricorso) nella quale viene detto chiaramente e senza esitazioni che “ la chiusura è stata effettuata sul tratto di strada non corrispondente con l’originario tracciato della strada comunale S. EA (vedasi allegata planimetria) ed in area insistente nel mappale 8 oggetto di rilascio a favore di AG LL. La chiusura riguarda, infatti, il raccordo creato dalla società GA tra via delle Paroline e l’originario tracciato della strada S. EA ”.

Per questo tratto di strada non sussistono pertanto elementi che dimostrino la corrispondenza con l’originario sedime della strada denominata S. EA - la cui presenza è ricavabile solamente dal catasto - che piegava verso sud fino a disperdersi nei campi, mentre la strada costruita da GA ora piega verso nord ed è stata realizzata nel 1986.

Gli argomenti spesi dal Comune per sostenere il carattere demaniale di questo tratto di strada ovvero l’assoggettamento al pubblico passaggio risultano pertanto smentiti da quanto evidenziato nella nota della Polizia Municipale.

Inoltre, con riguardo all’intera strada e non solo alla porzione che ricade sul mappale 8, il ricorrente ha dimostrato, con il supporto delle fotografie aeree riprese in un ampio arco temporale e delle dichiarazioni rese dai lavoratori che in passato hanno svolto la propria attività sui terreni agricoli interessati, che l’unico elemento dal quale risulta un preesistente tracciato stradale è costituito dalle mappe catastali.

Tuttavia tale tracciato stradale, quand’anche effettivamente esistito, deve ritenersi sdemanializzato. Infatti la strada S. EA un tempo, prima della costruzione della ferrovia VE - Mantova, proseguiva verso ovest in direzione del centro storico fino ad incrociare via Biante Romagni. A seguito della costruzione della ferrovia tale strada si è trovata suddivisa in due tronconi, divenendo praticamente di inutile percorrenza, anche perché nelle immediate vicinanze corre parallela la più comoda via comunale denominata via Trieste, dotata di un passaggio a livello.

Per effetto di tale nuovo assetto dei luoghi il Consiglio comunale, con deliberazione n. 138 del 25 luglio 1979, ha disposto la declassificazione e la soppressione dall’elenco delle strade pubbliche del tratto di strada denominata S. EA della lunghezza di 92 metri ad ovest della ferrovia, con la precisazione che per effetto della costruzione di tale infrastruttura “ la strada divenne inutilizzabile ai fini viari e quindi abbandonata ” e che “ esiste solo sulle mappe catastali, ma non nella realtà e di fatto ” ed infine che la richiesta di vendita avanzata dal privato frontista poteva essere accolta in quanto “ la situazione di fatto, non prevede né per il presente, né per il futuro la riattivazione di tale strada, essendo impossibile ottenere l’apertura dell’attraversamento ferroviario od operare diversamente sulla situazione urbanistica esistente ” (cfr. doc. 31 allegato al ricorso).

Orbene, benché tale deliberazione consiliare non abbia direttamente ad oggetto il tratto di strada compreso nel terreno di proprietà del ricorrente, lungo circa 700 m ad est della linea ferroviaria, contiene tuttavia una serie di elementi univoci e concludenti da cui si ricava che anche tale tratto ulteriore dell’originaria via S. EA, nella sua interezza, ove ancora per ipotesi formalmente esistente nel 1979 seppure in forma del tutto diversa da quella attuale, può ritenersi sdemanializzato in forma tacita a causa della perdita della sua funzione conseguente alla costruzione della linea ferroviaria (circa l’ammissibilità della sdemanializzazione tacita, cfr. Cass. Sez. Un., 7 aprile 2020, n. 7739).

In conformità a quanto accertato nei giudizi civili, da queste premesse può pertanto affermarsi con ragionevole certezza che la strada oggi esistente non coincide con il sedime dell’antica via S. EA; che questa, ove esistente nella sua conformazione originaria, può ritenersi sdemanializzata; che il ricorrente ha posseduto in modo continuativo ed ininterrotto i terreni su cui correva l’antico tracciato della strada coltivandoli ed irrigandoli almeno dal 1957; da ultimo, che la strada attuale, come dimostrato dalla copiosa documentazione fotografica versata in atti, è stata abusivamente realizzata nel 1986 da GA su un sedime diverso da quello risultante dalle mappe catastali.

Inoltre - tenuto conto della scomodità di percorrenza di questa nuova strada sterrata che percorre terreni agricoli, più lunga della parallela strada comunale asfaltata denominata via Trieste, dotata anche di un passaggio a livello necessario ad oltrepassare la linea ferroviaria - verosimilmente è possibile affermare che tale percorso non è stato utilizzato per l'esercizio del passaggio e del transito iure servitutis publicae da parte di una moltitudine indistinta di persone, a causa dell’oggettiva inidoneità a questo scopo.

In definitiva il ricorso, acclarata seppure in via incidentale l’insussistenza dei presupposti della demanialità o dell’uso pubblico della strada necessari per l’esercizio dei poteri comunali di autotutela possessoria sulle strade vicinali, deve essere accolto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe ed i relativi motivi aggiunti, li accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune resistente e l’interveniente alla rifusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente liquidandole nella somma di € 1.500,00 per ciascuna parte, a titolo di competenze e spese oltre ad iva e cpa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio tenutasi da remoto in data 11 novembre 2020 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere, Estensore

Nicola Bardino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Mielli	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO