Pubblicato il 25/02/2026

N. 00458/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00913/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 913 del 2025, proposto da
Eridano s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Germana Lucia Riccarda Cassar, Vittorio Domenichelli e Luca Zago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, S. Marco 63;
Ministero della Cultura, Commissione Tecnica PNRR - PNIEC, Regione Veneto, Soprintendenza Speciale per il PNRR, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

A) del decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica - Direzione Generale Valutazioni Ambientali in data 21 marzo 2025 n. 152 emesso di concerto con il Ministero della Cultura - Soprintendenza Speciale per il PNRR;

B) del parere della Commissione Tecnica PNRR - PNIEC in data 6 marzo 2025 n. 621;

C) di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. RE AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente società Eridano s.r.l. espone in fatto: A) che essa in data 19 dicembre 2022 ha presentato al Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (MASE) un’istanza per il rilascio del provvedimento di compatibilità ambientale in relazione al progetto per realizzare, nei Comuni polesani di Loreo e Adria un impianto agrovoltaico di potenza di circa 20,5 MW, con sistema di accumulo; B) che il progetto prevede di occupare, per oltre il 60%, un’area con destinazione industriale e per la restante parte un’area c.d. «agropolitana»; C) che tutte le amministrazioni interessate e interpellate nel procedimento di VIA hanno rilasciato il proprio parere favorevole, comprese la Commissione VIA della Regione Veneto e la Soprintendenza Speciale per il PNRR del Ministero della Cultura (MIC), le quali hanno ritenuto compatibile l’impianto dal punto di vista ambientale e paesaggistico, condizionandone la realizzazione soltanto ad alcune prescrizioni; D) che il MASE non ha concluso il procedimento di VIA entro i termini normativamente previsti e di avere essa pertanto proposto ricorso al T.A.R. Veneto avverso il silenzio, ai sensi dell’art. 117 cod. proc. amm.; E) che il T.A.R. Veneto, con sentenza 23 dicembre 2024 n. 3039, ha accertato il silenzio inadempimento del Ministero e ha ordinato di concludere il procedimento entro 90 giorni; F) che nel prosieguo del procedimento la Commissione tecnica PNRR – PNIEC, in seno al MASE, ha formulato il parere in data 6 marzo 2025 n. 621 dal contenuto ostativo, evidenziando che “le incompatibilità degli impatti emersi in fase istruttoria sia sul sito di localizzazione sia nell’area vasta non siano superabili con la previsione di un quadro prescrittivo che possa limitare gli effetti ambientali significativi e negativi o che possa rinviare alla progettazione esecutiva le molteplici incompletezze informative circa taluni profili progettuali e di analisi degli impatti. A dette incompatibilità insanabili, riferite in particolar modo alle componenti acque, suolo e biodiversità, si aggiungono anche le carenze e la lacunosità della documentazione presentata dal Proponente” ; G) che il MASE, di concerto con il MIC, con decreto in data 21 marzo 2025 prot. n. 152 ha recepito il parere negativo della Commissione tecnica e ha espresso il giudizio negativo di compatibilità ambientale per il progetto in questione.

2. Di tale provvedimento e del presupposto parere della Commissione tecnica PNRR – PNIEC la ricorrente ha chiesto l’annullamento con ricorso notificato in data 20 maggio 2025 e depositato in data 29 maggio 2025, cui accede un’istanza cautelare, deducendo:

«1. Difetto di motivazione» , perché la Commissione tecnica non ha considerato né specificatamente contestato i giudizi espressi nel corso del procedimento dagli organi primariamente preposti alla valutazione ambientale del progetto coinvolti nel procedimento;

«2. Erroneità dei fatti presupposti, irragionevolezza manifesta. Violazione del principio di proporzionalità, carenza e contraddittorietà della motivazione sotto ulteriori profili.»

Il motivo investe il contenuto del parere della Commissione tecnica inerente ai seguenti tre profili: A) gli impatti derivanti dall’intervento sul suolo, sul sottosuolo, sulle acque sotterranee e sulla subsidenza; B) la tutela della biodiversità e i corridoi ecologici; C) gli aspetti paesaggistici.

Quanto al primo profilo, la ricorrente deduce che: A) la Commissione tecnica ha riscontrato criticità insuperabili rispetto alle acque sotterranee, perché non mitigabili e «potenzialmente irreversibili» e non adeguatamente considerate nel piano di monitoraggio ambientale (PMA), in quanto il sistema di drenaggio previsto dalla proponente potrebbe portare ad una modifica dei livelli della falda e vi sarebbero rischi di risalita del cuneo salino; B) la Commissione tecnica ha riscontrato criticità non mitigabili anche in relazione al rischio di subsidenza, all’alterazione dell’equilibrio idro-geomorfologico dell’area e agli effetti cumulativi con gli altri impianti presenti nella zona; C) al contrario, la Commissione regionale VIA aveva valutato come «bassa» la significatività degli impatti sulle acque sotterranee, ritenendo sufficienti le misure di mitigazione proposte, quali la previsione di un monitoraggio della falda, di specifiche prescrizioni tecniche per gli scavi e di un sistema di drenaggio tale da non alterare l’assetto idrogeologico; D) anche la Soprintendenza speciale aveva escluso criticità in merito alle acque sotterranee e aveva comunque valutato positivamente le misure di mitigazione a tal fine proposte; E) la Commissione tecnica ha ravvisato rischi di alterazione dell’equilibrio idro-geomorfologico e criticato l’assenza, negli elaborati depositati dalla proponente, di un’analisi degli impatti cumulativi; F) su questo aspetto, la Commissione VIA regionale aveva analizzato dettagliatamente gli impatti sul suolo senza rilevare insuperabili criticità e si era limitata a definire un piano di monitoraggio specifico; G) anche la Soprintendenza speciale aveva ritenuto tali impatti gestibili tramite le misure di mitigazione già previste e prescritto specifici monitoraggi del suolo; H) la subsidenza è presente in buona parte del territorio polesano e non è influenzabile dalla presenza dei moduli agrovoltaici, consistenti in pannelli poggianti su paletti di acciaio infissi nel terreno; I) le conclusioni della Commissione tecnica non sono attendibili alla luce del contenuto di due relazioni tecniche predisposte dal Prof. Zangheri e dal Prof. Vamerali dell’Università degli Studi di Padova; L) secondo tali relazioni, il sistema di drenaggio tubolare previsto dal progetto: può influire sul livello di falda solo nell’eccezionale ipotesi dello straordinario innalzamento della stessa; essendo posto alla profondità media di un metro, non può determinare un abbassamento della falda, normalmente più profonda; piuttosto, tale sistema protegge la falda stessa dalla percolazione di potenziali inquinanti e ne limita l’eventuale innalzamento a causa dell’eccessiva piovosità e delle ormai frequenti «bombe d’acqua»; M) la Commissione tecnica avrebbe comunque potuto prescrivere alla proponente di utilizzare le cd. «scoline» in luogo dei dreni; N) la risalita del cuneo salino riguarda alcune aree del Delta del Po, che distano 30 km dal sito di progetto, il quale peraltro presenta un terreno dalla permeabilità molto bassa e una falda dalla velocità di deflusso orizzontale estremamente ridotta e sulla cui quota piezometrica finale il sistema di drenaggio non incide; O) le cause antropiche della subsidenza nel Polesine derivano tipicamente dall’emungimento di fluidi, mentre l’impianto di progetto non prevede opere che aumentano la pressione effettiva - né la sottrazione - di liquidi o gas dal sottosuolo, né è suscettibile di incidere sull’eventuale ossidazione della sostanza organica presente nel sottosuolo.

Quanto alla tutela della biodiversità e ai corridoi ecologici, la ricorrente deduce che: A) secondo la Commissione tecnica l’area costituirebbe un habitat surrogato per specie protette la sottrazione del quale non sarebbe mitigabile, e - anche in considerazione degli effetti cumulativi con gli altri impianti di produzione energetica presenti nella zona –vi sarebbero rischi di «abbagliamento» e disorientamento per l’avifauna; B) al contrario, la Soprintendenza speciale e la Commissione regionale VIA hanno valutato l’area come a basso valore naturalistico, escluso interferenze dirette con aree naturali protette, ritenuto gli impatti sulla fauna limitati e mitigabili e dato atto che le previste fasce boscate, con funzione di «corridoio ecologico» costituiscono un’efficace misura di mitigazione; C) il parere della Commissione tecnica è manifestamente irragionevole perché: l’area in questione ha per il 60% una destinazione produttiva (sulla quale potrebbero dunque essere edificati edifici industriali) e per il restante 40% una destinazione agricola «agropolitana», priva di qualsiasi pregio agricolo; la realizzazione dell’impianto avrebbe il pregio di preservare l’area da un’ulteriore antropizzazione e di trasformare in agricola anche la maggior parte della superficie oggi a destinazione industriale; D) le fasce di mitigazione garantiscono un miglioramento complessivo sotto il profilo naturalistico e ambientale, garantendo la conservazione di aree cuscinetto con i siti naturali distanti circa due chilometri; E) le fasce perimetrali previste nel progetto consentono di introdurre strutture ecologiche di transito (corridoi ecologici) in un’area attualmente caratterizzata solo da coltivazioni erbacee; F) gli effetti di accumulo si sono significativamente ridotti per effetto della vasta fascia di ambientalizzazione e dalla minima incidenza delle superfici dei pannelli, i quali, essendo a rotazione soltanto per poche ore del giorno, coprono in ogni momento meno del 50% del terreno; G) il sito oggetto di intervento non ricade all’interno di aree SIC – Natura 2000; H) l’elaborato di screening VINCA depositato nel procedimento esclude incidenze negative dell’impianto nei confronti delle specie che popolano i siti Natura 2000.

Quanto agli aspetti paesaggistici, la ricorrente deduce che: A) la Commissione tecnica ha valutato gli impatti sul paesaggio come «significativi e negativi e, soprattutto, non mitigabili» ; B) al contrario, la Commissione regionale VIA li aveva valutati «bassi» e mitigabili e la Soprintendenza speciale li aveva invece ritenuti «gestibili attraverso specifiche prescrizioni» ; C) le opere di mitigazione previste nel progetto consistono nella piantumazione di fasce alberate di bosco ceduo, soggetto al taglio periodico che comporta la sua rigenerazione, ragion per cui per questo aspetto non è stata prevista alcuna attività di monitoraggio, la cui carenza è stata invece irragionevolmente valorizzata in senso ostativo dalla Commissione tecnica, la quale nemmeno ha ipotizzato l’alternativa di apporre una prescrizione al riguardo; D) il piano di utilizzo delle terre e rocce da scavo stima in mc. 30.373,50 la quantità di materiale risultante dagli scavi, in mc 29.169,20 quella che verrà riutilizzata mediante reinterri e prevede di reimpiegare i restanti mc 842,54 per la sistemazione delle aree verdi circostanti in corrispondenza delle aree esterne al campo agrovoltaico e delle aree esterne di pertinenza della stazione di connessione, al fine di sopraelevare leggermente la superficie perimetrale onde evitare la tracimazione delle acque piovane, in caso di eventi eccezionali, verso le scoline confinanti a servizio delle aziende contermini, motivo per cui è irragionevole il parere della Commissione tecnica secondo la quale non sarebbe condivisibile la scelta di reimpiegare parte del materiale di scavo all’esterno del sito; E) in violazione del principio di ragionevolezza e di proporzionalità, la Commissione tecnica ha fondato il proprio parere ostativo anche sul giudizio di non esaustività della valutazione degli impatti sul rumore, che tuttavia rileva solo nelle sole fasi di realizzazione e di dismissione dell’impianto, e non anche nella fase di esercizio;

«3. Violazione degli artt. 24 e 25 del d.lgs. 152/2006 - Violazione della direttiva (UE) 2018/2001 e s.m.i. – Violazione del regolamento (Ue) 2022/2577 e s.m.i. –– Difetto assoluto di istruttoria – Violazione del principio di ragionevolezza e buon andamento, nonché del principio di risultato.»

In via subordinata, la ricorrente deduce che: A) la Commissione tecnica ha ritenuto sussistere carenze documentali sia nell’analisi delle Componenti «Acque superficiali» e «Acque Sotterranee» , sia nel PMA rispetto alla piantumazione di piante e arbusti, sia nella la stima dei volumi di scavo, nonché nella valutazione degli impatti sulla fauna, di quello provocato dal rumore, di quello elettromagnetico sugli di quelli cumulativi; B) se la documentazione presentata dalla Società fosse da ritenersi effettivamente carente, in applicazione degli artt. 24 e 25 del decreto legislativo n. 152 del 2006 (cod. amb.) la Commissione tecnica avrebbe dovuto attivare il contraddittorio procedimentale e richiedere le integrazioni documentali ritenute necessarie, anziché limitarsi a decidere allo stato degli atti e fondare il proprio parere negativo sulla non esaustività delle informazioni fornite dalla proponente.

3. Il MASE si è costituito in giudizio con un atto di mero stile.

4. Alla camera di consiglio del 19 giugno 2026 la parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare e, successivamente, ha depositato un’istanza di prelievo successivamente alla quale è stata fissata l’udienza pubblica del 29 gennaio 2026, all’esito della quale il ricorso è passato in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

2. I primi due motivi, proposti in via principale, possono essere trattati congiuntamente, perché tra loro strettamente connessi.

3. Sotto un primo profilo, sono fondate le censure a mezzo delle quali la società ricorrente deduce che il parere della Commissione tecnica PNIEC – PNRR, recepito nel provvedimento finale del MASE, è stato reso senza tenere in debita considerazione quanto espresso nei precedenti pareri dalla Commissione regionale VIA e dalla Soprintendenza Speciale per il PNRR.

Premette il Collegio che: A) il MASE, ente competente a esprimere la valutazione di impatto ambientale sull’intervento ha coinvolto nel procedimento le due Amministrazioni da ultimo nominate ai sensi dell’art. 23, comma 4, cod. amb.; B) l’art. 24, comma 3, cod. amb. prevede che le Amministrazioni e gli enti pubblici che hanno ricevuto la comunicazione di cui all’articolo 23, comma 4, cod. amb. emettano il parere di competenza; C) sulla base di tale norma la Regione Veneto, per il tramite della Commissione regionale VIA, e la Soprintendenza Speciale per il PNRR hanno reso i rispettivi pareri; D) l’art. 25, comma 1, cod. amb. prevede che “L’autorità competente valuta la documentazione acquisita tenendo debitamente conto dello studio di impatto ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente, nonché dai risultati delle consultazioni svolte, delle informazioni raccolte e delle osservazioni e dei pareri ricevuti a norma degli articoli 24 e 32.” ; E) l’art. 8, comma 2-bis , quattordicesimo periodo, cod. amb, include le modalità previste dall’art. 25 dello stesso decreto tra quelle con le quali deve operare la Commissione PNIEC – PNRR.

Ritiene il Collegio che l’art. 25, comma 1, cod. amb. debba essere inteso nel senso che l’autorità procedente è tenuta a compiere una valutazione effettiva e non meramente cartolare dei pareri formulati dagli enti e dalle amministrazioni coinvolti nel procedimento di VIA.

In particolare, essendo tali soggetti pubblici istituzionalmente competenti a esprimersi sull’impatto ambientale perché a ciò deputati direttamente dalla legge, l’autorità procedente è tenuta a motivare le ragioni dell’eventuale dissenso sui rilievi tecnico-scientifici da quegli stessi soggetti formulati, spiegando perché li ritiene non attendibili o superati o perché ritiene di preferire metodi di indagine che conducono a risultati diversi, come può accadere quando viene in rilievo l’impiego della discrezionalità tecnica.

Questa operazione è necessaria per inquadrare la fattispecie sotto il profilo ambientale.

Solo esaurito questo passaggio preliminare, l’autorità procedente potrà esprimere la valutazione di impatto ambientale che, come noto, non è espressione solo di discrezionalità tecnica, ma anche di scelte amministrative discrezionali (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 giugno 2025, n. 5281).

Fatta questa premessa, osserva il Collegio che la Commissione regionale VIA e la Soprintendenza speciale per il PNRR, nei rispettivi pareri tecnico-scientifici - in parte qua scevri da valutazioni connotate da discrezionalità amministrativa, hanno argomentato di non ravvisare criticità ostative alla realizzazione del progetto sotto il profilo dell’impatto sulle acque sotterranee né sotto il profilo dell’impatto sulla fauna, né sotto quello paesaggistico, e hanno ritenuto possibile risolvere gli aspetti più problematici con l’apposizione di prescrizioni mitigative.

La Commissione PNIEC – PNRR, nell’esprimere l’opposto parere tecnico-scientifico secondo cui tali impatti non sarebbero mitigabili e sulla cui base il MASE ha espresso il giudizio negativo di VIA, non ha motivato in ordine alla decisione di discostarsi da quei due pareri tecnico-scientifici espressi da Amministrazioni tra loro distinte, che per di più sono espressione di due diversi livelli di governo (regionale, quanto alla Commissione VIA e statale quanto alla Soprintendenza speciale per il PNRR).

4. Sotto un secondo connesso profilo, il Collegio ritiene che l’operato della Commissione PNIEC – PNRR sia viziato sotto il profilo istruttorio in relazione alla identificazione delle condizioni fattuali che connotano il sito di progetto.

Premette il Collegio che, secondo il già ricordato orientamento della giurisprudenza amministrativa «Nel rendere il giudizio di valutazione di impatto ambientale, l’amministrazione esercita, dunque, una amplissima discrezionalità che non si esaurisce in un mero giudizio tecnico, in quanto tale suscettibile di verificazione tout court sulla base di oggettivi criteri di misurazione, ma presenta al contempo profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti (Cons. Stato, sez. IV, 14 marzo 2022 n. 1761). Conseguentemente, il sindacato sulla motivazione delle valutazioni discrezionali: i. deve essere rigorosamente mantenuto sul piano della verifica della non pretestuosità della valutazione degli elementi di fatto acquisiti; ii. non può avvalersi di criteri che portano ad evidenziare la mera non condivisibilità della valutazione stessa; iii. deve tenere distinti i profili meramente accertativi da quelli valutativi (a più alto tasso di opinabilità) rimessi all’organo amministrativo, potendo esercitare più penetranti controlli, anche mediante c.t.u. o verificazione, solo avuto riguardo ai primi (Cons. Stato, Sez. IV, 15 aprile 2021 n. 3112 e ivi ulteriore giurisprudenza).» (Consiglio di Stato, Sez. IV, 7 luglio 2025, n. 5888).

Fatta questa premessa, alla luce delle relazioni tecniche prodotte in giudizio dalla parte ricorrente, ritiene il Collegio che, sotto il profilo meramente accertativo, l’istruttoria sia stata carente atteso che la Commissione PNIEC – PNRR: A) sembra non avere considerato la circostanza fattuale secondo cui nel territorio del Polesine la subsidenza è influenzata dall’emungimento di fluidi, attività non prevista dal progetto della ricorrente; B) non sembra avere valutato in concreto se l’area in questione sia effettivamente interessata dal fenomeno della risalita del cuneo salino.

5. Stante la fondatezza dei motivi proposti in via principale non occorre doversi procedere allo scrutinio del terzo motivo di ricorso, proposto in via subordinata.

6. In conclusione, il ricorso va accolto, con obbligo del MASE di rideterminarsi all’esito di una rinnovata istruttoria da parte della Commissione PNIEC – PNRR, da svolgersi sulla base della documentazione già acquisita agli atti del procedimento e attenendosi ai principi di diritto sopra indicati, con le ulteriori precisazioni di seguito indicate.

Ai fini della riedizione dell’istruttoria, la società ricorrente potrà produrre alla Commissione PNIEC – PNRR le relazioni tecniche sul sottosuolo predisposte dal Prof. Zangheri e dal Prof. Vamerali e versate agli atti del presente giudizio.

La Commissione PNIEC – PNRR dovrà dare corso al contraddittorio procedimentale qualora ritenga sussistere carenze documentali inerenti a profili già valutati in senso non ostativo dalle altre Amministrazioni coinvolte nel procedimento, con particolare riferimento: A) all’analisi delle Componenti «Acque superficiali» e «Acque Sotterranee» ; B) alla parte del PMA riguardante la piantumazione di piante e arbusti, sia nella la stima dei volumi di scavo; C) alla stima dei volumi di scavo; D) alla valutazione degli impatti sulla fauna; E) all’impatto provocato dal rumore; F) a quello elettromagnetico.

In applicazione della regola della soccombenza, le spese del presente giudizio vanno poste a carico del MASE e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, con obbligo dell’Amministrazione di rideterminarsi nei sensi di cui in motivazione.

Condanna il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica a pagare le spese del presente giudizio alla società Eridano s.r.l., che liquida in Euro 3.000,00# (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Ida OL, Presidente

Francesco Avino, Primo Referendario

RE AN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RE AN	Ida OL

IL SEGRETARIO