Pubblicato il 12/12/2025

N. 22553/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08825/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8825 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Ditta individuale di AR TA ST, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Aristide Police e Claudia Nicolini, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia e domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio del primo in Roma, viale Liegi, 32;

contro

Roma PI, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Manuela Scerpa, presso la pec come da registri di giustizia;
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Agenzia del demanio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t. , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

A.s.d. Happy UR ON, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Serra e Riccardo Badia, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

per l’annullamento

(ric.)

- della determinazione dirigenziale di Roma PI, Dipartimento valorizzazione del patrimonio e politiche abitative – Direzione rigenerazione del litorale e grandi progetti, n. prot. QC/92450/2025 del 2 luglio 2025, avente ad oggetto “procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 36/2023, a termini accelerati, per l’affidamento di n. 5 lotti, ai sensi dell’art. 45- bis del Codice della Navigazione, della gestione integrata delle attività principali e secondarie di cui alla concessione demaniale marittima n. 101/2023, ivi inclusi i servizi di salvamento, pulizia, igiene ambientale, spurgo, presidio e ristoro presso la spiaggia libera di Castel Porziano. CIG: B73D169944; B73D16AA17; B73D16BAEA; B73D16CBBD; B73D16DC90. Presa d'atto della proposta di aggiudicazione, approvazione della graduatoria con contestuale autorizzazione alla stipula della convenzione e consegna d'urgenza” e del relativo allegato A, avente ad oggetto “Graduatoria e proposta di aggiudicazione afferente la Procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 36/2023, a termini accelerati, per l’affidamento di n. 5 lotti, ai sensi dell’art. 45-bis del Codice della Navigazione, della gestione integrata delle attività principali e secondarie di cui alla concessione demaniale marittima n. 101/2023, ivi inclusi i servizi di salvamento, pulizia, igiene ambientale, spurgo, presidio e ristoro, limitatamente alla parte di arenile di Castel Porziano”;

- di tutti i verbali di gara e, in particolare, dei verbali del 30 giugno 2025, del 1° luglio 2025 e del 2 luglio 2025;

- della determinazione dirigenziale di Roma PI, Dipartimento valorizzazione del patrimonio e politiche abitative – Direzione rigenerazione del litorale e grandi progetti, n. prot. QC/78946/2025 dell’11 giugno 2025 avente ad oggetto “Avvio di una procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, a termini accelerati, per l’affidamento di n. 5 lotti, ai sensi dell’art. 45- bis del Codice della Navigazione, della gestione integrata delle attività principali e secondarie di cui alla concessione demaniale marittima n. 101/2023” e di tutti i relativi allegati, tra cui in particolare il disciplinare di gara;

- della determinazione dirigenziale di Roma PI, Dipartimento valorizzazione del patrimonio e politiche abitative – Direzione rigenerazione del litorale e grandi progetti, n. prot. QC/91135/2025 del 30 giugno 2025, avente ad oggetto l’istituzione del seggio di gara e della commissione giudicatrice;

e per la conseguente statuizione dell’obbligo dell’Amministrazione resistente a disporre l’aggiudicazione della procedura, per il Lotto C3, previa eventuale declaratoria di inefficacia del contratto, se stipulato; ovvero, in subordine, a disporre la rivalutazione delle offerte e delle posizioni dei concorrenti.

(mm.aa.)

- della nota direttoriale di Roma PI, Dipartimento valorizzazione del patrimonio e politiche abitative – Direzione rigenerazione del litorale e grandi progetti, n. prot. QC 111064 del 12 agosto 2025, avente ad oggetto “autorizzazioni per l'affidamento ex art. 45 bis cod. nav. di n. 5 lotti per la gestione integrata delle attività principali e secondarie di cui alla concessione demaniale marittima n. 01/2023, ivi inclusi i servizi di salvamento, pulizia, igiene ambientale, spurgo, presidio, ristoro e servizi igienici, limitatamente alla parte di arenile di Castel Porziano”;

- della nota direttoriale di Roma PI, Dipartimento valorizzazione del patrimonio e politiche abitative – Direzione rigenerazione del litorale e grandi progetti, n. prot. QC/2025/0110884 dell’11 agosto 2025, avente ad oggetto “autorizzazioni per l’affidamento ex art. 45 bis cod. nav. di n. 5 lotti per la gestione integrata delle attività principali e secondarie di cui alla concessione demaniale marittima n. 01/2023, ivi inclusi i servizi di salvamento, pulizia, igiene ambientale, spurgo, presidio, ristoro e servizi igienici, limitatamente alla parte di arenile di Castel Porziano”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma PI, dell’A.s.d. Happy UR ON, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nonché dell’Agenzia del demanio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il dott. ER TO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 16.7.2025 (dep. il 30.7) la ditta individuale di AR TA ST, premesso di avere partecipato alla procedura bandita da Roma PI ai sensi dell’art. 71 d.lgs. n. 36/2023, a termini accelerati, per l’affidamento di n. 5 lotti, ai sensi dell’art. 45- bis del Codice della navigazione, nonché per la gestione integrata delle attività principali e secondarie di cui alla concessione demaniale marittima n. 101/2023, ivi inclusi i servizi di salvamento, pulizia, igiene ambientale, spurgo, presidio e ristoro, limitatamente alla parte di arenile di Castel Porziano, ha contestato la decisione dell’amministrazione di aggiudicare il lotto C3 alla Happy UR ON a.s.d.

1.1. In punto di fatto l’impresa ha rappresentato che: la spiaggia libera di Castelporziano fa parte della dotazione presidenziale ai sensi della l. n. 1077/1948 e del d.lgs. 85/2010 ed è soggetta all’applicazione della disciplina prevista dal Codice della navigazione; in forza della convenzione siglata il 14 luglio 1965 da Roma PI con il Segretario generale della Presidenza della Repubblica una parte della spiaggia di Castelporziano, ubicata tra la foce del Canale del Tellinaro e la foce del Canale Palocco, è stata aperta alla libera fruibilità della cittadinanza; in ragione di tale convenzione, la Capitaneria di Porto ha rilasciato, in favore dell’amministrazione resistente, la concessione demaniale marittima rep. n. 101/2023 e n. 1/2023 del registro concessioni della Capitaneria di Porto, per l’utilizzo del predetto tratto di spiaggia (al fine di “mantenere un tratto di litorale costiero destinato ad uso balneare, composto da un’area balneare, accessi e viabilità, ambiente dunale e macchia, n. 5 (cinque) punti di ristoro con relative aree scoperte di pertinenza al fine di assicurare la pubblica fruizione per finalità balneari e l’esercizio delle attività strettamente funzionali alla destinazione pubblica dell’area: custodia e tutela ambientale, pulizia dell’arenile e delle aree di transito pedonale, servizio di salvamento, servizi igienico sanitari, prima assistenza sanitaria, somministrazione di alimenti e bevande anche da asporto”); l’amministrazione resistente ha dunque indetto la procedura che occupa con determina dell’11.6.2025 e all’esito delle operazioni di valutazione ha pubblicato la graduatoria redatta dalla commissione giudicatrice (determinazione dirigenziale del 2.7.2025) relativamente al lotto C3, assegnando 84,65 punti alla controinteressata Happy UR ON, 78,68 punti a essa ricorrente, 61,17 punti alla Magpie s.r.l. e 48,83 punti alla Polisportiva litorale.

1.2. A fondamento dell’impugnativa la ricorrente ha articolato i seguenti motivi:

(i) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 e 9.1 del Disciplinare, avente ad oggetto ‘requisiti di ordine speciale e mezzi di prova’ e, più in particolare ‘requisiti di idoneità professionale’, nonché dei principi di parità di trattamento, proporzionalità e buon andamento. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 per difetto di istruttoria. – Eccesso di potere per travisamento degli elementi di fatto, irragionevolezza e illogicità della motivazione”: la prima classificata sarebbe priva del requisito di idoneità professionale richiesto dalla lex specialis a pena di esclusione, in quanto non risulterebbe attiva da almeno tre anni solari, come richiesto dall’art. 9.1, lett. a), del disciplinare; peraltro, la controinteressata non risulterebbe iscritta né al Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche né al Registro unico nazionale terzo settore né al Registro nazionale delle associazioni e società sportive dilettantistiche;

(ii) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 7 del d.lgs. 28 febbraio 2021, n. 36. – In subordine, violazione e falsa applicazione degli 4 e 5 del d.lgs. n. 117/2017 sugli enti del terzo settore e sulle attività di interesse generale. – Violazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 36/2023 e degli artt. 37 e 45- bis del Codice della Navigazione, avendo l’Amministrazione ignorato i principi di concorrenza, par condicio e correttezza della gara con l’ammissione alla Procedura di un’Associazione Sportiva Dilettantistica, le cui attività sono incompatibili con la prestazione dei servizi oggetto della Procedura. – Eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento tra i concorrenti, nonché contrarietà ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa sanciti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione”: lo svolgimento delle attività da affidare ai sensi dell’art. 45- bis Cod. nav. risulterebbe incompatibile con le attività di un’associazione sportiva dilettantistica, “in quanto soggetto giuridicamente neanche inquadrato congiuntamente (o esclusivamente) come ente del Terzo Settore ai sensi del d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117”; e quand’anche la controinteressata risultasse iscritta al R.u.n.t.s., comunque rileverebbe che le associazioni sportive dilettantistiche iscritte al predetto registro non potrebbero “partecipare a gare pubbliche per ottenere concessioni di beni pubblici con finalità lucrative o per esercitare attività d’impresa ordinaria, salvo che tali attività siano strettamente funzionali al perseguimento delle finalità istituzionali non lucrative o, comunque, esercitate in forma residuale e che ciò sia compatibile con l’oggetto statutario”; sennonché, il disciplinare richiederebbe espressamente la “gestione integrata” dei servizi richiesti e, in tale contesto, “il servizio di somministrazione di alimenti e bevande, ovvero la gestione dei punti ristoro viene riportata tra le attività principali della concessione – tanto da essere il primo servizio indicato dall’art. 3 del Disciplinare – e non può quindi in alcun modo ritenersi secondaria e/o residuale”; del resto, la prima classificata non possederebbe un codice Ateco corrispondente o, comunque, compatibile, all’esercizio di attività di ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande; inoltre, l’ammissione di un ente non assoggettato al carico fiscale ordinario bensì a fiscalità agevolata altererebbe indebitamente la par condicio e la concorrenza, ponendo i partecipanti su piani economici non omogenei.

2. Roma PI e la Happy UR ON si sono costituite in resistenza.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti notificato e depositato il 13.8.2025 l’impresa ha esteso le censure già formulare alla nota direttoriale dell’11.8.2025, con cui Roma PI ha dato atto di aver ricevuto dalla Capitaneria di Porto “le autorizzazioni demaniali marittime ai sensi dell’art. 45 bis del codice della navigazione per l’affidamento ad altri soggetti delle attività oggetto della concessione rilasciata a Roma PI sul litorale di castelporziano ed in particolare per … lotto C3: ASD HAPPY SURF ONE P.IVA\C.F. 17744841002”, nonché alla nota del 12.8.2025 con cui l’amministrazione ha comunicato alla ditta “che il Lotto C3 [era] stato formalmente assegnato all’ASD HAPPY SURF ONE”, invitando la ricorrente a provvedere alla restituzione delle chiavi di accesso al chiosco al fine di consentire il subentro del nuovo gestore.

4. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e l’Agenzia del demanio, destinatari della notifica del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti per litis denuntiatio , si sono costituiti in giudizio.

5. All’odierna udienza, in vista della quale le parti hanno presentato memorie e documenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti sono infondati per le ragioni che seguono.

7. Giova premettere che l’art. 9 del disciplinare, rubricato “ Requisiti di ordine speciale e mezzi di prova ”, prevede:

- che “ I concorrenti, a pena di esclusione, devono essere in possesso dei requisiti previsti nei paragrafi seguenti. I documenti richiesti agli Operatori Economici ai fini della dimostrazione dei requisiti devono essere trasmessi mediante il fascicolo virtuale dell'operatore economico (di seguito: FVOE) ”;

- che “ 9.1 Requisiti di idoneità professionale. Ai fini della dimostrazione dell’idoneità professionale, il concorrente – indipendentemente dalla sua forma giuridica – deve dimostrare tutti i requisiti di seguito specificati:

a) di essere attivo da almeno tre anni solari antecedenti alla data di pubblicazione del Bando nello svolgimento di attività analoghe a quelle oggetto dell’affidamento. A questi fini è sufficiente l’iscrizione “attiva” nel Registro delle imprese per servizi coerenti con quelli in affidamento ovvero in analoghi elenchi/registri (Cooperative, associazioni riconosciute, ecc.);

b) di avere regolarmente gestito, alla data di pubblicazione della presente procedura, almeno n. 1 (una) concessione balneare ovvero n. 1 (un) servizio integrato connesso alla balneazione delle spiagge (quali salvamento e pulizia spiaggia). La comprova viene fornita mediante allegazione della concessione demaniale marittima o altro contratto di appalto/concessione, attestante il regolare svolgimento dei servizi ”.

8. Con il primo motivo la parte ricorrente contesta la sussistenza in capo alla controinteressata del requisito di cui all’art. 9.1, lett. a), deducendo che la prima classificata non risultava iscritta al registro delle imprese o in analogo registro da almeno tre anni solari antecedenti alla data di pubblicazione del bando.

8.1. La doglianza non coglie nel segno.

8.2. L’art. 9 del disciplinare, appena sopra riportato, stabilisce quale requisito di idoneità professionale che il concorrente sia “ attivo da almeno tre anni solari antecedenti alla data di pubblicazione del Bando nello svolgimento di attività analoghe a quelle oggetto dell’affidamento ”.

8.3. L’iscrizione nel registro delle imprese ovvero in analoghi elenchi o registri è prevista, invece, quale possibile modalità di prova del requisito, come si desume chiaramente:

- dalla lettera della lex specialis, là dove prima introduce il requisito e poi stabilisce in un’ottica evidentemente semplificatoria che “ A questi fini è sufficiente l’iscrizione […]”, così intendendo attribuire all’aspetto formale un valore probatorio dell’esercizio triennale dell’attività;

- dal rilievo sistematico che il bando è aperto alla partecipazione di tutti “gli operatori economici […] in forma singola o associata, secondo le disposizioni dell’art. 65 del Codice [dei contratti pubblici]” (art. 7), e quindi di “ qualsiasi persona o ente, anche senza scopo di lucro, che, a prescindere dalla forma giuridica e dalla natura pubblica o privata, può offrire sul mercato, in forza del diritto nazionale, prestazioni di lavori, servizi o forniture corrispondenti a quelli oggetto della procedura di evidenza pubblica ” (art. 1, lett. l, All. I.1, richiamato dall’art. 65, co. 1, del Codice).

8.4. La clausola del bando non può dunque essere interpretata nel senso auspicato dalla parte ricorrente, in quanto a ragionare diversamente impedirebbe a un’associazione, a cui l’ordinamento non preclude di svolgere il servizio messo a gara (v. anche infra ), di partecipare a una procedura di aggiudicazione perché sprovvista di un requisito legato alla forma giuridica stabilito soltanto dalla lex specialis , e così in evidente violazione dei principi, di derivazione unionale e sedimentati nel diritto interno, di neutralità delle forme di costituzione dell’operatore economico, di massima partecipazione alle gare pubbliche e di libera concorrenza (v. amplius Cons. Stato, sez. V, 15.3.2023, n. 2734).

8.5. L’amministrazione ha dunque correttamente valutato la sussistenza del requisito mediante una complessiva disamina della documentazione trasmessa dall’odierna controinteressata, in particolare attribuendo rilievo all’atto costitutivo risalente al 20.12.2021 (all. 26 res.), avvalorato dai riscontri effettuati presso l’Agenzia delle entrate (all. 25 res.), nonché agli attestati resi da terzi – la cui veridicità non è in contestazione – da cui si desume lo svolgimento nel triennio precedente di attività riferibili all’oggetto della concessione (in part., all. 27 e 28 res.).

9. Parimenti destituito di fondamento è il secondo motivo, con cui si contesta tout court la possibilità della controinteressata, quale associazione sportiva dilettantistica o come ente del terzo settore, di esercitare le attività dedotte in concessione.

9.1. La censura muove dall’apodittica affermazione che l’attività di ristoro avrebbe carattere prevalente nell’economia della concessione, senza che tuttavia sussistano circostanziati elementi che corroborino l’allegazione di parte.

9.2. Va comunque osservato, in disparte la considerazione che le associazioni (pur non riconosciute) possono svolgere attività commerciali con metodo economico (ossia attività di impresa, fermo il divieto di distribuzione degli utili), che la violazione del limite all’esercizio di attività diverse da quelle principali in capo alle associazioni sportive dilettantistiche – la condizione è che tali attività devono avere “ carattere secondario e strumentale rispetto alle attività istituzionali, secondo criteri e limiti definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o dell'Autorità politica da esso delegata in materia di sport, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 ” (art. 9, co. 1, d.lgs. 28.2.2021, n. 36; similmente, art. 6 del Codice del Terzo settore di cui al d.lgs. 3.7.2017, n. 117) - comporta la cancellazione d'ufficio dal Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche, peraltro soltanto in caso di “ mancato rispetto per due esercizi consecutivi dei criteri di cui al comma 1 ” (art. 9, co. 1- ter, d.lgs. cit.). Ciò significa che non è precluso all’ente cancellato di continuare a operare ai sensi della disciplina generale del codice civile, come è del resto stabilito espressamente dall’art. 50, co. 2, del Codice del Terzo Settore, dove si precisa che “ L'ente cancellato dal Registro unico nazionale per mancanza dei requisiti che vuole continuare a operare ai sensi del codice civile deve preventivamente devolvere il proprio patrimonio ai sensi dell'articolo 9, limitatamente all'incremento patrimoniale realizzato negli esercizi in cui l'ente è stato iscritto nel Registro unico nazionale ”.

9.3. Anche le ulteriori possibili conseguenze – si pensi all’acquisto della qualità di imprenditore commerciale e alla fallibilità dell’ente ( ex multis, Cass., sez. I, 20.6.2000, n. 8374, per cui ai fini dell'assoggettamento alla procedura fallimentare, lo "status" di imprenditore commerciale deve essere attribuito anche agli enti di tipo associativo che in concreto svolgano, esclusivamente o prevalentemente, attività di impresa commerciale), alla perdita di benefici fiscali ( ex plur., Cass., sez. V, 14.12.2021, n. 39789, secondo cui l'amministrazione finanziaria ha il potere di disconoscere la qualifica di ente non commerciale di un'associazione sportiva dilettantistica e, conseguentemente, l'applicazione del regime fiscale di favore riservato a tali enti, in ragione dello svolgimento di prevalente attività commerciale nell'arco di un significativo lasso temporale che interessi più esercizi) nonché al regime tributario applicabile ai proventi dell’attività (ad esempio, Cass., sez. V, 17.10.2005, n. 20073 in tema di Iva; Cass., sez. V, 28.9.2005, n. 19009 in materia di determinazione della base imponibile dell’Irpeg; entrambe con riguardo all’attività di somministrazione di bevande e alimenti da parte di associazioni) – non escludono che l’associazione possa svolgere attività commerciali e lucrative, mutando semmai il regime giuridico applicabile.

9.4. A fronte di tali considerazioni, scolora anche l’argomento della parte ricorrente relativo alla presunta disparità di trattamento tra concorrenti. I benefici fiscali riconosciuti alle associazioni sportive dilettantistiche tengono conto della particolare rilevanza sociale delle attività svolte (artt. 18, co. 1, 33, co. 7, e 118, co. 4, Cost.) nonché del divieto di lucro soggettivo, invece assente nel regime applicabile all’impresa ricorrente; in ogni caso, il mantenimento dei benefici fiscali, come sopra rammentato, non è incondizionato, ma è sottoposto, tra l’altro, al rispetto dei limiti previsti dal legislatore all’esercizio di attività diverse da quelle istituzionali.

10. In conclusione, il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti devono essere respinti.

11. La novità delle questioni trattate, quantomeno negli esatti termini emergenti nella presente controversia, giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti in epigrafe indicati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NN AR LE, Presidente FF

NNlisa Tricarico, Referendario

ER TO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER TO	NN AR LE

IL SEGRETARIO