Pubblicato il 10/01/2023

N. 00406/2023 REG.PROV.COLL.

N. 13036/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13036 del 2018, proposto da -OMISSIS-rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Ragnoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del decreto del Ministero dell’intero del 26 luglio 2018 di rigetto della domanda di concessione della cittadinanza italiana presentata in data 20 febbraio 2015-OMISSIS-

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2022 la dott.ssa Antonietta Giudice e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I. - La ricorrente ha presentato istanza intesa ad ottenere la concessione della cittadinanza italiana, ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f), della legge n. 91/1992, in data 20 febbraio 2015.

II. - L’Amministrazione ha respinto la domanda dell’interessata, all’esito del contraddittorio con la parte e tenuto conto dei pareri contrari espressi dalla Questura e dalla Prefettura di -OMISSIS-, a causa dei seguenti elementi di controindicazione:

- una sentenza di condanna emessa nei confronti della richiedente dal G.I.P. del Tribunale di -OMISSIS- in data 15 gennaio 2009 per il reato di furto tentato in concorso , ex artt. 56, 110 e 624 c.p., dichiarato estinto ai sensi dell’art. 445, secondo comma, c.p.p. in data 26 luglio 2017;

- due notizie di reato a carico del marito del 1998 per inosservanza delle norme sul soggiorno dei cittadini stranieri ¸ ex art. 11 FFF/394/1999 e per guida senza patente .

III. – La ricorrente eccepisce l’illegittimità dell’atto impugnato, chiedendone l’annullamento dell’efficacia in ragione dei seguenti motivi di ricorso:

- ECCESSO DI POTERE CON RIFERIMENTO AL PRECEDENTE PENALE A CARICO DELLA RICORRENTE;

- CARENZA DI ISTRUTTORIA CON RIFERIMENTO ALL'INSERIMENTO SOCIALE DELLA RICORRENTE;

- CARENZA DI ISTRUTTORIA E DIFETTO DI MOTIVAZIONE CON RIFERIMENTO ALLE PENDEZE GIUDIZIARIE A CARICO DEL MARITO DELLA RICORRENTE.

IV. - Il Ministero dell’interno, ritualmente evocato in giudizio, non si è costituito.

V. - All’udienza straordinaria del 14 novembre 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. - Il ricorso è infondato.

II. - Il Collegio reputa utile una premessa di carattere teorico in ordine al potere attribuito all’amministrazione in materia, all’interesse pubblico protetto e alla natura del relativo provvedimento (vedi, da ultimo, TAR Lazio, sez. V bis, n. 2943, 2944, 2945, 3018 e 3471/2022).

L'acquisizione dello status di cittadino italiano per naturalizzazione è oggetto di un provvedimento di concessione, che presuppone l'esplicarsi di un'amplissima discrezionalità in capo all'Amministrazione. Ciò si desume, ictu oculi , dalla norma attributiva del potere, l’art. 9, comma 1, della legge n. 91/1992, a tenore del quale la cittadinanza “ può ” - e non “ deve ” - essere concessa.

La dilatata discrezionalità in questo procedimento si estrinseca attraverso l’esercizio di un potere valutativo che si traduce in un apprezzamento di opportunità in ordine al definitivo inserimento dell'istante all'interno della comunità nazionale, apprezzamento influenzato e conformato dalla circostanza che al conferimento dello status civitatis è collegata una capacità giuridica speciale, propria del cittadino, che comporta non solo diritti - consistenti, sostanzialmente, oltre nel diritto di incolato, nei “diritti politici” di elettorato attivo e passivo (che consentono, mediante l’espressione del voto alle elezioni politiche, la partecipazione all’autodeterminazione della vita del Paese di cui si entra a far parte e la possibilità di assunzione di cariche pubbliche) - ma anche doveri nei confronti dello Stato-comunità – consistente nel dovere di difenderla anche a costo della propria vita in caso di guerra (“ il sacro dovere di difendere la Patria ” sancito, a carico dei soli cittadini, dall’art. 52 della Costituzione), nonché, in tempo di pace, nell'adempimento dei “ doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale ”, consistenti nell’apportare il proprio attivo contributo alla Comunità di cui entra a far parte (art. 2 e 53 Cost.).

A differenza dei normali procedimenti concessori, che esplicano i loro effetti esclusivamente sul piano di uno specifico rapporto Amministrazione/Amministrato, l’ammissione di un nuovo componente nell’elemento costitutivo dello Stato (Popolo), incide sul rapporto individuo/Stato-Comunità, con implicazioni d’ordine politico-amministrativo; si tratta, pertanto, di determinazioni che rappresentano un'esplicazione del potere sovrano dello Stato di ampliare il numero dei propri cittadini (vedi, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. III, 7.1.2022 n. 104; cfr. Cons. Stato, AG, n. 9/1999; sez. IV n. 798/1999; n. 4460/2000; n. 195/2005; sez, I, n. 1796/2008; sez. VI, n. 3006/2011; Sez. III, n. 6374/2018; n. 1390/2019, n. 4121/2021; TAR Lazio, Sez. II quater, n. 10588 e 10590 del 2012; n. 3920/2013; 4199/2013).

È stato, in proposito, anche osservato che il provvedimento di concessione della cittadinanza refluisce nel novero degli atti di alta amministrazione, che sottende una valutazione di opportunità politico-amministrativa, caratterizzata da un altissimo grado di discrezionalità nella valutazione dei fatti accertati e acquisiti al procedimento: l'interesse dell'istante ad ottenere la cittadinanza deve necessariamente coniugarsi con l'interesse pubblico ad inserire lo stesso a pieno titolo nella comunità nazionale.

E se si considera il particolare atteggiarsi di siffatto interesse pubblico, avente natura “composita”, in quanto coevamente teso alla tutela della sicurezza, della stabilità economico-sociale, del rispetto dell’identità nazionale, è facile comprendere il significativo condizionamento che ne deriva sul piano dell’ agere del soggetto alla cui cura lo stesso è affidato.

II.1. - In questo quadro, pertanto, l’amministrazione ha il compito di verificare che nel soggetto istante risiedano e si concentrino le qualità ritenute necessarie per ottenere la cittadinanza, quali l’assenza di precedenti penali, la sussistenza di redditi sufficienti a sostenersi, una condotta di vita che esprime integrazione sociale e rispetto dei valori di convivenza civile.

La concessione della cittadinanza deve rappresentare il suggello sul piano giuridico di un processo di integrazione che nei fatti sia già stato portato a compimento, la formalizzazione di una preesistente situazione di “cittadinanza sostanziale” che giustifica l’attribuzione dello status giuridico (in proposito, Tar Lazio, Sez. II quater, sent. n. 621/2016: “ concessione che costituisce l’effetto della compiuta appartenenza alla comunità nazionale e non causa della stessa ”).

In altre parole, si tratta di valutare il possesso di ogni requisito atto ad assicurare l’inserimento in modo duraturo nella comunità, mediante un giudizio prognostico che escluda che il richiedente possa successivamente creare problemi all’ordine e alla sicurezza nazionale, disattendere le regole di civile convivenza ovvero violare i valori identitari dello Stato, gravare sulla finanza pubblica (cfr. ex multis , Tar Lazio, Roma, Sez. I ter, n. 3227 e n. 12006 del 2021 e sez. II quater, n. 12568/ 2009; Cons. Stato, sez. III, n. 104/2022; n. 4121/2021; n. 7036 e n. 8233 del 2020; n. 1930, n. 7122 e n. 2131 del 2019; n. 657/2017; n. 2601/2015; sez. VI, n. 3103/2006; n.798/1999).

III. - Se, dunque, il potere dell’Amministrazione ha natura discrezionale, il sindacato giurisdizionale sulla valutazione dell’effettiva e compiuta integrazione nella comunità nazionale deve essere contenuto entro i ristretti argini del controllo estrinseco e formale, esaurendosi nello scrutinio del vizio di eccesso di potere, nelle particolari figure sintomatiche dell’inadeguatezza del procedimento istruttorio, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, arbitrarietà, irragionevolezza della scelta adottata o difetto di motivazione, con preclusione di un’autonoma valutazione delle circostanze di fatto e di diritto oggetto del giudizio di idoneità richiesto per l’acquisizione dello status di cui è causa; il vaglio giurisdizionale non deve sconfinare nell’esame del merito della scelta adottata, riservata all’autonoma valutazione discrezionale dell’Amministrazione ( ex multis , Cons. Stato, sez. III, 7.1.2022 n. 104; Sez. IV, n. 6473/2021; Sez. VI, n. 5913/2011; n. 4862/2010; n. 3456/2006; Tar Lazio, Sez. I ter, n. 3226/2021, Sez. II quater, n. 5665/2012).

IV. - Alla luce del quadro ricostruito, è possibile ritenere prive di pregio le censure di parte attrice, volte a confutare l’operato dell’amministrazione resistente che sulla base dei pareri contrari della Questura e della Prefettura competenti e all’esito del contraddittorio con la richiedente ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990, è giunta ad escludere la coincidenza tra l’interesse pubblico e quello della richiedente alla concessione della cittadinanza, in ragione di una precedente condanna riportata dall’interessata per furto tentato in concorso, estinto, nonché di due notizie di reato emerse a carico del coniuge.

V. Con i primi due motivi di ricorso si contesta la valutazione compiuta dall’autorità procedente in ordine alla posizione dell’interessata, che nella ponderazione del complesso degli elementi positivi e di quelli negativi non avrebbe tenuto conto dell’intervenuta riabilitazione per il reato ascritto e del livello di integrazione sociale raggiunto.

In primo luogo, con riferimento alla predicata irrilevanza giuridica del precedente contestato vista l’intervenuta estinzione, di contro si osserva che il diniego impugnato si fonda su un comportamento tenuto dall’istante penalmente rilevante, posto in essere nel c.d. “periodo di osservazione” – il decennio antecedente la domanda in cui devono essere maturati i requisiti per la concessione dello status , compreso quello dell’irreprensibilità della condotta – e che, contraddicendo il giudizio formulato dalla ricorrente, è suscettibile di ledere interessi fondamentali dell’ordinamento – i beni materiali della persona, quali il patrimonio personale, la proprietà privata. Per cui detta condotta non appare prima facie – e quindi senza sconfinare in una valutazione che afferisce al merito - inidonea a giustificare il diniego, nonostante l’intervenuta estinzione, di cui la p.a. – atteso l’esplicito riferimento – dimostra di aver tenuto conto.

Sul punto, si condivide l’insegnamento della giurisprudenza, secondo cui le valutazioni finalizzate all’accertamento di una responsabilità penale si pongono su di un piano assolutamente differente ed autonomo rispetto alle valutazioni dei medesimi fatti ai fini dell’adozione di un provvedimento amministrativo, con possibilità di considerare sfavorevolmente, in sede amministrativa, le risultanze fattuali oggetto delle vicende penali anche a prescindere dagli esiti processuali, specie se, come nel caso in esame, collocate temporalmente nel decennio antecedente la domanda, che rappresenta il c.d. “periodo di osservazione”.

Peraltro, a proposito degli esiti sul piano processuale penale, la giurisprudenza è costante nell’affermare che i provvedimenti di estinzione della pena, riabilitazione (che nel caso in esame peraltro è successiva all’adozione del provvedimento, come risulta dal documento prodotto in atti in data 11/12/2019) e persino i provvedimenti collettivi di clemenza non incidono sulla capacità dell’Amministrazione di negare il richiesto status civitatis , proprio perché, al contrario, confermano l’esistenza di un fatto storico adeguatamente accertato e sanzionato dal Giudice Penale, contrario alle regole proprie della Comunità nazionale, consentendo poi l’accesso a misure di ripristino e/o alternative che, sebbene inibiscano la pienezza della sanzione penale, non obliterano la capacità valutativa dell’Amministrazione in sede di accertamento, prognostico e complessivo, dei presupposti di concessione della cittadinanza.

Sicché l’Amministrazione, nonostante l’estinzione del reato di furto in concorso, era chiamata, comunque, a prendere in considerazione - in virtù del noto fenomeno della “pluriqualificazione” del fatto giuridico, per cui lo stesso comportamento può assumere diversa rilevanza, sul piano penale, civile, fiscale, amministrativo, etc. a seconda dei settori d’azione, delle materie e delle finalità perseguite - il “fatto storico”, oltre che per la vicinanza temporale alla richiesta di cittadinanza, anche per il particolare valore sintomatico della personalità dell’istante che condotte di tal fatta possono assumere nel procedimento di acquisizione dello status civitatis (Consiglio di Stato, Sez. III, 14 febbraio 2022, n. 1057; id. 28 maggio 2021, n. 4122; id., 16 novembre 2020, n. 7036; id., 23 dicembre 2019, n. 8734; id., 21 ottobre 2019, n. 7122; id., 14 maggio 2019, n. 3121; sez. IV, n. 1788/2009, n. 4862/2010; T.A.R. Lazio sez. V bis, n. 2944/2022; sez. II quater, n. 10590/12; 10678/2013).

Mentre nel giudizio penale vale il principio in dubio pro re o, dato che si tratta di punire con la privazione della libertà, nel caso della concessione della cittadinanza si tratta di conferire in modo irrevocabile un quid pluris , che può compromettere la comunità intera, per cui l’azione amministrativa deve essere ispirata al principio di precauzione ( semel cives, semper cives ); la valutazione che l’Amministrazione è chiamata a compiere per concedere lo status di cittadino ha riguardo principalmente all’interesse pubblico alla tutela dell’ordinamento. Nel riconoscere la cittadinanza ai sensi dell'art. 9 della l. n. 91 del 1992, l’Amministrazione ha il dovere di condurre una delicata valutazione discrezionale in ordine alla effettiva e complessiva integrazione dello straniero nella società e l’interesse del richiedente deve essere comparato con l’interesse della collettività sotto il profilo più generale della tutela dell’ordinamento, ovvero con lo scopo di “ proteggere il particolare rapporto di solidarietà e di lealtà tra esso e i propri cittadini nonché la reciprocità di diritti e di doveri, che stanno alla base del vincolo di cittadinanza ” (Corte di giustizia UE, causa Rotmann, punto 51). Pertanto, si richiede che l’istante sia non solo materialmente in condizioni di effettivo inserimento nella società italiana, ma che sul piano dei valori mostri, indefettibilmente, una convinta adesione ai valori fondamentali dell'ordinamento di cui egli chiede di far parte con il riconoscimento della cittadinanza, per quanto possa non essere esigibile una condotta morale totalmente irreprensibile (“un quantum di moralità superiore a quella posseduta mediamente dalla collettività nazionale in un dato momento storico”).

VI. – Alla luce di detto ultimo assunto è possibile confutare anche l’argomento di cui al secondo motivo di ricorso, con cui la parte si duole della mancata valutazione da parte dell’Autorità procedente del raggiunto livello di inserimento nel tessuto sociale ed economico italiano.

Sul punto questa Sezione ha più volte chiarito che lo stabile inserimento socio-economico non rappresenta un elemento degno di speciale merito, in grado di far venir meno i constatati motivi ostativi alla concessione dello status anelato, esso è solo il prerequisito della richiesta di cittadinanza, in quanto presupposto minimo per conservare il titolo di soggiorno, che autorizza la permanenza dello straniero sul territorio nazionale ( ex multis , Tar Lazio, Sez. V bis, nn. 2945 e 4295 del 2022).

L’inserimento sociale e professionale del richiedente rappresenta, in altri termini, un elemento sintomatico di una raggiunta situazione di normalità che consente la permanenza dello straniero in Italia, ma non consiste in una particolare benemerenza tale da indurre la Pubblica Amministrazione a ritenere sussistente l’interesse pubblico ad integrare nella comunità nazionale un elemento se ha dimostrato di non condividerne i fondamentali valori di solidarietà e sicurezza

VII. – Con il terzo motivo di ricorso, infine, si deducono vizi di carenza di istruttoria e difetto di motivazione con riferimento alle pendenze giudiziarie rilevate a carico del marito della ricorrente. Il Collegio ritiene che, alla luce dei postulati sopraenucleati da cui è emersa la legittimità di uno dei motivi ostativi posti alla base dell’avversato provvedimento, da considerarsi suscettibile ex se di giustificare il diniego, lo scrutinio dello stesso sarebbe inutiliter datum.

L’atto gravato è, invero, strutturalmente un provvedimento plurimotivato, fondandosi sul precedente penale della richiedente, oltre che su elementi di controindicazione che riguardano il coniuge, cosicché, anche a voler valutare con minor rigore la situazione di una persona diversa dall’interessata (pur rilevando incidentalmente, con riferimento alle specifiche deduzioni di parte, l’apparente non coincidenza tra il fatto di guida senza patente contestato nel provvedimento del 1998 e quello riferito al fratello del coniuge del 2000 allegato dalla ricorrente), è sufficiente il riscontro della legittimità di una delle autonome ragioni giustificatrici della decisione amministrativa per condurre al rigetto dell’intero ricorso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 6470 del 2021; in senso conforme, riguardo ad un caso di diniego di cittadinanza fondato su un doppio motivo ostativo, Cons. Stato, sez. I, parere 11/07/2022, n. 1223: “ nel caso in esame, è sufficiente a sorreggere la legittimità del diniego ed il corretto esercizio dell’ampia discrezionalità amministrativa la legittima valutazione di uno dei due elementi fattuali indicati in motivazione quali ragioni del diniego.

In tema di impugnativa di un atto plurimotivato, ossia di atto fondato su distinte ragioni, ciascuna autonomamente in grado di sorreggere la valutazione amministrativa, l'eventuale illegittimità di una di esse non è sufficiente ad inficiare il provvedimento stesso (Consiglio di Stato, sez. IV, 27 settembre 2021 n. 6470; 30 agosto 2021 n. 6115; 1° luglio 2021 n. 5018; sez. II, 18/02/2020, n.1240).

A fronte di un elemento ostativo quale la condanna definitiva del ricorrente, deve quindi ritenersi che l'Amministrazione abbia valutato in maniera procedimentalmente corretta e non manifestamente illogica la complessiva situazione dell'istante ”).

VIII. – In ogni caso, a favore della posizione della ricorrente, il Collegio ritiene opportuno rammentare che il diniego della cittadinanza non preclude all’interessata di ripresentare l’istanza nel futuro (già dopo un anno dal primo rifiuto) e che dunque le conseguenze discendenti dal provvedimento negativo sono solo temporanee e non comportano alcuna “interferenza nella vita privata e familiare del ricorrente” (art. 8 CEDU, art. 7 Patto internazionale diritti civili e politici), dato che l’istante può continuare a rimanere in Italia ed a condurvi la propria esistenza alle medesime condizioni di prima.

Quindi, per il provvedimento impugnato, con cui, nel bilanciamento degli interessi pubblici e privati in gioco, ha ritenuto recessivo l'interesse del privato ad essere ammesso come componente aggiuntivo del Popolo italiano, l’irragionevolezza è altresì esclusa alla luce della circostanza che il diniego di cittadinanza provoca il solo svantaggio temporale sopraindicato, il quale risulta “giustificato” ove si consideri la rilevanza degli interessi in gioco e l’irreversibilità degli effetti connessi alla concessione di tale status . Da tale punto di vista, infatti, risulta inopportuno ampliare la platea dei cittadini mediante l'inserimento di un nuovo componente ove sussistano dubbi sulla sua attitudine a rispettare i valori fondamentali per la comunità di cui diviene parte essenziale con piena partecipazione all’autodeterminazione delle scelte di natura politica.

IX. - In conclusione, per tutto quanto osservato, il ricorso deve essere respinto.

X. - Non si dispone alcunché in ordine alla regolazione delle spese di lite, attesa la mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Virginia Arata, Referendario

Antonietta Giudice, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonietta Giudice	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.