Pubblicato il 05/01/2026

N. 00118/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06087/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6087 del 2024, proposto da
NC GR, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Antonietta Marone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cerveteri, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Morini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

dell’Ordinanza n. 125 del 23/02/2024 emessa dalla Dirigente IV^ Area assetto uso e sviluppo del territorio – Servizio Urbanistica del Comune di Cerveteri, notificata in data 21/03/2024 con posta raccomandata RK 66540462112-9, avente ad oggetto “Irrogazione sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 380/01 e dell’art.15 della L.R. 15/2008 per accertata inottemperanza all’O.D. N. 21 del 24.09.2010”, con la quale si è ingiunto alla odierna ricorrente, ai sensi dell’art. 31 comma 4-bis del D.P.R.380/01 il pagamento, nella misura massima, di € 20.000,00 (ventimila/00) a titolo di sanzione amministrativa, nel termine di sessanta giorni dall’avvenuta notifica del suddetto atto, con comminatoria, in difetto, di riscossione coattiva;

nonché di ogni altro atto presupposto o conseguenziale, coordinato e/o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cerveteri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 la dott.ssa RA NT YR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente ricorso, notificato il 19 maggio 2024 e depositato nei termini di rito (3 giugno 2024), la Sig.ra NC GR è insorta avverso l’ordinanza n. 125 del 23 febbraio 2024, notificata in data 21 marzo 2024, con la quale il Comune di Cerveteri irrogava nei suoi confronti la sanzione pecuniaria di euro 20.000 ai sensi degli artt. 31, co. 4- bis d.P.R. n. 380/2001 e 15, co. 3 L.R.15/2008, per l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione di opere abusive n. 21 del 24 settembre 2010, come accertato all’esito del sopralluogo del 7 febbraio 2024 di cui al verbale n. 38/24, sollevando le seguenti doglianze:

I . “ Violazione e falsa applicazione di legge - art. 31 comma 4-bis D.P.R. n. 380/01 in relazione all’art. 28 L. n. 689/81, in quanto l’Amministrazione ha esercitato il potere sanzionatorio illegittimamente e comunque oltre il termine quinquennale di prescrizione dell’illecito previsto dall’art. 28 L. 689/81 ”.

Con tale motivo la parte deduce l’irretroattività della sanzione pecuniaria (quale diretta a sanzionare un illecito istantaneo ad effetti permanenti), atteso che l’ingiunzione demolitoria rimasta inottemperata era stata emessa precedentemente all’introduzione, ad opera della l. n. 164/2014, del comma 4- bis dell’art. 31 TUE (arg. ex Ad. Plen., sent. n. 16 dell’11 ottobre 2023), in violazione dall’art. 25 Cost., dall’art. 1 della legge n. 689/1981 e dall’art. 11 delle disp. prel. del cod. civ., nonché dell’art. 7 CEDU. Inoltre, eccepisce la sua intervenuta prescrizione, trattandosi di illecito consumato in data 27 settembre 2010 con la notifica dell’ordinanza n. 21/2010, con la conseguenza che il termine quinquennale di prescrizione sarebbe maturato alla data del 27 settembre 2015, laddove il provvedimento sanzionatorio è stato notificato soltanto in data 21 marzo 2024;

II . “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 comma 4-bis D.P.R. n.380/01. Eccesso di potere. Violazione e falsa applicazione art 2 bis legge 241/90 ”.

La sanzione sarebbe stata irrogata in assenza di un accertamento in ordine all’effettiva inottemperanza ascrivibile alla ricorrente, avendo essa presentato, in data 11 novembre 2010, una richiesta di sanatoria ex art 36 d.P.R. n. 380/2001, contrassegnata con n. 46/2010, rimasta priva di riscontro e non menzionata nel verbale di sopralluogo n. 38/2024 né nel provvedimento impugnato (ancorché richiamata nella sentenza n. 1814/2011, con la quale questo Tribunale aveva rigettato il ricorso esperito avverso l’ordinanza di demolizione n. 21/2010, facendo tuttavia “ salvo l’esito della domanda di sanatoria ex articolo 36 del D.P.R. n. 380/2001 ”). Tale procedimento, quand’anche avesse avuto esito negativo, avrebbe imposto un ulteriore accertamento da parte dell’amministrazione previo sopralluogo, per constatare la veridicità di quanto presentato, dichiarato e asseverato dal tecnico di parte, e se del caso l’emissione di una nuova ingiunzione demolitoria giusta il disposto dell’art. 40, co. 1 L. n. 47/1985;

III . “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 comma 4-bis D.P.R. n.380/01. Difetto di motivazione ”.

Il provvedimento sarebbe comunque viziato da difetto di motivazione in merito all’importo della sanzione concretamente irrogata;

IV. “ Impossibilità ad ottemperare all’ordine di demolizione ”.

Viene fatta valere l’impossibilità di ottemperare all’ingiunzione demolitoria, perché essa imporrebbe di intervenire su parti dell’immobile legittimamente realizzate, mettendo conseguentemente a rischio il fabbricato sotto il profilo strutturale e compromettendone la stabilità;

V . “ Impatto sull’assetto urbanistico/paesistico territoriale ”.

La totale inerzia mantenuta dal Comune per quasi 14 anni dall’emissione dell’ordinanza di demolizione attesterebbe che l’abuso non arreca alcun pregiudizio all’assetto urbanistico/paesistico del territorio.

2. Il Comune di Cerveteri si è costituito in giudizio con memoria depositata in data 10 giugno 2024, e, con ulteriore memoria ex art. 73 cod. proc. amm. del 1° ottobre 2025 ha preso posizione sulle doglianze di parte, concludendo per il rigetto del ricorso.

3. Anche la ricorrente ha depositato memoria illustrativa in data 4 novembre 2025, con la quale insiste per l’accoglimento del gravame.

4. All’udienza pubblica del 9 dicembre 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

5. Il ricorso va accolto in ragione della fondatezza della censura, dedotta con il primo motivo di diritto e ribadita con la memoria del 4 novembre 2025, con cui la ricorrente fa valere l’intervenuto decorso del termine di prescrizione quinquennale sancito dall’art. 28 della Legge 689/1981.

6. Giova rammentare che tale disposizione prevede che “ Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione (…) ”.

La violazione rappresentata dall’inottemperanza ad un’ordinanza di demolizione di opere abusive è stata condivisibilmente qualificata dalla giurisprudenza amministrativa come illecito ad effetti permanenti, che si consuma con l’inutile decorso del termine (generalmente 90 giorni) assegnato dall’autorità amministrativa con l’ordine demolitorio (cfr. su tutte Ad Plen. 11 ottobre 2023, n. 16, nonché ex multis Cons. Stato, sez. IV, 3 ottobre 2025, n. 7739; Cons. Stato, sez. VII, 10 settembre 2025, n. 7272).

Trattasi di violazione autonoma e distinta rispetto alla realizzazione di opere abusive: “la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dal precedente ‘primo’ illecito – avente anche rilevanza penale - commesso con la realizzazione delle opere abusive” (cfr. Ad. Plen. n. 16/2023, cit.).

Ciò precisato, va dato seguito a quell’indirizzo giurisprudenziale che ritiene che la disposizione dettata dall’art. 28 della legge n. 689/1981 sia applicabile anche alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate ai sensi dell’art. 31, co. 4- bis d.P.R. n. 380/2001 (come dal decreto-legge 12 settembre del 2014 n. 133, convertito nella legge 11 novembre 2014, n. 164), che per quanto attiene specificamente alla Regione Lazio risultano altresì disciplinate dal disposto dell’art. 15, co. 3 L.R. 15/2008, stante “la generalizzata applicazione della legge n. 689/1981 (cfr. art. 12 legge citata) a qualsivoglia violazione amministrativa comportante l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, salvo previsioni di legge che regolamentino in modo diverso l’istituto della prescrizione delle sanzioni pecuniarie per settori specifici, prevalenti in base alla regola generale secondo cui lex specialis derogat generali, ipotesi tuttavia non ricorrente nel caso all’esame. Ciò posto, deve rilevarsi che nel caso in scrutinio la violazione sanzionata è rappresentata dal decorso del termine di novanta giorni dall’ingiunzione di demolizione senza che il suo destinatario abbia provveduto al ripristino dello status quo ante; deve anche rilevarsi che, nella prospettazione accolta dalla citata sentenza n. 16/2023 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, l’illecito in esame costituisce un illecito istantaneo ad effetti permanenti e, pertanto, la prescrizione inizia a decorrere dal momento del suo perfezionamento, costituito dall’inutile decorso del termine di legge” (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, 3 ottobre 2024, n. 2755).

Ed ancora: “l’Amministrazione ha esercitato il potere sanzionatorio oltre il termine quinquennale di prescrizione dell’illecito previsto dall’art. 28 l. 689/81, avendo riguardo alla consumazione dell’illecito al 15.12.2014 con la conseguenza che alla data del 15.12.2019 sarebbe maturato il termine quinquennale di prescrizione, trattandosi di illecito personale istantaneo ad effetti permanenti, laddove il provvedimento sanzionatorio (emesso ai sensi dell’art. 31, comma 4- bis del d.P.R. 380/01, n.d.r.) è stato notificato in data 18.10.2021”, con conseguente accoglimento del ricorso (T.A.R. Campania, Napoli, 2 febbraio 2024, n. 861).

7. Ciò premesso, nel caso di specie, come si evince dal verbale n. 38/24 di accertamento dell’inottemperanza, la prodromica ordinanza di demolizione n. 21 del 24 settembre 2010 è stata notificata alla Sig.ra GR in data 30 settembre 2010, sicché i 90 giorni ivi assegnati sono inutilmente decorsi il 29 dicembre 2010, con la conseguenza che il termine di prescrizione quinquennale per l’irrogazione della sanzione pecuniaria scadeva il 29 dicembre 2015, risultando pertanto abbondantemente decorso alla data di adozione dell’ordinanza n. 125 del 23 febbraio 2024, oggi gravata.

8. In conclusione, il ricorso va accolto, in ragione della fondatezza del primo motivo nei limiti di quanto sopra argomentato e con assorbimento delle ulteriori doglianze, disponendosi per l’effetto l’annullamento della citata ordinanza n. 125 del 23 febbraio 2024.

9. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono poste a carico dell’amministrazione resistente nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Cerveteri a rifondere alla ricorrente le spese di lite, che liquida in euro 2.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NE AN, Presidente

RA NT YR, Primo Referendario, Estensore

Virginia Giorgini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA NT YR	NE AN

IL SEGRETARIO