Pubblicato il 20/11/2023

N. 17248/2023 REG.PROV.COLL.

N. 03094/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3094 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Associazione European Studies Connection, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Antonini, Fabio Grimaldi, Vincenzo Del Duca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Pasquali, domiciliataria ex lege in Roma, via Tempio di Giove, 21;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione dirigenziale del Dipartimento Patrimonio prot. n. 1017 del 27 novembre 2015, con la quale è stata disposta la riacquisizione dei locali di proprietà capitolina siti in Roma, via del Verano n. 78, con ingresso da via dei Volsci n. 159 utilizzati dall'Associazione ricorrente e da chiunque altro lo occupi senza titolo, con l'avvertenza che, in caso di inottemperanza nel termine di dieci giorni dalla notifica del provvedimento, si procederà allo sgombero forzoso, con il recupero delle spese sostenute dall'Amministrazione;

- del provvedimento del Dipartimento Patrimonio di cui alla nota prot. n. 678 del 13 gennaio 2016, con il quale è stata confermata la riacquisizione dei suddetti locali, con contestuale diffida all'Associazione ricorrente a corrispondere l'indennità d'uso dell'immobile nella misura del 100 del valore stimato;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi compreso l'art. 4 della delibera di C.C. n. 202 del 1996;

Per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti:

- del provvedimento prot. n. Q.C. 39588, del 27.12.2018, conosciuta l'08/01/2019;

Per quanto riguarda i primi e i terzi motivi aggiunti,

proponendo ulteriori ragioni di impugnazione;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2023 il dott. Igor Nobile e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale a Roma Capitale in data 23.2.2016, ritualmente depositato il 14.3.2016, l’associazione ricorrente in epigrafe ha adito questo Tribunale per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

- della Determinazione Dirigenziale con numero di repertorio 1017 del 27/11/2015 e numero di protocollo QC 31387 di pari data, pervenuta alla ricorrente con notifica del 30/12/2015, avente il seguente oggetto: " Riacquisizione della disponibilità dei locali di proprietà comunale siti in Roma Via del Verano n.78, con ingresso da Via dei Volsci n. 159, utilizzati dall'Associazione "European Studies Connection";

- del provvedimento di cui alla nota prot. 6822 del 18.03.2015 del Dipartimento Patrimonio-Sviluppo, Valorizzazione di Roma Capitale - u.o. Concessioni, successivamente pervenuta, concernente "avvio del procedimento";

- del provvedimento di cui alla nota n.678 del 13 gennaio 2016 del Dipartimento Patrimonio, Sviluppo e Valorizzazione di Roma Capitale, con il quale viene ribadita la riacquisizione della struttura di che trattasi e viene diffidata la ricorrente Associazione a corrispondere l'indennità d'uso dell'immobile nella misura del 100% del "valore stimato" (per una somma complessiva di € 134.443,12);

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi compreso, se e per quanto di ragione, l'art. 4 della delibera del C.C. n.202/96.

In via gradata, si chiede il risarcimento dei danni patiti e patiendi.

2. La ricorrente, associazione non riconosciuta attiva nell’ambito delle attività di promozione sociale, culturale e artistico costituitasi nel 2005, avversa la determinazione di riacquisizione dell’immobile in oggetto, oggetto di assegnazione provvisoria all’Associazione ricorrente giusta ordinanza sindacale n.12 del 18.2.2009. Nel provvedimento in questione, si dà atto che, successivamente all’assegnazione, non si è dato corso alla regolarizzazione contrattuale a seguito della presentazione di ricorso avverso l’assegnazione. Peraltro, la ricorrente ha nel tempo accumulato una significativa esposizione debitoria per le indennità di occupazione (euro 16.190,30 al 30.1.2015).

3. Avverso la succitata determinazione di riacquisizione, e nei confronti degli atti ulteriori sopra menzionati, reagiva quindi l’odierna ricorrente, proponendo i motivi di ricorso di seguito esposti in sintesi e come meglio articolati nell’atto introduttivo del giudizio.

3.1 INCOMPETENZA DELL'ORGANO AGENTE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL CONTRARIUS ACTUS

Si eccepisce la violazione del principio del contrarius actus, e quindi l’incompetenza del dirigente firmatario del provvedimento impugnato, nel senso che la competenza spetterebbe invece al Sindaco, firmatario del provvedimento di assegnazione provvisoria.

3.2 ECCESSO DI POTERE SOTTO I PROFILI DI: ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI, CONTRADDITTORIETÀ, CARENTE ISTRUTTORIA, SVIAMENTO DI POTERE. VIOLAZIONE LEGGE N. 241/90 E PRINCIPI GENERALI. VIOLAZIONE ORDINANZA CONSIGLIO DI STATO N.3462/2010.

Si contesta l’insussistenza del presupposto affermato per la riacquisizione forzosa, ossia l’esposizione debitoria. Al contrario, la ricorrente ha contestato gli importi quantificati, e allo scopo aveva iniziato a saldare il debito. Il ritardo nel pagamento è pertanto imputabile alla necessità di ricalcolare i canoni e, quindi, il debito complessivo. Peraltro, in prosieguo l’associazione ha completamente saldato il debito di euro 16.190,30.

3.3 INVALIDITÀ DERIVATA DELLA NOTA N. 678 DEL 14 GENNAIO 2016 DEL DIPARTIMENTO PATRIMONIO, SVILUPPO E VALORIZZAZIONE DI ROMA CAPITALE. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI, MANIFESTA ILLOGICITÀ, CARENTE ISTRUTTORIA, SVIAMENTO DI POTERE, CONTRADDITTORIETÀ. CARENZA DI MOTIVAZIONE.

Si contesta, in via derivata, l’illegittimità della nota prot.n.678 del 14.1.2016, con la quale l’Amministrazione capitolina ha riquantificato il debito della ricorrente nella complessiva somma di 134.443,12 euro, per il periodo 9.6.2009-31.12.2015, intimandone il pagamento e costituendo in mora la debitrice. L’entità del debito è stato calcolato sulla base del parametro dell’intero valore di mercato del bene, in esito alla scadenza del periodo di 120 giorni a decorrere dall’ordinanza di assegnazione, entro cui avrebbe dovuto essere perfezionato il provvedimento concessorio.

3.4 ILLEGITTIMITÀ DELL'ART. 4 DELLA DELIBERA DEL CONSIGLIO COMUNALE N. 202/96, IN PARTE QUA, PER ECCESSO DI POTERE SOTTO IL PROFILO DELLA MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO GENERALE DELL'ORDINAMENTO CIRCA LA RESPONSABILITÀ PERSONALE. VIOLAZIONE DELL'ART. 97 COSTITUZIONE.

A sostegno dell’impugnazione, si deduce l’illegittimità dell’art.4 della delibera n.202/96 (di assegnazione provvisoria dei locali), nella misura in cui fissa in 120 giorni il termine per procedere alla definitiva assegnazione in concessione del bene, ammettendo la possibilità che, ove il procedimento, per inerzia della p.a., non si concluda nel suddetto termine, le conseguenze ricadano esclusivamente sul privato incolpevole.

3.5 VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL'IRRETROATTIVITÀ DELL'AZIONE AMMINISTRATIVA.

Si contesta la violazione del principio di irretroattività dell’azione amministrativa, nella misura in cui tanto la nota prot.n.678/2016 che la disposizione presupposta (rif. art.4 delibera n.202/96) quantifichino il debito applicando retroattivamente la maggiorazione (ossia il canone al valore di mercato pieno) a fare data dal 9.6.2009.

In via subordinata, inoltre, la ricorrente oppone la prescrizione del credito.

4. Roma Capitale si costituiva in giudizio in data 17.3.2016, per resistere al ricorso, sulla base delle argomentazioni difensive contenute nelle memorie successivamente versate in atti.

5. In sede cautelare, questo Tribunale respingeva l’istanza di sospensiva, con ordinanza n.1566/2016, pubblicata in data 7.4.2016. Detta ordinanza veniva altresì confermata in sede di appello (rif. ordinanza Consiglio di Stato n.3743/2016), “ritenuta, ad un primo esame,

l’insussistenza del fumus boni iuris dell’appello, atteso il carattere sine titulo dell’occupazione posta in essere dall’Associazione appalellante”.

6. Con motivi aggiunti (primi motivi aggiunti), notificati a mezzo del servizio postale in data 18.4.2017, depositati il 2.5.2017, la ricorrente adiva nuovamente questo Tribunale proponendo ulteriori censure relativamente all’atto impugnato.

In particolare, a sostegno dell’impugnazione proposta la difesa di parte ricorrente richiama la sopravvenuta deliberazione dell’assemblea capitolina n.19 del 22 febbraio 2017, con la quale sono state dettate nuove disposizioni in materia di utilizzo del patrimonio immobiliare, riconoscendo il ruolo e le funzioni delle associazioni di promozione culturale e, nello specifico, stabilendo con quali criteri e graduazioni procedere al recupero dei beni. La delibera n.19/2017 confermerebbe quindi la sostanziale fondatezza dei motivi di ricorso, insistendosi altresì per le ragioni di doglianza già formulate con il ricorso introduttivo.

7. Con successivi motivi aggiunti (secondi motivi aggiunti), notificati a mezzo del servizio postale il 5.3.2019 e depositati il 22.3.2019, la ricorrente adiva nuovamente questo Tribunale, per l’annullamento:

- della nota prot. n. Q.C. 39588, del 27.12.2018, conosciuta l’08/01/2019, con la quale l’Associazione è stata diffidata a pagare la somma di euro 189.084,48 (corrispondente al 100% del valore di mercato per l’utilizzazione dell’immobile comunale, assegnato all’Associazione E.S.C., con ingresso in via dei Volsci, n. 159 – canone mensile di € 1.834,83 con successivi aggiornamenti ISTAT per il periodo 1.07.2009 – 31.12.2018), in luogo del canone ridotto dell’80% del valore di mercato previsto dalla normativa del Comune di Roma.

8. Con ulteriori motivi aggiunti (terzi motivi aggiunti), notificati a mezzo pec in data 10.3.2023 e depositati in pari data, la ricorrente adiva nuovamente questo Tribunale proponendo nuove ragioni a sostegno dell’impugnazione già proposta.

In particolare, la difesa di parte ricorrente richiama la sopravvenuta deliberazione dell’assemblea capitolina n.104 del 6 dicembre 2022, con la quale è stato approvato il regolamento per la gestione del patrimonio immobiliare.

Nello specifico, si richiama in ordine alla necessità di dare applicazione, ai fini della presente controversia, all’art.42 del sopravvenuto regolamento, rubricato “Regime transitorio dei beni destinati a finalità sociali e culturale”, nella misura in cui, fra l’altro, prevede la possibilità di definizione bonaria delle controversie, e, al co.8, la possibilità di concorrere alla formale assegnazione del bene in esito ad apposita istanza, che la ricorrente ha effettivamente sottomesso con nota trasmessa a Roma Capitale a mezzo pec in data 8.3.2023. Secondo parte ricorrente, la vigenza dell’art.42 del suddetto regolamento, unitamente all’art.43 dello stesso (nella parte in cui dispone l’abrogazione di ogni altra, precedente disposizione incompatibile), produrrebbe l’estinzione del giudizio pendente, avendo (in tesi) effetto retroattivo anche sui provvedimenti adottati.

9. Seguiva la produzione di ampia documentazione e lo scambio di articolate memorie, anche in replica.

10. All’udienza del giorno 8 novembre 2023 la difesa della parte ricorrente ha formulato istanza di rinvio e la causa è stata quindi trattenuta in decisione, previo rilievo d’ufficio ex art.73, co.3 cpa, constatato a verbale, della possibile inammissibilità, per difetto di giurisdizione, in ordine alla domanda di annullamento delle determinazioni con cui l’Amministrazione resistente ha intimato il pagamento di somme per l’occupazione dei locali di cui trattasi.

11. In via preliminare, il Collegio respinge l’istanza di rinvio della causa, proposta dalla difesa di parte ricorrente in ragione della pendenza del procedimento volto alla nuova assegnazione del bene all’associazione in esito all’istanza presentata ai sensi dell’art.42, co.8 regolamento di cui alla delibera n.104/2022.

Al riguardo, si osserva che non è possibile concedere il richiesto rinvio, tenuto conto, oltre alla risalenza del ricorso, di quanto disposto dall’art.73, co.1bis cpa, non sussistendo la ricorrenza di “eccezionali” ragioni. La circostanza rappresentata (pendenza del procedimento sull’istanza ex art.42, co.8 delibera n.104/2022) ha infatti carattere “esterno” rispetto allo scrutinio sotteso al presente giudizio, che investe la legittimità del provvedimento di riacquisizione forzosa del 2015.

12. In via ulteriormente preliminare, il Collegio conferma l’inammissibilità parziale del ricorso, per difetto di giurisdizione del g.a., relativamente alla domanda di annullamento delle note di cui ai prot.n.678 del 14.1.2016 (gravata con il ricorso introduttivo) e prot.n.39588 del 27.12.2018 (gravata con i secondi motivi aggiunti) e di accertamento (e relativa quantificazione) del sotteso rapporto di debito-credito.

Le note in questione, infatti, non rappresentano determinazioni autoritative della p.a., bensì atti, di natura privatistica, di diffida e costituzione in mora del debitore in relazione alla morosità reclamata nei confronti dell’Associazione per la mera occupazione dei locali (fatto materiale). In ordine alla relativa domanda, occorre quindi affermare la giurisdizione del giudice ordinario, presso cui, se del caso, l’odierno giudizio potrà essere riassunto ai sensi e nei termini dell’art.11 cpa. Peraltro, si rileva che già sussiste controversia presso l’Autorità Giudiziaria ordinaria in merito alla determinazione degli emolumenti dovuti dall’associazione per l’occupazione dei locali (cfr., sentenza Tribunale, 18.10.2021, all.to n.15 deposito di parte resistente del 22.9.2023).

13. Per il resto, il ricorso, siccome integrato da motivi aggiunti, è infondato, come di seguito esplicato.

Nella fattispecie in esame, è impugnata la determinazione del 2015 con la quale l’Amministrazione ha intimato la riacquisizione forzosa del bene in oggetto, oggetto di assegnazione provvisoria, cui non ha fatto seguito l’adozione di alcun provvedimento concessorio.

In particolare, l’immobile veniva assegnato, in via meramente provvisoria, alla ricorrente con ordinanza sindacale n.12 del 18.2.2009, adottata in attuazione delle previsioni recate dalla delibera assembleari nn.26/95 e 202/96. In particolare, ai sensi dell’art.4 della delibera n.202/96, la mancata adozione del provvedimento concessorio entro 120 giorni provoca l’immediata risoluzione dell’affidamento.

E’ pacifico che, relativamente all’immobile de quo, alcun provvedimento di concessione sia mai stato formalmente adottato, e che, quindi, l’occupazione dei locali sia allo stato sine titulo (come peraltro puntualmente già rilevato nella fase cautelare del presente giudizio).

Anzi, risulta dalla complessiva prospettazione delle parti che, in esito al ricorso promosso da terzi avverso l’ordinanza sindacale n.12 del 18.2.2009 (resa in confronto dell’odierna ricorrente), questo Tribunale, con sentenza n.1853/2010, pubblicata il 10.2.2010, confermata in appello (sentenza del Consiglio di Stato n.5748/2019), abbia annullato l’ordinanza di assegnazione, talchè la stessa deve reputarsi caducata.

Fermo quanto precede, e a dispetto di quanto opinato dalla parte ricorrente, il gravato provvedimento di riacquisizione non si fonda solo sulla sussistenza dell’esposizione debitoria, che pure appare oggettivamente sussistente (al di là del profilo della quantificazione dell’indennità di occupazione), quanto piuttosto, in primo luogo, sulla carenza di un valido titolo legittimante l’occupazione dei locali. Né appare viziata la clausola di cui all’art.4 della delibera n.202/96 che sottopone l’assegnazione a clausola risolutiva in caso di mancato perfezionamento del procedimento entro 120 giorni (clausola che peraltro la ricorrente ha accettato senza riserve), in quanto atto a carattere provvisorio che deroga transitoriamente al generale principio, immanente nel sistema della contrattualistica pubblica, secondo cui l’affidamento degli immobili può avvenire solo previo formale atto concessorio).

Le circostanze che precedono rappresentano circostanze sufficienti a sorreggere la gravata determinazione di riacquisizione forzosa. Non è peraltro invocabile l’applicazione del principio del contrarius actus, atteso che l’atto impugnato costituisce atto di autotutela esecutiva, e non decisoria (ossia non si revoca o annulla l’atto di assegnazione), come tale ascrivibile alla competenza dei dirigenti dell’ente locale, in base alla disciplina comune (D.Lgs.n.267/2000).

La correttezza e la legittimità della determinazione di riacquisizione non sono inficiate dalle sopravvenute disposizioni richiamate dalla parte ricorrente, nei primi e nei terzi motivi aggiunti.

Quanto alla deliberazione n.19 del 22.2.2017, la stessa, a ben guardare, non incide in alcun modo sui provvedimenti pregressi, ma si limita a stabilire di assegnare priorità, pro futuro, negli sgomberi, agli immobili adibiti ad attività non culturali (art.1), ferma restando la necessità (art.2) di verificare la sussistenza dei requisiti oggettivi e soggettivi dei soggetti utilizzatori anche in relazione alla natura dell’attività esercitata.

Anche l’invocato regolamento sull’utilizzo del patrimonio immobiliare, di cui alla delibera n.104 del 16.12.2022, non contiene alcuna disposizione che possa incidere retroattivamente sulla legittimità ovvero sull’efficacia di provvedimenti pregressi adottati dall’Amministrazione. Il regolamento, infatti, detta regole che, in quanto tali, valgono per il futuro tratto dell’azione amministrativa e, per converso, la contraria impostazione avrebbe dovuto trovare una espressa e puntuale previsione di privazione degli effetti di atti amministrativi già adottati.

Tale assunto non è revocabile in dubbio né dall’art.43 della delibera, né dall’art.42.

L’art.43 dispone l’abrogazione di ogni disciplina incompatibile con quella introdotta dal nuovo regolamento e, in quanto tale, non può avere retroattivo bensi, tipicamente, innovativo dell’ordinamento, rendendo quindi applicabile la nuova disciplina ai provvedimenti adottati in vigenza della stessa, in ossequio al principio del tempus regit actum.

L’art.42 introduce una disciplina transitoria per i beni destinati a finalità sociali e culturali e, dunque, di potenziale interesse per la società ricorrente.

La considerazione che precede, tuttavia, non rende l’atto impugnato, ossia la riacquisizione forzosa del 2015, adottata nel vigore della disciplina pro tempore vigente, né illegittimo né inefficace.

Il primo comma del predetto articolo è illuminante a conferma dell’assunto summenzionato, laddove afferma che “Il presente articolo si applica nel caso di beni che non sono oggetto di concessioni in corso di validità, anche se interessati da provvedimenti di rilascio non ancora

eseguiti…”.

Ciò significa che la disposizione è pienamente applicabile ai rapporti interessati da rilasci non eseguiti, ovvero da provvedimenti di riacquisizione materialmente ineseguiti al momento di entrata in vigore del regolamento, lasciando intendere che la norma regola il tratto successivo al provvedimento, che resta pienamente in vigore. La disposizione, infatti, non interviene sul provvedimento di rilascio/recupero, né lo dichiara inefficace, ma si limita a regolare l’ipotesi che- accertata la compatibilità dell’occupante con i requisiti di cui alle lett. a, b, c, anche a mezzo di apposito comitato tecnico- previa istanza del soggetto interessato il bene venga ri-aggiudicato all’istante.

La norma incide, semmai, sull’eseguibilità del pregresso provvedimento di riacquisizione, dovendo l’Amministrazione prima esaminare e pronunciarsi in merito all’istanza trasmessa in data 8.3.2023 dall’associazione ai sensi del co.8 del regolamento del 16.12.2022.

In relazione a tale incombenza, è preclusa a questo giudice ogni valutazione in ordine alla sussistenza dei presupposti fissati dalla norma, in ossequio al principio che vieta di pronunciarsi in presenza di poteri non ancora esercitati (art.34, co.2 cpa).

14. Per quanto precede, il ricorso va in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione e respinto per il resto, in quanto infondato, anche in ordine alla domanda risarcitoria, stante la legittimità dell’atto di riacquisizione.

Le spese di giudizio seguono l’ordinario criterio della soccombenza della parte ricorrente, per essere liquidate, a beneficio della resistente, come indicato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e siccome integrato da motivi aggiunti, lo dichiara in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e lo respinge per il resto, ai sensi di cui in motivazione.

Condanna altresì la parte ricorrente al pagamento, in favore di Roma Capitale, delle spese di giudizio, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2023, con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere

Igor Nobile, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Igor Nobile	Francesco Riccio

IL SEGRETARIO