Pubblicato il 23/02/2026

N. 00518/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02236/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2236 del 2021, proposto da
Gi TO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Rosario Papania e OB Costanza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Trapani, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Paolo Di Trapani e Carmela Santangelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della delibera del Consiglio comunale n. 85/2021 che ha denegato la richiesta di permesso di costruire relativo al progetto di iniziativa privata per la realizzazione di un parcheggio "a Raso" e spazi pubblici, con annessi servizi, presentata dalla ricorrente;

- della nota del III Settore, Servizio Urbanistica, Suap del 5 novembre 2020, con la quale la Dirigente ad interim, Arch. Vincenza Canale, informava la ricorrente sull'opportunità di stralciare dal progetto la parte riguardante la realizzazione dell'autolavaggio self-service e di sostituirla con l'insediamento di spazi verdi e di attrezzature ludiche per bambini;

- di ogni altro provvedimento antecedente o successivo, connesso e conseguenziale a quelli anzi indicati, non conosciuti al momento della proposizione del giudizio;

nonché per la condanna al risarcimento per equivalente del danno ingiusto subito dalla ricorrente per effetto dei provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trapani;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 10 dicembre 2025 il dott. DA AG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La GI TO S.r.l. premette di aver presentato in data 7 ottobre 2019 istanza al Comune di Trapani, protocollata al n. 87985, con il relativo progetto, per la realizzazione ad iniziativa privata di un parcheggio “a raso” per n. 41 posti auto, di cui n. 1 riservato all’amministrazione, con annessi servizi di chiosco/bar ed autolavaggio self-service, in zona indicata dal vigente P.R.G. come destinata ad attrezzatura pubblica “P - parcheggi, parcheggi alberati”, ai sensi degli artt. 72 e 80 delle N.T.A., che prevedono, rispettivamente, la stipula di una convenzione urbanistica tra le parti e «la costruzione di piccole attrezzature per il migliore godimento del servizio di parcheggio (guardiole per custodi, chioschi, impianti di erogazione carburante - se autorizzati)» .

1.1. Nonostante il “suggerimento” rivolto dal dirigente del S.U.A.P. all’istante di stralciare dal progetto l’autolavaggio per sostituirlo con opere più consone al carattere residenziale della zona (come spazi verdi e attrezzature ludiche per bambini) non sia stato da quest’ultimo recepito, l’ufficio ha definito l’istruttoria rendendo il parere favorevole n. 1410 del 19 ottobre 2020, recante quale unica condizione la presentazione di uno schema di convenzione di cui all’art. 72 delle N.T.A., al quale ha fatto seguito la determinazione n. 101594 del 17 novembre 2020 di conclusione positiva della conferenza di servizi.

1.2. La GI TO ha provveduto a trasmettere quanto richiesto in data 10 marzo 2021, scontrandosi, però, con il giudizio negativo del Consiglio comunale che, con delibera n. 85 del 13 settembre 2021, ha definitivamente respinto l’istanza, accogliendo le considerazioni critiche contenute nella proposta di deliberazione del Servizio urbanistica e programmazione del territorio, ad avviso del quale il progetto non ha tenuto conto delle esigenze manifestate dall’amministrazione in sede istruttoria e non ha offerto, complessivamente, soluzioni soddisfacenti per l’interesse pubblico, avendo l’istante «…riservato alla propria gestione tutte le attività previste nel relativo progetto (1. parcheggio ad uso pubblico, 2. chiosco-bar, 3. autolavaggio), prevedendo nello schema di convenzione proposto, quale unico obbligo nei confronti dell'amministrazione comunale, sotto il profilo del diretto soddisfacimento del pubblico interesse, quello di destinare n. 1 posto auto su n. 41 alla disponibilità del Comune di Trapani» e avuto riguardo alle iniziative in corso per la “Sistemazione a verde urbano del Piazzale Falcone e Borsellino della Città di Trapani” (coincidente con l’area di interesse per l’istante), sostenute con una raccolta firme dei cittadini del “Quartiere Portici” e confluite nell’approvazione di un emendamento per la loro finalizzazione nell’ambito della delibera n. 46 del 31 maggio 2021 contenente il programma triennale delle opere pubbliche 2021-2023.

2. Avverso il diniego la GI TO è insorta dinanzi a questo T.a.r. con ricorso notificato in data 30 novembre 2021 e depositato in data 13 dicembre 2021, chiedendone, innanzitutto, l’annullamento, sulla base di un solo motivo in diritto, rubricato «Incompetenza - Eccesso di potere per sviamento di potere; illogicità manifesta; travisamento dei fatti; difetto di motivazione - Violazione e falsa applicazione degli artt. 72 e 80 delle N.T.A. al P.R.G; Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 241/1990 – Violazione e falsa applicazione dell'art. 14, c. 1, l.r. n. 71/1978» .

Secondo la ricorrente le motivazioni sottese al diniego sarebbero illegittime, in primo luogo, perché scaturite dalla proposta di un dirigente – S.U.A.P. – incompetente in materia, «posto che l'art. 14, c. 1, l.r. n. 78/1978, come modificato dal comma 12 dell'art. 22, l.r. n. 19/2005 e dall'art. 12, comma 20, l.r. n. 1/2006, attribuisce la potestà decisionale esclusivamente al Consiglio comunale» e, in secondo luogo, perché inammissibilmente integrative delle prescrizioni contenute nello strumento urbanistico primario, che non farebbe riferimento né a spazi verdi né ad attrezzature ludiche per bambini, comunque assicurati nel progetto presentato dalla previsione di una «piazza pubblica fruibile dall’intera collettività».

2.1. La ricorrente ha, quindi, formulato richiesta di risarcimento dei danni subiti «sia per la lesione del suo interesse legittimo pretensivo, sia per la lesione del suo legittimo affidamento» , deducendo:

- di aver sottoscritto in data 20 febbraio 2020, sulla base del legittimo affidamento riposto nell’autorizzazione del progetto, determinato anche dalle “rassicurazioni” ricevute dall’amministrazione comunale prima del rigetto, un contratto di finanziamento di € 170.000,00 con Banca Intesa San Paolo S.p.a. rimborsabile in 120 mesi;

- che sussisterebbero tutti i presupposti dell’illecito aquiliano, tra i quali l’ingiustizia del danno, essendo il diniego fondato su ragioni extragiuridiche, di opportunità, palesate in occasione dell’attuazione dello strumento urbanistico;

- che l’amministrazione avrebbe colpevolmente concluso il procedimento in 759 giorni anziché nei 90 previsti dall’art. 14, c. 1, della legge regionale Sicilia n. 71 del 27 dicembre 1978;

- che l’amministrazione avrebbe violato i canoni di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1337 c.c. e 1, c. 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241;

- che, nelle voci di danno, andrebbero computati anche i crediti d’imposta spettanti «…per investimenti industria 4.0, pari a complessivi €.382.465,32, nonché […] per investimento nel mezzogiorno ex art. 1 commi da 98 a 108 della Legge n. 208 del 28/12/2015 di € 424.961,47» e ai quali, per colpa dell’amministrazione, non avrebbe avuto accesso;

- che il danno emergente ammonterebbe, invece, ad € 321.242,08 per le spese sostenute (€ 33.200,00 per l’arch. TA Saverio Francesco, € 33.500,00 per il geom. IT Fabio, € 166.400,00 per la GI Service, € 60.400,00 per EL LO Autolavaggio, € 14.500,00 per “locazione Morici”, € 6.221,56, per il notaio Di Natale ed € 7.020,52 quale onorario per l’avv. Giovanni Guecia);

- che all’importo complessivo di € 1.128.668,87 – o alla diversa somma determinata in via equitativa ex art. 1226 c.c. – andrebbero aggiunti rivalutazione e interessi moratori.

3. Il Comune di Trapani si è costituito in data 21 dicembre 2021.

3.1. Con memoria depositata in data 4 novembre 2025 l’amministrazione resistente ha articolato le proprie difese, evidenziando di aver fin dalla fase istruttoria espresso alla ricorrente le perplessità sulla fattibilità dell’autolavaggio (per il quale era stata indicata un’ubicazione alternativa in zona limitrofa) ed eccependo, preliminarmente, l’irricevibilità/inammissibilità del ricorso, in quanto notificato oltre 60 giorni dopo la pubblicazione della delibera impugnata in data 13 settembre 2021 e privo, in ogni caso, della necessaria indicazione della data in cui l’impresa ne ha avuto conoscenza, in violazione dell’art. 40 c.p.a. e, nel merito, la sua infondatezza.

3.1.1. Il Comune di Trapani ha, in particolare, rivendicato la natura di atto di alta amministrazione della convenzione urbanistica e, quindi, la possibilità che in sede di attuazione dello strumento urbanistico possano essere effettuate valutazioni ulteriori rispetto a quelle cristallizzate nella pianificazione sovraordinata, nonché la solidità della motivazione posta a fondamento del diniego, correttamente individuata nell’insufficienza delle misure a tutela dell’interesse pubblico (costituite da un solo posto auto riservato all’amministrazione) contenute nella proposta, definita «squilibrata, concentrandosi eccessivamente su attività lucrative private in sacrificio dell’interesse generale per la collettività, cui la destinazione dell’area era proiettata» ; ha aggiunto che il vincolo per l’amministrazione comunale sorgerebbe solo con la stipula della convenzione urbanistica, alla quale sarebbe sempre possibile per la stessa, in presenza di valide giustificazioni, sottrarsi, senza che sorgano «in capo ai privati aspettative giuridicamente qualificate o diritti al regime urbanistico previsto» e che l’art. 72 delle N.T.A. garantirebbe alla decisione finale del Consiglio comunale incomprimibili spazi di autonomia (tant’è che nella nota n. 95657 del 30 ottobre 2020 il S.U.A.P. ha espressamente ammonito l’istante che «nessun assenso, implicito od esplicito, potrà formarsi senza la preventiva approvazione del suddetto organo comunale» ); ha rimarcato il carattere ordinatorio del termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento, ribaltato le cause del ritardo sulla GI TO, che avrebbe trasmesso lo schema di convenzione solo in data 10 marzo 2021, e invocato l’irrisarcibilità del danno da ritardo nel caso in cui sopraggiunga una determinazione sfavorevole dell’amministrazione.

3.1.2. L’amministrazione si è opposta, infine, alle pretese risarcitorie avanzate dalla ricorrente, sostenendo, quanto al presunto lucro cessante, che i crediti d’imposta, in assenza di investimenti, non sarebbero mai entrati a far parte del suo patrimonio e, quanto alle spese sostenute, sia che « [m] olti degli oneri indicati (quali compensi professionali e consulenze legali) risultano comunque funzionali alla presentazione dell’istanza e all’attivazione del procedimento, e, pertanto, non sono risarcibili» e, comunque, supportati da documentazione non idonea (non fiscale, priva di qualsiasi riferimento all’intervento programmato e non quietanzata) ovvero indicativa di scelte “avventate” (atteso che «la fattura emessa da EL LO D.I. è del 2018 e, quindi, antecedente alla presentazione dell’istanza di permesso di costruire (prot. n. 87985 del 07.10.2019), mentre quelle della Gi Service S.r.l. risultano addirittura successive al provvedimento di diniego impugnato» e che «il contratto di finanziamento è stato sottoscritto in data 20.02.2020, ben prima della conclusione della Conferenza di Servizi (novembre 2020) e della trasmissione dello schema di convenzione al Consiglio Comunale (marzo 2021)» , sia che non è stata dimostrata l’inutilizzabilità dei materiali acquistati, avuto riguardo alla titolarità, da parte dell’amministratore unico della società ricorrente, di altra attività di autolavaggio in zona limitrofa.

3.2. Con memoria depositata in data 6 novembre 2025 l’amministrazione resistente ha integrato le precedenti difese, chiedendo, in subordine, che, in caso di risarcimento del danno, si tenga conto delle responsabilità concorrenti dell’impresa, ai sensi degli artt. 1227, c. 2, c.c. e 30, c. 3, c.p.a., per aver ostinatamente insistito sulla realizzazione dell’autolavaggio, di guisa che « [l] a controparte, non accettando lo stralcio, ha, quindi, scelto consapevolmente di sacrificare quello che avrebbe dovuto e potuto essere il cuore del progetto e che la destinazione dell’area consentiva elettivamente: il parcheggio pubblico» , e non aver proposto domande cautelari in seno al presente giudizio.

4. La ricorrente ha replicato con memoria in data 13 novembre 2025, chiedendo, innanzitutto, il rigetto dell’eccezione di irricevibilità del ricorso e di valutare eventuali profili di colpa grave nelle difese della p.a. ex art. 96, c. 3, c.p.c., non avendo questa provveduto alla notifica individuale della delibera n. 85/2021 ma solo alla sua pubblicazione nell’albo pretorio dal 16 settembre 2021 al 1° ottobre 2021 e dovendo, conseguentemente, computarsi il dies a quo dall’ultimo giorno di pubblicazione, ai sensi dell’art. 124 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267; sottolineando, nel merito, la contraddittorietà della condotta tenuta dalla p.a., che «dopo avere negato l’approvazione dello schema di convenzione e, conseguentemente, la realizzazione dell’autolavaggio previsto quale servizio accessorio al parcheggio pubblico, ha invece autorizzato la realizzazione e l’esercizio di un autolavaggio in un’area immediatamente limitrofa, in favore di una società (Gi Service S.r.l.) riconducibile al medesimo centro di interessi economici del sig. AV GI ; riprendendo, per il resto, le argomentazioni già sviluppate nel ricorso.

5. All’udienza pubblica straordinaria del 10 dicembre 2025 la causa è passata in decisione.

6. Poiché il ricorso è infondato nel merito, si ritiene di non indugiare sull’eccezione di irricevibilità/inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa comunale, comunque infondata.

Costituisce principio consolidato, infatti, che «Ai fini della verifica della fondatezza dell'eccezione di irricevibilità del ricorso, la parte che eccepisca in tal senso deve fornire rigorosi riscontri in ordine alla conoscenza dell'atto gravato in tempi antecedenti al termine decadenziale di impugnazione, dando prova della tardività della reazione processuale della controparte» (T.a.r. Napoli, II, 5 maggio 2025, n. 3580, nonché Cons. Stato, IV, 16 novembre 2020, n. 7046, che chiarisce anche come «l’inadempimento al ritenuto onere di allegazione della data di conoscenza dell’atto lesivo non comporti la irricevibilità dell’atto introduttivo del giudizio. Infatti, a norma dell’art. 44, comma 1, c.p.a., la mancata osservanza delle prescrizioni dell’art. 40 è causa di nullità del ricorso solo quando vi sia “incertezza assoluta sulle persone o sull’oggetto della domanda”…» ).

Il Comune di Trapani non ha assolto tale onere, mentre la ricorrente ha dimostrato che la delibera impugnata è rimasta pubblicata nell’albo pretorio fino al 1° ottobre 2021, in conformità all’art. 124 del d.lgs. 267/2000. Se tale disposizione prevede che le delibere degli organi comunali restino “affisse” nell’albo pretorio «per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni» è proprio per dare agli interessati un congruo termine per venirne a conoscenza; poiché è possibile che ciò si verifichi l’ultimo giorno utile, il dies a quo per l’impugnazione di delibere non individualmente notificate non può che coincidere con quest’ultimo, salvo, appunto, che la p.a. non dimostri che il ricorrente ne avesse già prima contezza. Il che, nel caso di specie, non è avvenuto.

7. Ciò posto, occorre muovere dalla domanda di annullamento del provvedimento impugnato, al fine di verificarne la legittimità anche agli effetti della connessa domanda di risarcimento del danno, che il ricorrente àncora ad un’unica censura, con la quale denuncia, in sintesi, che il Consiglio comunale del Comune di Trapani, anche sulla scorta della proposta di deliberazione formulata da un organo incompetente (il dirigente del S.U.A.P.), avrebbe effettuato, in sede di approvazione dello schema di convenzione, valutazioni integrative non consentite dal P.R.G.

Il motivo non è fondato.

7.1. Innanzitutto, non si ravvisa alcun difetto di competenza nella proposta di provvedimento predisposta dall’arch. Canale in qualità di responsabile del procedimento incardinato nel Servizio urbanistica e programmazione del territorio. Il fatto che l’art. 14, c. 1, della l.r. 71/1978, nella versione applicabile ratione temporis , attribuisca al Consiglio comunale il potere decisionale sui piani di lottizzazione non esclude che l’istruttoria sia governata da un responsabile del procedimento appartenente all’unità organizzativa competente in materia di edilizia ed urbanistica e che questi formuli all’organo titolare del potere di provvedere la propria proposta, ai sensi dell’art. 6, c. 1, lett. e), della legge 241/1990.

7.2. In secondo luogo, non sembra che il provvedimento abbia esondato dagli argini entro i quali le N.T.A. hanno astretto la pianificazione attuativa.

L’art. 80 delle N.T.A. prevede, infatti, che le aree di parcheggio, del tipo “a raso”, si attuano a mezzo di progetto di opera pubblica «ovvero per iniziativa privata con convenzione concessoria di costruzione, o altro strumento di programmazione negoziata anche a partecipazione pubblica» (c.1.) e che «In tali aree è consentita soltanto la costruzione di piccole attrezzature per il migliore godimento del servizio di parcheggio (guardiole per custodi, chioschi, impianti di erogazione carburante - se autorizzati)» (c. 3), senza menzionare la possibilità di costruire l’autolavaggio inserito dalla ricorrente tra le opere previste nel progetto.

Una simile “pretesa” risulta, pertanto, priva di copertura proprio in quegli atti di pianificazione urbanistica primaria che, secondo la ricorrente, il Comune di Trapani avrebbe violato, essendo, invece, vero il contrario, cioè che manca nell’atto regolatorio una destinazione compatibile con il complessivo intervento (parcheggio comprensivo di autolavaggio) progettato dall’impresa.

7.3. A queste considerazioni, già idonee a negare credito alle argomentazioni della ricorrente, va aggiunta l’ulteriore constatazione che la convenzione urbanistica, diversamente da quanto dalla stessa sostenuto, non è un atto il cui contenuto è integralmente predeterminato dal P.R.G.

L’art. 72, c. 2, delle N.T.A. stabilisce, in proposito, che «L’intervento diretto del privato per la realizzazione di attrezzature pubbliche e/o di uso pubblico è ammesso solo previa stipula di specifica convenzione regolante il regime giuridico del suolo, nonché le modalità di esecuzione e di gestione, oltre le forme di utilizzazione del bene che garantiscano la fruibilità pubblica nel bilanciamento con il pubblico interesse preminente. In questo caso la parziale modifica di destinazione d’uso proposta dal privato non costituisce variante urbanistica; tuttavia lo schema di convenzione deve essere approvato – insieme con il progetto delle opere – dal Consiglio Comunale» , cioè rimette alla sede convenzionale la definizione di criteri e modalità per lo sfruttamento del suolo, affidando alla negoziazione delle parti il compito di elaborare una soluzione che soddisfi entrambi gli interessi: quello pubblico alla (massima) fruibilità dell’opera da parte dell’utenza e quello privato al suo sfruttamento economico. Trattandosi di un accordo sostitutivo di provvedimento ( ex multis , Cons. Stato, IV, 10 marzo 2025, n. 1962; 1° aprile 2011, n. 2040) è senz’altro possibile che la p.a. possa effettuare in seno allo stesso scelte discrezionali, sia pure entro i limiti individuati dai piani sovraordinati, che “integrano” le prescrizioni già contenute in questi ultimi, in ciò consistendo, a ben vedere, la stessa natura “attuativa” ‒ e non meramente “esecutiva” ‒ della convenzione urbanistica.

Il combinato disposto degli artt. 72 e 80 delle N.T.A., lungi dall’imprimere una destinazione assolutamente vincolata alle soluzioni negoziabili in sede di convenzione urbanistica, lascia all’amministrazione comunale un’ampia discrezionalità nell’attuazione del P.R.G., che, nel caso di specie, appare esercitata nel rispetto della fonte sovraordinata, avendo la p.a. ritenuto, compiendo un apprezzamento immune al sindacato di questo giudice, che l’opera pianificata dalla GI TO avesse una vocazione troppo sbilanciata a favore dell’interesse privato ‒ «prevedendo nello schema di convenzione proposto, quale unico obbligo nei confronti dell'amministrazione comunale, sotto il profilo del diretto soddisfacimento del pubblico interesse, quello di destinare n. 1 posto auto su n. 41 alla disponibilità del Comune di Trapani» ‒ e non superasse, quindi, quel giudizio di meritevolezza che, del tutto legittimamente, l’amministrazione ha la possibilità ‒ e il dovere ‒ di formulare prima di addivenire alla stipula di una convenzione urbanistica.

7.4. Non si ravvisano, infine, i segnalati profili di contraddittorietà con l’autorizzazione rilasciata dal Comune di Trapani a «soggetto collegato» alla ricorrente per l’esercizio di un autolavaggio «in un’area immediatamente limitrofa» a quella di suo interesse.

Non è stato dimostrato, infatti, che l’area utilizzata come termine di paragone abbia la medesima destinazione urbanistica di quella in cui ricade il lotto oggetto del presente contenzioso.

8. La legittimità del diniego impugnato esclude, quindi, che alla ricorrente competano poste risarcitorie per danni “da provvedimento”, ma osta anche al riconoscimento del danno “da ritardo” per la presunta violazione del termine di 90 giorni previsto dal più volte citato art. 14, c. 1, della l.r. 71/1978.

Fermo restando che ogni termine non espressamente qualificato come perentorio deve intendersi ordinatorio ( ex multis , Cons. Stato, V, 27 giugno 2025, n. 5591, e, sull’analogo termine per l’adozione della delibera di approvazione dei piani di lottizzazione nella Regione Veneto, cfr. Cons. Stato, IV, 3 aprile 2009, n. 2110, secondo cui «il termine di 60 giorni previsto dall’art. 60 della citata legge regionale [l.r. Veneto 27 giugno 1985, n. 61] ha natura non perentoria ma meramente accelleratoria, in quanto volta ad assicurare che l’iter procedimentale per l’approvazione di un piano urbanistico attuativo sia il più rapido possibile, tenuto conto in ogni caso delle esigenze istruttorie che connotano qualunque procedimento urbanistico e che, nella specie, hanno richiesto l’acquisizione di pareri sul piano tecnico, oltre che sul piano più squisitamente giuridico per ben due volte» ), si ricorda che, secondo l’art. 2-bis, c. 1, della legge 241/1990, le pubbliche amministrazioni «sono tenut [e] al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento» e che, secondo la giurisprudenza amministrativa, «Nel settore del danno conseguente alla ritardata conclusione del procedimento amministrativo il requisito dell’ingiustizia esige dunque la dimostrazione che il superamento del termine di legge abbia impedito al privato di ottenere il provvedimento ampliativo favorevole, per il quale aveva presentato istanza» (Cons. Stato, Ad. Pl., 23 aprile 2021, n. 7, e, più di recente, VII, 21 luglio 2025, n. 6497; T.a.r. Roma, II, 10 ottobre 2024, n. 17507).

Poiché, nel caso di specie, il diniego opposto dal Consiglio comunale di Trapani alla realizzazione del progetto caldeggiato dalla GI TO risulta legittimo e, quindi, il “giudizio di spettanza” è alla stessa sfavorevole, non ricorrono gli estremi del danno ingiusto e, conseguentemente, i presupposti per la risarcibilità del ritardo con il quale il provvedimento è stato adottato.

9. È ora possibile esaminare la domanda di condanna del Comune di Trapani al risarcimento dei danni che la ricorrente asserisce di aver subito dalla resistente a causa del legittimo affidamento nutrito nella stipula della convenzione urbanistica sia per le spese sostenute (c.d. “danno emergente”) sia per il mancato guadagno costituito dai crediti d’imposta “persi” (c.d. “lucro cessante).

La domanda presuppone, quindi, il riconoscimento in capo al Comune di Trapani di una responsabilità precontrattuale, ai sensi dell’art. 1337 c.c., per aver “illuso” la ricorrente circa il buon esito dell’iniziativa, inducendola a farsi carico di spese che altrimenti non avrebbe affrontato e a coltivare un ragionevole affidamento nell’accesso ai crediti d’imposta connessi agli investimenti programmati.

La domanda è infondata.

9.1. Alla fase propedeutica alla stipula di un accordo amministrativo – qual è, come si è detto sub 7.3., la convenzione urbanistica – è senz’altro applicabile l’art. 1337 c.c., secondo cui «Le parti, nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, devono comportarsi secondo buona fede» , come più volte affermato dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui «Anche nelle trattative per la formazione di accordi ex art 11 L. 241/90 - in cui rientrano pacificamente le convenzioni urbanistiche - è configurabile una responsabilità precontrattuale dell'Amministrazione allorché essa, con il proprio complessivo colpevole comportamento, leda l'affidamento in buona fede del privato in merito alla legittimità ed operatività dei provvedimenti preordinati alla conclusione dell'accordo medesimo» , appartenente alla cognizione del giudice amministrativo (T.a.r. Brescia, I, 7 gennaio 2022, n. 16).

Il giudice d’appello ha, tuttavia, chiarito, proprio in una fattispecie relativa alla mancata stipula di una convenzione urbanistica, richiamando Cons. Stato, Ad. Pl., 4 maggio 2018, n. 5, che «affinché nasca la responsabilità precontrattuale dell’amministrazione, non è sufficiente che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva (ovvero che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l’esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose), ma occorrono gli ulteriori seguenti presupposti: a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà; b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo; c) che il privato provi sia il danno - evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità fra tali danni e la condotta scorretta che si imputa all’amministrazione» (Cons. Stato, IV, 9 settembre 2025, n. 7255).

Il risarcimento dei danni richiesti denunciando il comportamento non corretto dell’amministrazione – per essersi questa sottratta alla stipula della convenzione urbanistica nonostante precedenti atti endoprocedimentali indicassero univocamente un’apertura al progetto poi scartato – postula la configurabilità di un’aspettativa qualificata nella conclusione dell’accordo che la giurisprudenza amministrativa non riconosce neanche nel caso in cui il Consiglio comunale abbia approvato in via preliminare il progetto (cfr. Cons. Stato, IV, 21 ottobre 2024, n. 8412, secondo cui «legittimamente l’Amministrazione, dopo avere approvato un piano di lottizzazione e prima della stipula della relativa convenzione urbanistica, può rivedere le proprie determinazioni pianificatorie sulla medesima area (e quindi, conseguentemente, decidere di non stipulare più la convenzione medesima» , nonché 22 dicembre 2022, n. 11209, secondo cui «il piano di lottizzazione convenzionata acquista efficacia non per effetto dell'approvazione del relativo progetto da parte del Consiglio comunale, ma con le successive stipulazioni e trascrizioni della convenzione» ) .

Sull’idoneità degli atti endoprocedimentali in materia edilizia a ingenerare legittimi affidamenti nella realizzabilità di un intervento edificatorio il giudice amministrativo si è, poi, espresso negativamente (cfr. Cons. Stato, IV, 25 novembre 2024, n. 9467, che, dopo aver richiamato i principi enunciati da Cons. Stato, Ad. Pl., 29 novembre 2021, n. 20, anche in punto di giurisdizione, afferma che «i provvedimenti del Comune non hanno mai assentito definitivamente la realizzazione dell’edificio, rimanendo confinati ad atti endoprocedimentali. Circostanza questa che esclude la possibilità di configurare un ragionevole, ed incolpevole, affidamento sulla realizzazione di un intervento che ancora non era stato assentito nella sua interezza» ) .

9.2. In disparte il fatto che, come si è detto, è connaturata ai rapporti che si instaurano nella fase attuativa degli strumenti urbanistici la possibilità che mutino gli intendimenti dell’ente titolare del potere di pianificazione, che il soggetto privato deve mettere in conto e che già vale, di per sé, ad escludere la nascita di vincoli prima della stipula della convenzione urbanistica, si osserva che, nel caso di specie, né il Comune di Trapani ha mai formalmente assentito alla proposta della ricorrente né gli atti preliminari si sono mai espressi univocamente a favore della stessa. Traccia delle “perplessità” emerse già in sede istruttoria si rinvengono in diverse comunicazioni del dirigente del S.U.A.P. e, segnatamente, nella nota del 6 novembre 2020, con la quale, in risposta al sollecito formulato dall’impresa perché venisse investito il Consiglio comunale (già indicato nella nota S.U.A.P. del 30 ottobre 2020 quale organo cui spettava l’ultima parola), l’ufficio ha addebitato i presunti “ritardi” nella conclusione del procedimento alla GI TO a causa della ritrosia di quest’ultima a stralciare dal progetto l’autolavaggio self-service nonostante le indicazioni in tal senso ricevute «per le vie brevi, nei mesi di maggio/giugno c.a.» (e che la ricorrente, a ben vedere, neanche contesta).

D’altra parte, anche nella determinazione positiva conclusiva della conferenza di servizi del 17 novembre 2020, più volte invocata dalla ricorrente quale atto che avrebbe significativamente contribuito a radicare il suo affidamento nella realizzabilità dell’opera, è specificato, nella parte dispositiva, che «la presente determinazione rileva ai soli fini dell’acquisizione dei pareri da parte di tutti i soggetti ed Enti Terzi coinvolti, fermo restando che l’ulteriore proseguo dell’iter per l’approvazione della convenzione e del relativo progetto da parte del Consiglio Comunale resta subordinato alla produzione e trasmissione da parte di codesta ditta della sopra citata documentazione tecnica e dei chiarimenti richiesti dai vari soggetti ed Enti Terzi coinvolti nella conferenza di servizi in argomento» . Il provvedimento, infatti, si limita a “raccogliere” i pareri e nulla osta dei vari enti coinvolti nel procedimento, senza pronunciarsi sulla fattibilità dell’opera.

Anche a non voler considerare l’autonomia di cui gode l’organo consiliare nelle valutazioni di sua competenza appare, quindi, palese che l’amministrazione comunale si era già ampiamente riservata ogni possibile decisione sull’approvazione del progetto, senza che nessun atto lasciasse trasparire un assenso preventivo o presagire un esito scontato nella sede consiliare.

Nessun organo competente ad impegnare l’amministrazione verso l’esterno ha, cioè, mai rilasciato dichiarazioni che potessero alimentare un convincimento dell’istante sull’ottenimento del permesso, in assenza delle quali manca qualsiasi presupposto perché possa formarsi un affidamento legittimo.

9.3. Non appare ultroneo osservare, altresì, che, anche a voler riconoscere una responsabilità precontrattuale dell’amministrazione, le voci di danno di cui la ricorrente ha chiesto il ristoro non sarebbero risarcibili.

Non lo sono, innanzitutto, i mancati guadagni per i crediti d’imposta non ottenuti, in quanto «in caso di responsabilità precontrattuale il risarcimento è limitato all'interesse negativo, e comprende le spese inutilmente sostenute in previsione della conclusione del contratto nonché le perdite sofferte per non aver usufruito di ulteriori occasioni. La responsabilità precontrattuale non può essere utilizzata per chiedere il risarcimento dei danni che si sarebbero evitati o dei vantaggi che si sarebbero conseguiti con la stipulazione ed esecuzione del contratto, non essendo, viceversa, risarcibile il pregiudizio corrispondente al cd. interesse positivo, consistente nelle utilità che si sarebbero ricavate ove il contratto fosse stato validamente concluso ed eseguito» ( ex multis , Cass. civ., Sez. I, 5 novembre 2024, n. 28404).

Non lo sono le spese sostenute, in applicazione del principio di cui all’art. 1227, c. 2, c.c. e 30, c. 3, c.p.a., in quanto, come dedotto dalla difesa comunale, non può negarsi che la ricorrente avrebbe potuto attivarsi per rimuovere lo stato di incertezza in cui versava la propria istanza – e, quindi, sollecitarne, ai fini di una più accorta pianificazione delle spese stesse, la definizione – sia ricorrendo all’intervento sostitutivo della Regione ai sensi degli artt. 22, c. 5, della legge 30 aprile 1999, n. 136, e 27 della l.r. 71/1978 sia promuovendo un’azione avverso il silenzio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. (T.a.r. Lecce, I, 19 aprile 2022, n. 609; T.a.r. Salerno, II, 5 ottobre 2020, n. 1311).

Ciò in disparte i dubbi sia sulla regolarità formale e sul collegamento causale dei documenti contabili allegati con l’opera oggetto del diniego impugnato, tutti privi delle quietanze di pagamento e, in alcuni casi, mancanti di riferimenti idonei a dimostrare il momento in cui gli impegni contrattuali sono stati assunti (come per le parcelle dell’arch. TA e del geom. IT) e, in altri, recanti date addirittura anteriori alla presentazione dell’istanza (come per quella di EL LO), sia sulla quantificazione delle perdite subite, atteso che dei materiali acquistati dalla GI Service non sono state dimostrate né l’inutilizzabilità in altra attività né, in caso di rivendita, minusvalenze, mentre del finanziamento di € 170.000,00 di Intesa San Paolo S.p.a. non è dato conoscere la sorte e, in particolare, se sia stato destinato ad altra finalità o sia stato anticipatamente estinto (con conseguente riduzione del danno alle sole spese e ai soli interessi effettivamente corrisposti).

Infatti, «nell’azione di responsabilità per danni dinanzi al g.a. il principio dispositivo dell’articolo 2697, primo comma, comma 1, c.c. opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento» (Cons. Stato, II, 4 novembre 2025, n. 8542; III, 21 maggio 2025, n. 4339). Né può farsi luogo alla determinazione equitativa del danno ai sensi dell’art. 1226 c.c., perché, nel caso di specie, manca la prova dell’ an del danno (cfr. Cass. civ., Sez. II, 7 giugno 2007, n. 13288, secondo cui «l'esercizio del potere discrezionale di liquidare il danno in via equitativa, conferito al giudice dagli artt. 1226 e 2056 c.c., espressione del più generale potere di cui all'art. 115 c.p.c. da luogo non già ad un giudizio di equità, ma ad un giudizio di diritto caratterizzato dalla cosiddetta equità giudiziale correttiva od integrativa, che, pertanto, da un lato è subordinato alla condizione che risulti obiettivamente impossibile, o particolarmente difficile per la parte interessata provare il danno nel suo preciso ammontare, come desumibile dalle citate norme sostanziali, dall'altro non ricomprende anche l'accertamento del pregiudizio della cui liquidazione si tratta, presupponendo già assolto l'onere della parte di dimostrare sia la sussistenza sia l'entità materiale del danno, nè esonera la parte stessa dal fornire gli elementi probatori e i dati di fatto dei quali possa ragionevolmente disporre, affinchè l'apprezzamento equitativo sia per quanto possibile ricondotto alla sua funzione di colmare solo le lacune insuperabili nell'iter della determinazione dell'equivalente pecuniario del danno stesso» ).

Evenienze che non ricorrono nelle richieste in questa sede scrutinate.

10. In conclusione sono infondate e vanno respinte sia la domanda di annullamento sia quelle risarcitorie per lesione di interessi legittimi pretensivi, danno da ritardo e responsabilità precontrattuale.

11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite che liquida in complessivi € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori così come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB AL, Presidente

Paolo Nasini, Primo Referendario

DA AG, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA AG	OB AL

IL SEGRETARIO