Pubblicato il 08/07/2025

N. 13361/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05234/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5234 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da Autostrade per L'Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Annoni, Leonardo Frattesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Marco Annoni in Roma, via Udine 6;

contro

Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilita' Sostenibili, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) del provvedimento prot. 5861 del 4 marzo 2021, con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (ora Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili) – Dipartimento per le Infrastrutture, i Sistemi Informativi e Statistici - Direzione Generale per la vigilanza sulle concessioni autostradali, ha irrogato nei confronti della Autostrade per l'Italia S.p.A. una sanzione amministrativa dell'importo complessivo di € 375.000,00;

b) di ogni atto istruttorio relativo al procedimento che ha portato all'applicazione del suddetto provvedimento prot. 5861 del 4 marzo 2021 ivi compresi:

(i) le note prot. n. 20906 del 28/09/2018 e prot. n. 21527 del 4/10/2018 con le quali l'Ufficio Ispettivo Territoriale di Roma presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (ora Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili) ha comunicato alla Autostrade per l'Italia S.p.A. gli esiti delle visite ispettive di esercizio svolte in data 25 settembre e 1 ottobre 2018 in relazione, rispettivamente, ai sottotronchi 31 e 32;

(ii) le successive note dell'Ufficio Ispettivo Territoriale di Roma presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (ora Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili) prot. 24111 e 24113 del 30.10.2018, prot. 27952 del 7.12.2018, prot. 28200 del 10.12.2018 e prot. 156 del 4.1.2019 nelle parti in cui contestano alla Concessionaria presunti inadempimenti alle previsioni convenzionali rilevanti ai fini dell'applicazione di sanzioni amministrative;

(iii) le non conosciute note prot. 28203 del 10/12/2018 e prot. 28004 del 07/12/2018 con le quali l'Ufficio Ispettivo Territoriale di Roma presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (ora Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili) ha trasmesso alla Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessioni Autostradali i Rapporti Informativi sulle verifiche eseguite;

(iv) la nota della Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessioni Autostradali prot. 3780 del 13 febbraio 2019 recante la contestazione ad Autostrade per l'Italia S.p.A. di presunti inadempimenti agli obblighi di legge e convenzionali nonché la comunicazione di avvio del procedimento per applicazione di sanzioni amministrative e penali ai sensi dell'Allegato N alla Convenzione;

(v) la relazione istruttoria n. 16347 in data 1 luglio 2020, l'istruttoria integrativa n. 28060 in data 6 novembre 2020 e l'istruttoria integrativa finale n. 31667 del 15 dicembre 2020, di autore e contenuto ignoto, richiamate nelle premesse del provvedimento prot. 5861 del 4 marzo 2021;

(c) di ogni ulteriore atto a questi connesso, presupposto e/o consequenziale

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Autostrade per L'Italia S.p.A. il 9/10/2021:

(a) delle note prot. 28262 dell'11/12/2018 e prot. 28516 del 13/12/2018 con le quali l'Ufficio Ispettivo Territoriale di Roma presso il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili ha trasmesso alla Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e sui contratti concessori autostradali i Rapporti Informativi sulle attività ispettive eseguite in relazione ai Tronchi nn. 31 e 32 dell'Autostrada A1 Milano – OL;

(b) del provvedimento prot. n. 31667 del 15 dicembre 2020 della Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e sui contratti concessori autostradali avente come oggetto “Autostrada A1 Milano – Roma. Tratta: Direzione di Tronco 6, Sottotronco 31 e 32. Visita ispettiva di esercizio: 25 settembre 2018. Società Concessionaria: Autostrade per l'Italia S.p.A. Integrazioni all'istruttoria finale”;

(c) dei provvedimenti prot. 17677 del 14 luglio 2020 e prot. n. 28060 del 6 novembre 2020 della Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e sui contratti concessori autostradali entrambi aventi come oggetto “Autostrada A1 Milano – Roma. Tratta: Direzione di Tronco 6, Sottotronco 31 e 32. Visita ispettiva di esercizio: 25 settembre 2018. Società Concessionaria: Autostrade per l'Italia S.p.A. Istruttoria finale”;

(d) di ogni ulteriore atto a questi connesso, presupposto e/o consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilita' Sostenibili e di Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato e di Garante Protezione Dati personali e di Ivass - Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni ex Isvap e di Associazione Agenti Professionisti di Assicurazioni Rete Impresagenzia - Anapa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 aprile 2025 la dott.ssa Francesca Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente – premessa la propria qualità di concessionaria dell’esercizio delle tratte autostradali A1, A4, A7, A8, A9, A10, A11, A12, A13, A14, A16, A23, A26, A27 e A30 in forza della Convenzione Unica sottoscritta il 12 ottobre 2007 con l’ANAS in qualità di concedente (quest’ultima poi sostituita ex lege dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) – ha impugnato i provvedimenti sanzionatori in epigrafe, che sono stati adottati a seguito di attività ispettiva svolta dall’Ufficio Territoriale di Roma nelle date del 25 settembre e 1 ottobre 2018, in esito alla quale, per quanto di interesse, sono state contestate alla concessionaria delle “non conformità” sui tratti autostradali visionati dell’autostrada A6; in particolare:

- per il sottotronco 31, sono state contestate n. 24 non conformità relative a problematiche, in determinati punti, per i cavalcavia, nonché per la presenza di barriere vetuste o non idonee, per la mancanza di pannelli fonoassorbenti e per la presenza di infiltrazioni di acqua;

- per il sottotronco 32, invece, sono state contestate non conformità relative a barriere di sicurezza vetuste in determinati svincoli, nonché la presenza di ammaloramenti e di degrado in specifici punti.

E’ seguita una complessa interlocuzione procedimentale, nell’ambito della quale la ricorrente ha ogni volta replicato alle osservazioni dell’Ufficio Ispettivo, in parte risolvendo le criticità segnalate, che è in seguito sfociata nella nota della Direzione generale per la vigilanza sulle concessioni autostradali del 13 febbraio 2019 (c.d. “nota di avvio”) con la quale l’Amministrazione, nel dare formale avvio al procedimento sanzionatorio in questione e assegnando il termine di 30 giorni per presentare controdeduzioni, ha mosso alla ricorrente le seguenti contestazioni:

(i) "inosservanza dei provvedimenti del Concedente sanzionabile ai sensi dell'art.2 comma 86, lett.d, del DL 3 ottobre 2006, n. 262, convertito dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 e s. m. i.";

(ii) "mancata ottemperanza alle richieste di informazioni da parte del Concedente relative alle attività oggetto della concessione, entro un termine congruo comunque non inferiore a cinque giorni lavorativi decorrenti dalla data di ricezione della domanda";

(iii) "mancata ottemperanza alle richieste di informazioni da parte del Concedente connesse alla effettuazione dei controlli, entro un termine congruo comunque non inferiore a dieci giorni lavorativi decorrenti dalla data di ricezione della domanda";

(iv) "mancato ripristino, salvo comprovate oggettive difficoltà operative, delle parti della struttura stradale danneggiata con perdita di funzionalità a seguito di incidenti stradali, massimo entro tre giorni dal verificarsi del sinistro".

A seguito della audizione personale richiesta dalla ricorrente e dell’esame delle varie controdeduzioni in merito alla insussistenza degli abusi, l’Amministrazione – ritenendo risolte alcune delle criticità relative al sottotronco 31, nonché tutte le criticità relative al sottotronco 32 – ha infine adottato, in data 4.03.2021, il provvedimento sanzionatorio impugnato, irrogando nei confronti della ricorrente la una sanzione amministrativa dell’importo complessivo di € 375.000,00 così computato:

- € 25.000,00 (corrispondente al valore minimo di sanzione previsto dall’art. 7 della Convenzione) a violazione per n. 5 violazioni, per essere risultata inadempiente a quanto previsto dalla Convenzione vigente all’art. 7, comma d) (€ 125.000,00) (per non aver mantenuto la funzionalità dell’infrastruttura concessa attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva della stessa);

- € 25.000,00 a violazione per n. 5 violazioni, per essere risultata inadempiente a quanto previsto dall’Allegato N capitolo 2, terzo capoverso di pag. 11 (€ 125.000,00) (per mancata ottemperanza alle richieste di informazioni da parte del Concedente relative alle attività oggetto della concessione, entro un termine congruo comunque non inferiore a cinque giorni lavorativi decorrenti dalla data di ricezione della domanda);

- € 25.000,00 a violazione per n. 5 violazioni, per essere risultata inadempiente a quanto previsto dall’Allegato N capitolo 2, quarto capoverso di pag. 11 (€ 125.000,00) (per mancata ottemperanza alle richieste di informazioni da parte del concedente connesse all'effettuazione dei controlli, entro un termine congruo comunque non inferiore a dieci giorni lavorativi decorrenti dalla data di ricezione della domanda);

La PA ha inoltre ingiunto di accantonare le somme dovute in apposita riserva straordinaria vincolata di capitale, denominata Riserva vincolata sanzioni e penali, entro 20 giorni, come previsto dalla Convenzione.

2. Contro tale provvedimento Autostrade per l’Italia s.p.a. (ASPI) ha articolato i seguenti motivi di ricorso:

- I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 e dell’Allegato N alla Convenzione Unica. Violazione dell’art. 9 della Legge 689 del 1981 e del principio di contestazione e di tipicità della sanzione amministrativa. Violazione del principio del ne bis in idem. Eccesso di potere per falso presupposto, difetto di istruttoria e di motivazione.

In sostanza, sarebbero stati violati i principi in rubrica per aver applicato una sanzione per il mancato mantenimento della funzionalità dell’infrastruttura concessa attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva della stessa, mentre il Disciplinare Sanzioni non statuirebbe l’applicazione di alcuna sanzione nel caso di inottemperanza agli obblighi di manutenzione/ripristino dell’Infrastruttura, come già affermato dalla giurisprudenza, e quindi la “mancata ottemperanza alle disposizioni del Concedente di cui all’art. 7, comma d), della Convenzione per non aver mantenuto la funzionalità dell’infrastruttura concessa attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva della stessa” non è una fattispecie prevista dall’Allegato N come fattispecie sanzionabile.

Inoltre, l’Amministrazione avrebbe illegittimamente sanzionato la società, violando il principio del ne bis in idem , ritenendo che lo stesso fatto contestato (ossia la mancata trasmissione di quanto richiesto per “informazioni relative ai controlli” e per “informazioni relative alle attività oggetto di concessione”) potesse dar luogo a due sanzioni, mentre tra le ipotesi previste dall’allegato N, cap. 2, pag. 11 terzo e quarto capoverso, vi sarebbe un rapporto di specialità, con la conseguenza che – in ipotesi – si potrebbe applicare la sanzione relativa alle informazioni richieste in sede di controllo (posto che la vicenda è appunto originata da un’ispezione).

- II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 29 della Convenzione nonché delle previsioni del capitolo 1 del Disciplinare Sanzioni. Violazione dell’art. 2, comma 86, lett. d) del D.L. n. 262 del 2006 convertito con modificazioni dalla Legge n. 286 del 2006 e della Legge 689/1981. Radicale insussistenza dell’elemento soggettivo ed oggettivo delle presunte violazioni contestate. Eccesso di potere per falso presupposto, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria.

Sotto questo profilo la PA sarebbe innanzitutto incorsa in errore nel ricondurre le violazioni rilevate per il sottotronco 31, A2 e A5 (Cavalcavia n. 500 e n. 502, non si evince l’esecuzione delle attività necessarie a garantire adeguati livelli di sicurezza lungo i cavalcavia: inoltre non è stata fornita specifica analisi di sicurezza per gli ambiti di infrastruttura ove erano state installate barriere di primo impianto, come richiesto dall’Ufficio Ispettivo Territoriale di competenza ), alla competenza della Città metropolitana di OL (mentre esse sono di competenza della città di Caserta).

Inoltre la società avrebbe compiuto tutte le necessarie attività affinché gli Enti gestori della viabilità insistente sui cavalcavia (Comuni di Casapulla e di Recale) effettuassero gli interventi, poi in concreto effettuati grazie all’intervento anche della ricorrente (anche se con tardività imputabili alla situazione pandemica in atto nell’anno 2020), come da dichiarazioni rese in audizione.

Non vi sarebbero dunque condotte inadempienti imputabili ad ASPI, né a titolo di mancata ottemperanza ad oneri di manutenzione dell’infrastruttura autostradale (comunque non oggetto di sanzione), né a titolo di mancata comunicazione al Concedente di informazioni afferenti le attività di controllo e/o le attività di Concessione.

Parimenti, la sanzione sarebbe illegittima per aver ritenuto che la ricorrente non abbia presentato documentazione in riferimento alle criticità rilevate per lo svincolo CA (B1) e per lo Svincolo PU (B2) per i quali l’UIT aveva rilevato la “presenza di barriere vetuste di primo impianto".

La società sul punto ha infatti dedotto di aver debitamente riscontrato tutte le richieste, con anche uno studio di un esperto qualificato, al fine di dimostrare che le criticità non sussistevano, e comunque di aver avviato, in accordo con il Concedente, un programma straordinario pluriennale di progressiva sostituzione/riqualificazione delle barriere esistenti che avrebbe condotto alla sostituzione anche delle barriere oggetto di contestazione.

Infine la sanzione sarebbe illegittima anche in riferimento alla contestazione G1 (relativa alla mancanza di pannelli fonoassorbenti in un tratto di competenza) per cui la PA ha ritenuto che “ dalla documentazione trasmessa, pur emergendo elementi giustificativi (Contratto d’appalto sprovvisto di data, nonché ordinativo dei lavori), si evince come l’intervento sia stato svolto con un lasso di tempo non giustificabile ”. Sul punto la ricorrente ha lamentato che – come già chiarito in sede procedimentale – la mancanza era dovuta ad un evento atmosferico e di essersi comunque prontamente attivata.

- III e IV Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della Legge 241/1990 e degli artt. 7, 29 nonché dell’Allegato N della Convenzione Unica vigente. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Violazione dei principi di efficienza, efficacia, trasparenza e buon andamento della P.A.

La ricorrente ha lamentato che le motivazioni del provvedimento avversato sono incomplete e generiche, sia con riguardo a quali sarebbero gli interventi non effettuati, sia con riguardo alla specifica individuazione delle informazioni che la concessionaria avrebbe omesso di fornire.

Inoltre la stessa ha contestato la eccessiva durata del procedimento sanzionatorio, ciò che – sebbene né l’allegato N alla Convenzione Unica, né l’art. 18 della legge n. 689/1981 definiscano un termine specifico per la conclusione del procedimento sanzionatorio – costituirebbe violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990 ed inosservanza del generale termine di conclusione dei procedimenti amministrativi ivi fissato in 30 giorni, ritenendo detto termine perentorio in ragione della necessità di non sottoporre sine die il trasgressore alla pretesa sanzionatoria dell’amministrazione.

- V. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità ed irragionevolezza, per essere stata prevista una maggiorazione del 30 percento della somma da accantonare nella riserva straordinaria di capitale denominata sanzioni e penali (pari all’importo della sanzione), ove l’accantonamento non fosse avvenuto in occasione della prima assemblea utile degli azionisti.

Infatti, qualora la prima assemblea utile fosse da intendersi quella prevista per l’approvazione del bilancio di esercizio 2020, in quella sede non sarebbe stato possibile per ASPI disporre l’accantonamento dovuto, trattandosi di un onere relativo all’esercizio 2021 e quindi accantonabile solamente nel bilancio di quell’anno, che avrebbe potuto approvarsi solo successivamente al 31 dicembre 2021.

3. Il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili si è costituito in giudizio con atto di mera forma.

4. In esito alla ostensione della documentazione procedimentale richiesta, la ricorrente ha formulato motivi aggiunti di ricorso, depositati in data 9.10.2021, per:

- VI. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 29 della Convenzione di Concessione e dell’Allegato N. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione, difetto di istruttoria e contrasto con le risultanze istruttorie, difetto di motivazione e ingiustizia manifesta.

La ricorrente, soprattutto, ha evidenziato come la competente Direzione abbia presentato più istruttorie finali (una integrativa) in aperta contraddizione (in quanto le prime, poi superate, recanti una proposta sanzionatoria di gran lunga inferiore e rispettosa dei principi poi invece violati e fatti oggetto di censura), senza che fosse intervenuto alcun nuovo elemento di fatto.

La società ha inoltre ribadito avverso gli atti procedimentali, richiamati per relationem nel provvedimento sanzionatorio, le doglianze già formulate nel ricorso principale.

5. In prossimità dell’udienza di discussione nel merito, il Ministero delle Infrastrutture ha depositato in giudizio documentazione affidando le proprie difese ad una relazione predisposta dagli uffici.

6. Infine, con memoria di replica nei termini di cui all’art. 73 c.p.a., la ricorrente si è difesa ed ha insistito per l’accoglimento dei motivi di ricorso.

7. All’udienza pubblica dell’11 aprile 2025, svolta ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis , c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Il ricorso è fondato nei termini che seguono, in linea con orientamenti già espressi da questo Tribunale.

8.1. In primo luogo, è fondata la doglianza sulla violazione del principio di tipicità delle sanzioni, in relazione alla contestata inosservanza dell’obbligo di mantenere la funzionalità dell’infrastruttura concessa attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva della stessa.

In proposito, si ricorda che (come osservato da T.A.R. Lazio – Roma, sez. I, n. 7957 del 13.7.2020) l’art. 2, comma 86, lett. d) del D.L. n. 262/2006, stabilisce che l’ANAS, nell’ambito del potere di vigilanza che è chiamato ad esercitare sui concessionari, “ d) irroga, salvo che il fatto costituisca reato, in caso di inosservanza degli obblighi di cui alle convenzioni di concessione e di cui all’articolo 11, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, come sostituito dal comma 85 del presente articolo, nonché dei propri provvedimenti o in caso di mancata ottemperanza da parte dei concessionari alle richieste di informazioni o a quelle connesse all’effettuazione dei controlli, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti acquisiti non siano veritieri, sanzioni amministrative pecuniarie non inferiori nel minimo a euro 25.000 e non superiori nel massimo a euro 150 milioni, per le quali non è ammesso quanto previsto dall’articolo 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689; in caso di reiterazione delle violazioni ha la facoltà di proporre al Ministro competente la sospensione o la decadenza della concessione ”.

La Convenzione Unica stipulata inter partes il 17 ottobre 2007, a sua volta, disciplina il potere sanzionatorio dell’Ente concedente all’art. 29, laddove si afferma che: “ Fatta salva la pronuncia di decadenza dalla concessione prevista dal precedente articolo 9, e fatta salva parimenti l’applicazione, anche cumulativa, delle penali di cui alla presente convenzione, in caso di violazione, di inosservanza o di omissione, anche parziale, degli obblighi derivanti dalla legge e dalle disposizioni individuali nell’allegato N alla presente Convenzione Unica trova applicazione il sistema di sanzioni, quale disciplinato dal medesimo allegato N. La procedura sanzionatoria di cui all’art. 2, comma 86, lett. d), del Decreto Legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla Legge 24 novembre 2006, n. 286, è regolata dalla legge n. 689 del 24 novembre 1981 ”.

Ora, l’Allegato N alla citata Convenzione Unica contiene, dunque, il “ Disciplinare per l’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di al comma 86 lett. d) del Decreto Legge n. 262 del 23 ottobre 2006 convertito dalla Legge n. 286 del 24 novembre 2006 ”, nonché il “ Disciplinare per l’applicazione delle penali per inadempimenti contrattuali ai sensi del comma 83, lett. h), dell’art. 2 del Decreto legge n. 262 del 3 ottobre 2006 convertito dalla Legge n. 286 del 24 novembre 2006 ”.

Tale Disciplinare, al punto 1.1., afferma che la sanzione si applica al Concessionario, salvo che il fatto costituisca reato, in caso di inosservanza degli obblighi individuati nel Disciplinare medesimo, nel D.L. n. 262/2006, nonché in caso di inosservanza dei provvedimenti emessi dal Concedente o in caso di mancata ottemperanza, da parte del Concessionario a richieste di informazioni e di controlli, o nel caso in cui il Concessionario fornisca informazioni o documenti non veritieri.

Da quanto sopra, risulta, dunque, che il potere dell’ANAS di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie ai concessionari autostradali è circoscritto alla violazione degli obblighi individuati nella Convenzione di concessione e in provvedimenti del concedente. Nel caso specifico la Convenzione Unica tipizza le violazioni che danno luogo a sanzioni, individuandole partitamente all’allegato N. Tuttavia l’art. 29 della Convenzione stabilisce anche il potere dell’ANAS di irrogare sanzioni in relazione alla violazione di obblighi derivanti dalla legge.

Ebbene, venendo al caso di specie, il Collegio ritiene che – alla luce dell’allegato N alla Convenzione Unica, capitolo 2, in raffronto alla condotta fatta oggetto di contestazione con una delle tre condotte fatte oggetto del provvedimento sanzionatorio impugnato nel presente giudizio (e, segnatamente, l’inadempimento all’obbligo di mantenere la funzionalità dell’infrastruttura concessa attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva della stessa, per come indicato dall’art. 7, comma d) della Convenzione Unica) – nessuna delle sanzioni previste al capitolo 2 dell’allegato N alla ridetta Convenzione Unica si attagli alla violazione dell’obbligo di mantenimento in efficienza dell’infrastruttura stradale pure previsto dalla Convenzione e dall’art. 2, comma 86, del d.l. n. 262/2006.

In altre parole, è indiscutibile che sul Concessionario autostradale gravi un obbligo di assicurare l’esecuzione, a cadenza regolare, di interventi di manutenzione funzionali ad assicurare la piena efficienza della rete autostradale.

Tuttavia, l’inadempimento di tale obbligo, che pure potrebbe dar luogo alle penali previste dai capitoli da 3 ad 8 dell’allegato N, non risulta assoggettato altresì a sanzioni ai sensi degli artt. 7, comma d) e 29 della Convenzione Unica e del capitolo 2 dell’allegato N alla Convenzione.

Come efficacemente rilevato da questo Tribunale, con decisione che il Collegio condivide ed al quale intende dare continuità, “ Risulta pertanto evidente, dai ricordati articoli della Convenzione Unica, che soggetti a sanzione amministrativa, ai sensi dell’art. 2, comma 86, lett. d) del D.L. n. 262/2006, sono solo gli obblighi specificamente indicati nell’allegato N alla Convenzione, Capitolo 2, tra i quali non v’è n’è alcuno relativo alle opere di manutenzione delle infrastrutture (…). Tale modus procedendi è all’evidenza errato, in quanto con ciò facendo il MIT ha sanzionato, per il combinato disposto del citato art. 2, comma 86, lett. d), del D.L. n. 262/86 e della L. n. 689/81, un comportamento che né l’Allegato N né la Convenzione Unica prevedono specificamente come soggetto a sanzione amministrativa ” (T.A.R. Lazio – Roma, sez. I, n. 4111 del 7.4.2021).

A tali considerazioni il Collegio ritiene di dover aggiungere solamente che, diversamente opinando, il richiamo agli obblighi di cui alla Convenzione Unica previsto dagli artt. 7, lett. d) e 29 della stessa rischia di trasformarsi in una “clausola aperta” ove non raccordato con le fattispecie di trasgressioni per le quali l’allegato N, capitolo 2 della medesima Convenzione prevede precisi trattamenti sanzionatori, il tutto in violazione dell’obbligo di legalità e tipicità cui, per pacifica giurisprudenza, anche le sanzioni amministrative devono soggiacere.

8.2. Parimenti è fondato il gravame laddove la ricorrente contesta la legittimità della sanzione applicata con riferimento alla violazione del principio di specialità previsto dall’art. 9 della legge n. 681/1981, per esservi stata duplicazione della sanzione pecuniaria con riferimento ad una medesima condotta, consistente nel mancato invio di informazioni relative all’oggetto della concessione ed all’effettuazione di controlli (in relazione alle criticità rilevate per il tronco 31, sulle barriere di sicurezza, B1 e 2, presenza di barriere vetuste, svincolo Caianiello e PU).

In proposito, giova rilevare che l’allegato N, capitolo 2 alla Convenzione Unica prevede, quali distinte fattispecie sanzionatorie, la mancata ottemperanza alle richieste di informazioni relative alle attività oggetto della concessione e la mancata ottemperanza alle richieste di informazioni connesse all’effettuazione dei controlli da parte dell’autorità concedente l’infrastruttura viaria in questione, entrambe sanzionandole con il pagamento di Euro 25.000,00 per ciascuna omissione informativa.

Al riguardo, ritiene il Collegio che tra le due fattispecie non sussista, in senso logico, un rapporto di specialità in quanto esse, alla stregua di quanto previsto dall’art. 15 c.p., non disciplinano la stessa materia sanzionando l’una (terzo capoverso di pagina 11 dell’allegato N) l’omesso invio di informazioni richieste dal concedente in relazione “ alle attività oggetto della concessione ”, l’altra (quarto capoverso), la mancata ottemperanza alle richieste di informazioni “ connesse all’effettuazione dei controlli ”.

Tuttavia, ben potrebbe verificarsi che, in concreto, lo stesso fatto costituisca tanto inadempimento ad una richiesta di informazioni concernenti le attività oggetto della concessione quanto inottemperanza ad una richiesta di informazioni relative all’effettuazione dei controlli.

Pertanto, considerato che nella fattispecie tutte le richieste di informazione sono state originate, in definitiva, dalla attività ispettiva svolta in data 25.09.2018 e 1.10.2018, che ha poi determinato l’avvio del procedimento sanzionatorio, ad avviso del Collegio le richieste di informazioni rimaste inottemperate dalla concessionaria autostradale non potevano che considerarsi uniche, con applicazione di un unico presidio sanzionatorio, relativo alla mancata risposta in riferimento ad attività di controllo.

8.3. Rimane da esaminare, a questo punto, l’ultima sanzione pecuniaria, inflitta – come sopra detto, congiuntamente all’altra sanzione – per non aver la società ricorrente reso, nel termine non inferiore a dieci giorni, le informazioni richieste riguardo all’effettuazione dei controlli e consistenti, nella fattispecie, nella necessità di documentare, mediante report fotografico, la risoluzione delle anomalie riscontrate.

Premesso che nel provvedimento l’illecito oggetto di sanzione è chiaramente individuato con rinvio alle relazioni dell’UIT e che il tempo procedimentale – in difetto di una puntuale previsione, come anche riconosciuto dalla parte – è ragionevolmente proporzionato alla complessità dell’istruttoria svolta, nell’ambito della quale la stessa, peraltro, ha avuto ampia possibilità di contradditorio e dibattito, dalla documentazione agli atti risulta che in relazione alla vetustà delle predette barriere la ricorrente ha dedotto nella nota del 19.10.2018 di aver avviato l’esecuzione di interventi in danno degli Enti proprietari delle strutture in parola e l’UIT ha ritenuto che ciò non fosse sufficiente, perché “ nelle more di una risoluzione definitiva del problema che coinvolge Enti terzi, codesta Società deve adottare immediati interventi di mitigazione che consentano di mantenere adeguati standard di sicurezza per la circolazione autostradale .”.

Successivamente, non avendo ancora svolto gli interventi, la concessionaria, come risulta dalla relazione istruttoria finale, “ comunicava di aver avviato approfondimenti. In ogni caso ribadiva che i dispositivi non rappresentassero un potenziale pregiudizio alla sicurezza della circolazione anche in relazione alla costante attività di ispezione e manutenzione e che, nello specifico, per i punti citati era già in atto una campagna di sostituzione dei sistemi di ritenuta ”.

Si evince poi che la società ha ripetuto di ritenere soddisfatte le richieste avendo inoltrato uno studio redatto da un esperto qualificato, con analisi della evoluzione della sicurezza dei veicoli a partire dal 1988 e dell’incidentalità sulla rete in gestione tra il 1999 ed il 2016.

In sede di audizione, inoltre, la stessa ha affermato che i lavori di riqualificazione degli svincoli erano ormai in fase di affidamento, tuttavia per i tronchi B1 e B2 non è stata presentata alcuna documentazione.

In vista di tanto, il Collegio ritiene che la sanzione sia stata correttamente applicata, difettando la documentazione richiesta e comprova della soluzione delle anomalie riscontrate, non potendo la concessionaria adempiere all’obbligo continuando a contestare la doverosità di un intervento, che poi però è stato programmato.

Pertanto, legittimamente, si è ritenuto che la stessa abbia violato l’obbligo collaborativo in relazione alle attività di controllo svolte.

Di conseguenza, con riferimento all’ultima delle sanzioni irrogate con il provvedimento impugnato, il provvedimento avversato è esente dalle censure mossegli dalla società ricorrente ed il gravame va, di conseguenza, respinto.

9. In conclusione, quindi, il gravame va accolto e, per l’effetto, il provvedimento avversato va annullato con riferimento alle prime due sanzioni irrogate, mentre esso rimane valido ed efficace con riferimento all’ultima delle sanzioni imposte (ovvero alla sanzione di Euro 125.000,00 irrogata per la violazione all’obbligo di fornire le informazioni richieste ai sensi del capitolo 2 dell’allegato N alla Convenzione Unica, quarto capoverso di pagina 11).

10. La reciproca soccombenza giustifica la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie limitatamente nei sensi e nei termini di cui in motivazione, per il resto respingendolo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Barbara Cavallo, Presidente FF

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Francesca Mariani, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Mariani	Maria Barbara Cavallo

IL SEGRETARIO