Pubblicato il 15/12/2022

N. 01982/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00203/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 203 del 2022, proposto da
ER De RO e AU De RO, rappresentati e difesi dagli avvocati Lorenzo Durano e Giuseppe Durano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Brindisi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuela Guarino e Monica Canepa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

-della nota prot. n. 0134003/2021 del 15.12.2021, comunicata a mezzo pec in pari data, con cui il Dirigente del Settore Urbanistica ed Assetto del Territorio del Comune di Brindisi ha espresso il diniego all’istanza di rilascio del permesso di costruire presentata dai ricorrenti prot. n. 60692/2018, reiterata con nota prot. N. 34434/2021;

-di ogni altro atto presupposto, conseguente o, comunque, connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Brindisi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2022 il dott. Alessandro Cappadonia e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti sono comproprietari di un suolo ubicato nel centro storico di Brindisi, in catasto al fg. 190, p.lla n. 3799 (ex 1685), in zona tipizzata B1 di completamento dal P.R.G. della città di Brindisi, approvato con deliberazioni della Giunta regionale n. 7008 del 22.07.1985, n. 5558 del 07.06.1988 e n. 10929 del 28.12.1988.

Il commissario ad acta , ing. NI OR (dirigente del Settore Urbanistica della Regione Puglia), in attuazione della delibera della G.R. n. 6393 del 17.11.1992 che lo aveva nominato commissario ad acta per rimediare alle inadempienze del Comune rispetto alle prescrizioni impartite in sede di approvazione del P.R.G., con deliberazione n. 14 del 26.10.1994, approvava il censimento EG immobili aventi carattere storico, artistico e di particolare pregio, c.d. aree contermini, riferito alle zone omogenee di tipo B1 perimetrate nelle tavole di P.R.G. come “ zone di recupero ”: San PI EG HI e TT; censimento ritenuto preliminare rispetto agli ulteriori adempimenti per l’approvazione del piano di recupero.

Completata l’opera di censimento EG edifici di carattere storico artistico e di pregio ambientale, il commissario ad acta (sempre nell’esercizio dei poteri sostitutivi conferitigli con delibera di G.R. n. 6393 del 17.11.1992) adottava la deliberazione n. 1 del 17.10.1996 con cui procedeva alla individuazione delle aree, immobili ed isolati, nell’ambito dei quali il rilascio delle concessioni edilizie era subordinato all’approvazione dei relativi piani di recupero di iniziativa pubblica e/o privata da redigere nel rispetto delle N.T.A. del P.R.G. e connesso censimento delle aree contermini.

Il dispositivo della deliberazione precisava che ai fini della individuazione delle aree si faceva riferimento all’elaborato grafico redatto dal Servizio al P.R.G. della Ripartizione Urbanistica ed Assetto del Territorio Comunale denominata “ Tavola Unica ”, che si allegava al provvedimento per costituirne parte integrante e sostanziale.

Infine, si dava atto che “ quanto sopra rappresenta la prima fase EG adempimenti di cui alla deliberazione di GRP n. 6393/92, riservandosi il Commissario ad acta, con successivi atti formali, la adozione ed approvazione dei piani di recupero delle aree ed immobili come nelle premesse individuati secondo le disposizioni della L.R.P. n. 56/80 ”.

La Tavola allegata alla deliberazione del Commissario ad acta , sulla base del “ censimento delle c.d. aree contermini approvato con deliberazione del Commissario ad acta n. 14 del 26.10.1994 e dello studio presentato dai progettisti ”, individuava una serie di isolati per cui era previsto l’obbligo della pianificazione di recupero. In particolare, venivano individuati alcuni isolati per i quali era obbligatoria la formazione di piani di recupero di iniziativa pubblica (isolati 48, 25, 38/32 e 57) o di iniziativa pubblica e/o privata (isolati 40, 47 e 37). Tra questi ultimi (ad iniziativa pubblica e/o privata) l’isolato 47 costituiva un comparto di intervento tra le vie Scrasce, de TA e Abbamonte che comprendeva un gran numero di edifici e pure l’area non edificata di proprietà dei ricorrenti posta ad angolo tra le vie Scrasce e de TA.

È accaduto che il Comune di Brindisi ha dato attuazione ai piani di recupero di iniziativa pubblica, mentre con riferimento agli isolati per i quali era prevista l’iniziativa pubblica e/o privata (ivi compreso l’isolato 47) non è stato approvato alcun piano di recupero.

Con deliberazione di Giunta n. 46 del 21.02.2011 il Comune ha, quindi, affidato alla struttura dell’Ufficio l’incarico per la redazione di un atto di coordinamento della strumentazione urbanistica relativa alla zona di completamento “ aree contermini ” ed aree omogenee “ TT ”.

Lo strumento predisposto dal gruppo di lavoro incaricato con delibera di Giunta n. 46 del 21.02.2011 veniva approvato dalla Giunta comunale con deliberazioni n. 110 del 3 luglio 2012 e n. 101/2013 che facevano espresso riferimento alla L.R. Puglia n. 21/2011.

I ricorrenti prendevano visione di tale strumento e delle norme tecniche di attuazione e relativa disciplina particolareggiata verificando che la Tavola 5 aveva rivisto la perimetrazione dell’isolato 47, che costituiva il comparto del piano di recupero B (ex delibera del commissario ad acta n. 1/1996), ed individuato due distinti isolati (nn. 162 e 155).

La scheda dell’isolato 155 evidenziava che la p.lla 1685 (quella di proprietà dei ricorrenti) non era stata oggetto di censimento e attribuiva ad essa una destinazione a parcheggio pubblico o privato.

Presa visione del nuovo strumento adottato dall’amministrazione e verificata la destinazione impressa alle aree libere di loro proprietà, i ricorrenti, tramite il loro tecnico di fiducia, hanno richiesto il rilascio del permesso di costruire (prot. n. 60692 del 17.06.2018) relativamente ad un progetto edilizio per la realizzazione sul suolo di proprietà di n. 4 box auto, allegando all’istanza la documentazione utile all’istruttoria, ivi compreso il parere favorevole (n. 4 del 16.05.2018) preventivamente acquisito dalla commissione locale per il paesaggio e cui ha fatto seguito il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica n. 40/2018 (prot. n. 0093156 del 26.09.2018).

Trascorsi quasi tre anni dalla presentazione della domanda di permesso di costruire senza che l’Amministrazione si fosse mai espressa, i ricorrenti con pec del 26.03.2021 hanno rinnovato la richiesta di permesso di costruire prot. n. 60692 del 18.06.2018, richiedendo il rilascio del titolo abilitativo relativo all’intervento progettato.

Con pec prot. n. 003695 del 02.04.2021, il dirigente del Servizio Urbanistica ed Assetto del Territorio del Comune di Brindisi, ha comunicato ex art. 10 bis della L. n. 241/1990 il preavviso di rigetto della domanda di permesso di costruire, basato sull’impossibilità di rilasciare il titolo abilitativo diretto, in quanto l’intervento “ di nuova costruzione ” proposto non avrebbe potuto essere realizzato in assenza di preventiva approvazione di un piano di recupero esteso all’intero isolato “B” da redigersi ai sensi dell’art. 28 della L. n. 457/1978. Sempre nella stessa nota il dirigente ha evidenziato l’intendimento di avviare il procedimento di annullamento in autotutela delle delibere di G.C. n. 110/2012 e n. 101/2013.

I ricorrenti, con osservazioni del 14.04.2021, hanno rappresentato l’erroneità dei motivi ostativi opposti dall’A.C. al rilascio del permesso di costruire diretto, rilevando l’inefficacia della delibera del commissario ad acta n. 1 del 17.10.1996 (che individuava l’area d’interesse tra quelle per cui il rilascio del titolo edilizio era subordinato all’approvazione di un piano di recupero ad iniziativa pubblica e/o privata), non avendo l’amministrazione provveduto ad approvare alcun piano esecutivo per detta area nel termine di tre anni dalla data di sua individuazione (così come previsto dall’art. 28, comma 3, della L n. 457/1978). I ricorrenti ritenevano che la succitata delibera commissariale avesse perduto ogni validità sin dall’ottobre del 1999 e non potesse più condizionare la realizzazione dell’intervento edilizio, che risulterebbe conforme alle previsioni EG strumenti urbanistici vigenti, ivi compreso lo studio approvato dall’amministrazione con le delibere di G.C. n. 110/2012 e n. 101/2013.

I ricorrenti, dopo avere atteso il provvedimento conclusivo del procedimento, con atto notificato in data 15.11.2021 hanno proposto ricorso avverso il silenzio-inadempimento serbato dal Comune di Brindisi, invocando pure l’accertamento della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio ex art. 31, comma 3, c.p.a.

Successivamente alla notifica del ricorso e al suo deposito (Reg. Ric. n. 1585/2021) i ricorrenti, in data 15.12.2021, hanno ricevuto la notifica del provvedimento di definitivo diniego del permesso di costruire.

Il citato provvedimento ha richiamato, innanzi tutto, l’art. 28, comma 5, della L. n. 457/1978, a mente del quale i piani di recupero sono attuati dai privati (lett. a) e dai comuni, direttamente ovvero mediante apposite convenzioni con i privati (lett. b).

Quindi, il provvedimento ha precisato che “ non ricorre nel caso di specie alcuna ipotesi tra quelle contemplate sub lett. b) per l’iniziativa pubblica, né gli odierni ricorrenti hanno proposto un piano attuativo, ritenendo illegittimamente di poter formulare istanza di permesso di costruire al di fuori delle ipotesi previste e riferite alle sole opere definite dalle lettere a), b), c) e d) dell’articolo 31 della legge n. 457 del 1978 ”.

Il provvedimento ha, inoltre, evidenziato che “ come da giurisprudenza costante del Consiglio di Stato (cfr. CdS n. 650/07) si rileva … che “la previsione di strumento urbanistico che subordina l’attività edificatoria alla preventiva formazione di un piano attuativo, non impedendo in modo assoluto l’edificazione, non è soggetto a decadenza” (sezione quarta 25 agosto 2003 n. 4812) ”.

Il provvedimento ha, altresì, richiamato l’art. 27 della L. n. 457/1978 e l’art. 45 N.T.A. del P.R.G. a mente del quale “ Nelle aree classificate B1 l’attività edilizia è subordinata [alla] pianificazione particolareggiata (piani di recupero ex lege 457/78) limitatamente alle aree delimitate negli elaborati di progetti ed attinenti le zone TT e PI EG HI (giusta indicazioni anche rivenienti dalla delibera C.C. n. 250 del 30/11/1982). Nelle aree delimitate nell’elaborato grafico allegato alla delibera C.C. n. 250 del 30/11/1982 e secondo le determinazioni deliberate nello stesso atto consiliare, il rilascio delle concessioni edilizie a titolo oneroso è subordinato alla redazione ed approvazione di piani di recupero di cui alla legge 457/78, estesi ad una o più maglie di P.R.G. costituenti comparto di minimo intervento di cui all’art. 51 della l.r. n. 56/80 ”.

Il provvedimento, infine, ha concluso nel senso che “ il richiamo … alla decadenza dell’individuazione compiuta con la delibera del commissario ad acta ai sensi dell’art. 28, non ha alcuna influenza ed effetto in ordine alla classificata zona di recupero del PRG ai sensi dell’art. 27, né alla pregiudiziale approvazione del piano di recupero che non è stato proposto … dai ricorrenti che non sono abilitabili ad interventi diversi da quelli contemplati dal quarto e quinto comma del precedente articolo 27 L. cit. La motivazione ulteriore della mancata proposta di piano di recupero per la sopravvenuta deliberazione della Giunta Comunale n. 110/2012, è del tutto infondata sia perché tale atto “di coordinamento” ha natura di mero indirizzo, non essendo stato oggetto di approvazione da parte del competente Consiglio Comunale attraverso la procedura della variante urbanistica ex L.R. n. 56/80, sia per la successiva approvazione del PPTR nell’anno 2015 ”.

I ricorrenti hanno censurato l’anzidetto provvedimento lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi, così testualmente rubricati:

1) Violazione e falsa applicazione artt. 27 e 28 L. n. 457/1978. Violazione e falsa applicazioni principi generali in tema di pianificazione urbanistica e artt. 22 e 23 L.R. n. 56/1980. Violazione e falsa applicazione art. 10 L.R. n. 21/2011. Violazione principi generali di continuità, coerenza e conservazione dell’attività amministrativa. Violazione principi di buon andamento e di certezza del diritto. Violazione del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per erroneità di presupposti, manifesta contraddittorietà, irrazionalità e perplessità dell’azione amministrativa;

2) Violazione e falsa applicazione principi generali in materia urbanistica. Eccesso di potere per difetto di presupposti, difetto di istruttoria e manifesta irrazionalità ed ingiustizia.

In data 28 settembre 2022 si è costituito in giudizio il Comune di Brindisi per resistere al ricorso.

Le parti costituite hanno successivamente svolto e ribadito le rispettive difese.

Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.

Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti osservano che la disposizione di cui al comma 4 dell’art. 27 della L. n. 457/1978, nelle more dell’approvazione EG strumenti attuativi, consente solo interventi di recupero (lett. a, b, c e d dell’art. 31 L. n. 457/1978) che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse o che riguardino globalmente uno o più edifici. Nessuno EG interventi previsti riguarda le aree libere che siano edificabili secondo le previsioni dello strumento urbanistico vigente e per le quali non è ipotizzabile alcuno EG interventi di cui alle lettere a, b, c e d dell’art. 31 della L. n. 457/1978. Infatti, i ricorrenti sono proprietari nell’ambito della zona omogenea B1 del vigente P.R.G. di un’area libera non edificata che evidentemente non può essere oggetto di alcun intervento di recupero (per mancanza di un edifico da recuperare). Non conserverebbe alcuna residua efficacia la delibera del commissario ad acta n. 1/1996, sia perché decaduta per decorso del triennio, sia perché volutamente sostituita dall’approvazione del nuovo strumento attuativo che avrebbe introdotto una dettagliata disciplina EG interventi di recupero all’interno del RI TT, prevedendo espressamente anche l’utilizzo delle aree libere non edificate (come quella di proprietà dei ricorrenti) per le quali non è ipotizzabile alcuno EG interventi di recupero di cui all’art. 31 lett. a, b, c e d della legge n. 457/1978. Infatti, la stessa amministrazione comunale con delibera di Giunta comunale n. 46 del 21.02.2011 da un lato prendeva atto dell’avvenuta decadenza delle perimetrazioni individuate dal commissario ad acta regionale con deliberazione n. 1 del 17.10.1996, dall’altro riteneva urgente provvedere alla redazione del piano di coordinamento. Il piano di coordinamento di cui alle delibere di G.C. n. 110/2012 e n. 101/2013, costituirebbe esso stesso un piano attuativo (completo EG elaborati necessari per poterlo definire tale) approvato dalla Giunta comunale ai sensi dell’art. 10 della L.R. n. 21/2011. I ricorrenti rilevano di aver riposto legittimo affidamento, meritevole di tutela, sugli atti con cui l’amministrazione si era dotata del piano di coordinamento di cui alle delibere di G.C. n. 110/2012 e n. 101/2013, non potendo immaginare che l’Amministrazione si sarebbe pronunciata disattendendo i propri stessi atti. In definitiva i ricorrenti ritengono che, essendo l’immobile ricadente in zona sottoposta a piano di recupero ed espressamente disciplinato dalle N.T.A. ed essendo ormai decorso il triennio di validità della relativa previsione attuativa senza che questa sia stata adottata, l’intervento sia assentibile con il mero rilascio della concessione edilizia ai sensi EG artt. 27 e 28 della legge n. 457 del 1978 e senza necessità del previo piano di recupero che invece illegittimamente il Comune continuerebbe a richiedere prima di rilasciare il titolo abilitativo edilizio.

Il motivo è privo di pregio.

Il modulo procedimentale dell’intervento di recupero del patrimonio urbanistico ed edilizio è delineato dagli articoli 27 e 28 della legge 5 agosto 1978 n. 457.

Sulla scorta delle predette disposizioni, detto intervento si compone di tre fasi:

a) l’individuazione, nell’ambito del P.R.G., delle zone di recupero (art. 27 commi 1 e 2); giova evidenziare che tale individuazione ha effetti a tempo indeterminato e consente il passaggio alle fasi successive;

b) l’individuazione, nell’ambito di dette zone, EG immobili, complessi edilizi, isolati e aree, rispetto ai quali gli interventi debbono essere disciplinati da piani di recupero (art. 27 comma 3);

c) l’adozione del piano di recupero (art. 28).

Gli adempimenti di cui all’art. 27, comma 3, nonché l’adozione dei piani di recupero di cui all’art. 28 sono attribuiti alla competenza del Consiglio comunale.

Inoltre, a mente dell’art. 28 comma 3, ove i piani di recupero non siano adottati entro tre anni dalla individuazione di cui al terzo comma dell’art. 27 (ovvero la delibera di adozione non sia divenuta esecutiva entro il termine di un anno dalla predetta scadenza) l’individuazione stessa decade ad ogni effetto e, in tal caso, sono consentiti soltanto gli interventi edilizi previsti dal quarto comma dell’art. 27.

Ciò posto, costituisce circostanza pacifica che il terreno di proprietà dei ricorrenti sia ricompreso all’interno di una zona individuata nel P.R.G. del Comune di Brindisi – quale “ RI TT ” – ai sensi e per gli effetti del citato comma 1 dell’art. 27 della legge n. 457/1978.

È altresì pacifico che, con riferimento a detta zona, con deliberazione del commissario ad acta n. 1 del 17.10.1996 “ in attuazione delle previsioni di PRG per il quartiere TT ” si procedette alla “ individuazione delle aree, immobili ed isolati, costituenti comparti minimi di intervento ex art. 51 L.R. n. 56/80, nell’ambito delle quali il rilascio delle concessioni edilizie è subordinato all’approvazione dei relativi PDR di iniziativa pubblica e/o privata da redigere nel rispetto delle N.T.A. del PRG e connesso censimento delle aree contermini ”.

Con la predetta deliberazione, in sostanza, il commissario ad acta (con i poteri del Consiglio comunale) pose in essere gli adempimenti di cui al citato comma 3 dell’art. 27 della legge n. 457/1978 per il quale, con deliberazione del Consiglio comunale, nell’ambito delle zone individuate ai sensi del primo comma “ possono essere individuati gli immobili, i complessi edilizi, gli isolati e le aree per i quali il rilascio della concessione è subordinato alla formazione dei piani di recupero di cui al successivo articolo 28 ”.

Come ammesso dagli stessi ricorrenti, per effetto della predetta deliberazione commissariale n. 1/1996, il terreno di loro proprietà venne ricompreso all’interno di uno specifico comparto per il quale il rilascio della concessione fu subordinato alla formazione di un apposito piano di recupero (“ Piano di recupero B di iniziativa pubblica e/o privata Isolato n. 47 comparto di intervento tra le vie Scrasce, de TA e Abbamonte ”).

Non è dunque revocabile in dubbio che qualsiasi intervento edilizio riguardante l’area di proprietà dei ricorrenti non avrebbe potuto prescindere dall’adozione di un piano di recupero riguardante l’intero comparto di intervento, pianificazione, questa, che avrebbe potuto essere proposta anche ad iniziativa dei privati in virtù del disposto di cui al comma 5 del citato art. 28 (cfr. art. 23 delle N.T.A. del P.R.G.) e successivamente approvata dal Consiglio comunale (ai sensi del comma 2 del medesimo art. 28).

Tuttavia, né i ricorrenti né alcun altro proprietario dei terreni ricadenti all’interno del comparto de quo hanno mai presentato al Comune di Brindisi alcun piano di attuazione.

Si sono dunque determinate, nella fattispecie, le conseguenze riconnesse, dal terzo comma dell’art. 28 della Legge n. 457/1978, alla mancata adozione del piano di recupero ossia:

a) la decadenza della individuazione delle aree effettuata con la delibera consiliare (nel caso di specie del Commissario ad acta );

b) l’impossibilità di realizzare, all’interno dell’area perimetrata dal P.R.G., alcun tipo di intervento ad eccezione EG interventi edilizi previsti dal quarto comma dell’art. 27 ossia “ gli interventi previsti dalle lettere a), b), c) e d) del primo comma dell’articolo 31 che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse ” e “ gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell’articolo 31 che riguardino globalmente uno o più edifici anche se modifichino fino al 25 per cento delle destinazioni preesistenti purché il concessionario si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell’interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10 , e successive modificazioni ”.

Si deve, quindi, rilevare che l’intervento progettato dai ricorrenti, configurandosi quale nuova edificazione, non rientri tra gli interventi annoverati dalla predetta disposizione e dunque non ne sia consentita la realizzazione, in assenza di pianificazione, attraverso un permesso di costruire diretto.

Gli artt. 27 e 28 L. n. 457/1978 si riferiscono ai piani di recupero di iniziativa pubblica e ciò spiega il limite temporale del triennio, perché ciò che il legislatore ha voluto evitare è la sottoposizione sine die al potere di adozione del piano di recupero da parte del Comune per immobili già individuati per i quali, in tal modo, si introdurrebbe un vincolo di rilascio della concessione edilizia (Cons. Stato, sez. V, 25 settembre 1992, n. 789).

Diversa è, invece, l’ipotesi dei piani di recupero ad iniziativa di privati, quando ciò sia previsto (come nel caso in esame), che sono in via generale disciplinati dall’art. 30 della legge n. 457 del 1978.

Mentre la limitazione triennale del c.d. regime di salvaguardia si spiega per i piani di recupero pubblici perché l’inerzia del Comune non può andare a detrimento dell’interesse del privato quando non sia previsto dalla disciplina urbanistica locale in alternativa un piano di recupero privato, se si limitasse parimenti ad un triennio l’obbligo di piani di recupero ad iniziativa dei privati si giungerebbe all’assurdo che gli interessati farebbero decorrere il triennio per poter poi presentare la domanda di concessione edilizia non preceduta dal necessario piano attuativo; piano attuativo che è invece necessario proprio per le caratteristiche della zona in cui insiste l’immobile (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 18 febbraio 2005, n. 840; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 9 febbraio 2010, n. 122; T.A.R. Lombardia, Milano, 22 giugno 2011, n. 1658).

Pertanto, anche se alla scadenza del triennio perde efficacia l’avvenuta individuazione EG immobili da recuperare di cui all’art. 27, comma 3, L. n. 457/1978 (c.d. “seconda individuazione” per distinguerla dalla “prima individuazione”, operata in sede di formazione dello strumento urbanistico generale ex art. 27, commi 1 e 2, L. n. 457/1978), “ rimane comunque operante la generale disciplina derivante dalla comprensione, pur sempre efficace, nella zona di recupero EG immobili degradati ” (T.A.R. Toscana, sez. III, 18 febbraio 2005, n. 840).

Allo stato, come pure correttamente evidenziato nel provvedimento gravato, la realizzazione dell’opera progettata dagli istanti potrebbe essere attuata soltanto ove venisse prevista all’interno di un piano di recupero, proponibile anche ad istanza dei privati (cfr. art. 23 delle N.T.A. del P.R.G.) con le modalità di cui all’art. 30 della legge in esame.

Quanto al fatto per cui la realizzazione dell’intervento edilizio sarebbe possibile in virtù di quanto previsto dalla successiva deliberazione del Comune di Brindisi G.C. n. 110/2012, che avrebbe esentato l’area di proprietà dei ricorrenti dall’adozione del piano di recupero, giova osservare che la deliberazione giuntale n. 110/2012, in assenza di approvazione da parte del Consiglio comunale, non ha alcuna efficacia.

In seguito alla decadenza della individuazione delle aree di cui alla deliberazione commissariale, solo il Consiglio comunale avrebbe avuto titolo per adottare un nuovo strumento esecutivo in attuazione della previsione del P.R.G. relativa al RI TT.

L’imprescindibilità dell’approvazione dello strumento di coordinamento de quo , da parte del Consiglio comunale, appare ancora più pregnante, se si considera che detto strumento, affrancando dalla adozione della pianificazione di recupero una parte dell’area che era stata invece individuata nel P.R.G. quale zona di recupero, realizzava una vera e propria variante al medesimo strumento generale la cui approvazione è riservata alla competenza del Consiglio comunale (cfr. art. 16 L.R. n. 56/1980).

Pertanto le previsioni introdotte dalla Giunta sono rimaste del tutto inefficaci, non essendo state seguite dalla approvazione del competente organo consiliare.

Né può giovare ai ricorrenti il richiamo – contenuto nelle delibere di G.C. n. 110/2012 e n. 101/2013 – all’art. 10 L.R. n. 21/2011, che avrebbe legittimato l’adozione del predetto strumento da parte dell’organo giuntale.

La predetta disposizione stabilisce infatti che: “ Dalla data di entrata in vigore della presente legge, i piani attuativi, comunque denominati, per la cui formazione le leggi attualmente in vigore prevedono due distinte deliberazioni, di adozione e di approvazione definitiva, sono adottati con deliberazione della Giunta comunale e approvati in via definitiva con deliberazione della Giunta comunale se conformi allo strumento urbanistico generale vigente ”.

Nel caso in esame, lo “ strumento di coordinamento ” adottato con la predetta deliberazione di G.C. n. 110/2012 non è affatto conforme allo strumento urbanistico generale, atteso che il P.R.G. prevedeva che l’intera zona, perimetrata quale “ RI TT ”, fosse sottoposta a pianificazione di recupero, ove, al contrario, lo strumento introdotto dalla Giunta comunale realizzerebbe l’effetto di espungere detta previsione.

Sarebbe stata, dunque, necessaria, a pena di inefficacia, l’approvazione, da parte del Consiglio comunale, di detto nuovo strumento.

Sul punto il Consiglio di Stato ha così statuito: “ La Giunta può approvare il piano attuativo quando questo è coerente con il P.R.G. (o strumento equipollente); l’esigenza di modifica di quest’ultimo, implicata dal piano attuativo, attiva la competenza del Consiglio ... A norma dell’art. 42, comma 2, lett. b), del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, il Consiglio mantiene sempre la competenza generale in tema di piani territoriali e urbanistici, competenza che si riespande non appena vengano meno le ragioni specifiche (e cioè la conformità della proposta al P.R.G.) che, per successiva norma di legge, ne abbiano comportato il trasferimento in capo alla Giunta ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 marzo 2016, n. 888).

In ogni caso, in presenza di prescrizioni tassative ed inderogabili di legge, di regolamento o di P.R.G., non si può riconoscere al citato strumento di coordinamento la forza di esonerare dall’osservanza di tali prescrizioni.

Quanto all’affidamento che i ricorrenti assumono di aver riposto in ordine alla possibilità di realizzare l’opera di che trattasi, è d’uopo evidenziare come il Comune di Brindisi non abbia mai adottato alcun atto o provvedimento favorevole nei confronti dei medesimi, tale da aver ingenerato in loro una aspettativa al rilascio del permesso di costruire, né vi è prova che abbia fornito “ rassicurazioni precise, incondizionate, concordanti nonché provenienti da fonti autorizzate ed affidabili dell’Amministrazione ” che, alla stregua della consolidata giurisprudenza, sarebbero idonee a poter generare un’aspettativa nel privato. In altri termini, muovendo dall’assunto in base al quale il legittimo affidamento si configura quale interesse alla conservazione di un vantaggio, di un bene o di un’utilità conseguiti in buona fede dal privato in forza di un atto della pubblica amministrazione all’uopo diretto, ne consegue che gli odierni ricorrenti non possono pretendere la conservazione di un’utilità che non è stata assegnata ai medesimi attraverso alcun provvedimento specifico che li contemplasse quali diretti destinatari di effetti ampliativi della loro sfera giuridica.

Con il secondo motivo di ricorso i ricorrenti ritengono che, in ogni caso, occorra tener conto del consolidato orientamento giurisprudenziale alla cui stregua “ è da ritenersi illegittimo il diniego di concessione edilizia quando l’Amm.ne, sia pur in carenza del prescritto piano attuativo, non tenga conto dello stato di urbanizzazione già esistente nella zona interessata dalla futura edificazione e non evidenzi le concrete, ulteriori, esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione (Cfr. Cons. St. Sez. V n. 5127/2004; Cons. St. Sez. VI n. 1874/2005; Cons. St. sez. V n. 5450/2011) ”.

Il motivo in esame non è suscettibile di positivo apprezzamento.

Il Collegio osserva che in giurisprudenza si è condivisibilmente affermato che il piano di recupero configura “ lo strumento per attuare il riequilibrio nelle aree degradate e non è ipotizzabile che in tali aree, pur compromesse da fenomeni di urbanizzazione spontanea e incontrollata, il piano attuativo possa essere eluso con titoli edilizi singoli per costruire, pur attenendo questi ultimi a lotti prospicienti su aree urbanizzate e interclusi ”, in quanto lo stesso “ attiene non soltanto al recupero fisico EG edifici, ma anche e soprattutto rappresenta un’operazione complessa a scala urbanistica, che deve puntare alla rivitalizzazione di un comprensorio urbano ” (Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 2014, n. 5078; T.A.R. Toscana, sez. III, 26 marzo 2019, n. 436; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II quater , 12 maggio 2022, n. 5917).

A ciò si aggiunga che, mentre la prescrizione di P.R.G., che genericamente subordina lo “ ius aedificandi ” alla presenza di uno strumento attuativo particolareggiato, appare inattuale ed illogicamente preclusiva in un contesto ampiamente urbanizzato, a diversa conclusione deve giungersi con riguardo al piano di recupero, il cui scopo è quello di evitare che nuove costruzioni si realizzino senza programmazione in un tessuto urbanistico negativamente urbanizzato che il potere pianificatorio intende invece rimeditare (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 17 luglio 2013, n. 3884).

In conclusione, alla luce delle sopra esposte osservazioni e tenuto conto che i ricorrenti non hanno presentato un progetto di programma di recupero ai sensi dell’art. 30 della legge n. 457/1978, appare legittimo il rigetto della concessione edilizia in ragione della mancata adozione del piano di recupero previsto dal vigente P.R.G.

Pertanto, il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.

La particolarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2022 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Ettore Manca, Consigliere

Alessandro Cappadonia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Cappadonia	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO