Pubblicato il 26/05/2025

N. 10049/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05513/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5513 del 2024, proposto da
AL IS, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Rosario Bongarzone, Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in RO, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

- del decreto prot. n. 14201 del 10.04.2024 del Ministero dell'Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, con il quale l'Amministrazione resistente ha rigettato l'istanza (prot. n. 24668 del 30/09/2022) presentata da parte ricorrente per il riconoscimento dell’abilitazione all’insegnamento conseguita in ROnia per la Scuola Secondaria di I e II grado relativamente alle classi di concorso A022 – Italiano, Storia, Ed. Civica, Geografia; A011 – Discipline Letterarie e Latino; A012 – Discipline Letterarie;

- nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 la dott.ssa Maria Rosaria Oliva e uditi, per le parti, i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, parte ricorrente ha impugnato il provvedimento di data 10 aprile 2024, meglio specificato in epigrafe, con il quale è stata rigettata la sua istanza di riconoscimento del titolo conseguito in ROnia, e ne ha chiesto l’annullamento previa sospensione cautelare degli effetti.

Siffatto diniego è stato adottato a seguito della sentenza di questa Sezione n. 13340/2023, che aveva accertato l’illegittimità del silenzio serbato dall’intimata Amministrazione sulla istanza di riconoscimento n. 12210 del 25 maggio 2022 (acquisita al protocollo con n. 24668 del 30/09/2022).

1.2. Il menzionato diniego è basato sulla riscontrata assenza, nella domanda e nelle integrazioni successivamente prodotte da parte ricorrente, dei documenti già oggetto dei motivi ostativi contestati in sede di preavviso di rigetto (che, a loro volta, rinviano alla richiesta di integrazioni del 18 gennaio 2022) e, precisamente:

- della “ NT ” recante l’indicazione della disciplina che parte ricorrente può insegnare e la relativa fascia di età degli alunni;

- di idonea documentazione attestante la durata legale dei percorsi formativi c.d. IV I e IV II, idonea a comprovare l’insussistenza di una incompatibilità fra il servizio di docenza prestato e la frequenza dei suddetti corsi;

- di “apostille” ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o di altra forma di legalizzazione;

2. A sostegno delle proprie ragioni, parte ricorrente ha svolto tre motivi di ricorso.

2.1. Con il primo motivo è dedotta la violazione dell’art. 17, comma 2, del D.lgs. n. 206/2007, per non avere l’Amministrazione procedente chiesto tempestive integrazioni documentali né attivato il soccorso istruttorio.

2.2. Con il secondo motivo è censurata la “violazione, in concreto, dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato” , nonché diversi profili di eccesso di potere, dal momento che il Ministero non avrebbe analizzato il percorso abilitante svolto in ROnia, eventualmente disponendo misure compensative ai sensi dell’art 22 del d.lgs. n. 206/2007, ma avrebbe rigettato l’istanza su presupposti meramente formali (avendo peraltro provveduto ad integrare l’ulteriore documentazione mancante, inclusa l’ NT, medio tempore richiesta), così violando i principi stabiliti dalle note sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 2022.

2.3. Con il terzo motivo è censurata la richiesta di Apostille o di altra forma di legalizzazione della documentazione prodotta, dal momento che sarebbe sufficiente la legalizzazione c.d. viza del Ministero rumeno per certificare l’autenticità dei titoli rilasciati dalle Università.

3. L’Amministrazione resistente si è costituita in giudizio il 10 giugno 2024, con atto di stile, chiedendo che il ricorso sia respinto.

4. Alla camera di consiglio del 18 giugno 2024, con ordinanza n. 2598/2024, non appellata, la domanda cautelare veniva accolta con conseguente sospensione del provvedimento impugnato, disponendosi “che l’amministrazione riesamini il provvedimento”.

5. In vista della trattazione di merito, parte ricorrente ha depositato scritti difensivi e documenti, soffermandosi in particolare sulla illegittimità di un rigetto basato sulla mancata allegazione dell’ NT , che peraltro è stata depositata in giudizio, avendola nelle more conseguita.

6. All’udienza pubblica del 17 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Il ricorso è fondato e va accolto, nei limiti e nei termini di seguito indicati.

7.1 Occorre esaminare anzitutto il secondo motivo di ricorso, relativo alla violazione delle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 19-22 del 2022, oltre che al difetto di istruttoria e alla violazione dell’art. 22 del d.lgs. n. 206/2007, per non avere l’Amministrazione comparato i percorsi e valutato possibili misure compensative, a fronte delle rilevate carenze formali.

Tale motivo, oltre che in ragione della utilità suscettibile di assicurare alla parte ricorrente, assume portata assorbente in considerazione della impostazione dell’Amministrazione, la quale attribuisce alla mancanza della NT ER un rilievo centrale ed assorbente nella motivazione del rigetto.

Ad avviso del Collegio, l’assunto su cui si fonda l’atto impugnato non può essere condiviso, per le motivazioni che si esporranno nel seguito.

7.1.1 Va premesso, in linea generale, che l’istanza di cui si discute è volta ad ottenere il riconoscimento di qualifiche professionali in base al diritto europeo, e che il Ministero dell’Istruzione e del Merito mostra di fare applicazione - nel riscontrare tali istanze - delle norme della direttiva n. 2005/36/CE come recepita dal d. lgs. n. 206/2007, in quanto espressione dei principi di libera circolazione e di proporzionalità di cui al TFUE, come osservato anche dal Consiglio di Stato nelle menzionate sentenze rese in sede di Adunanza Plenaria, oltre che dalla Corte di giustizia UE (per tutte, cfr. sentenza 3 marzo 2022, causa C-634/20, Sosiaalija terveysalan lupaja valvontavirasto , par. 38: “ Quindi, in una situazione che non ricade nell’ambito di applicazione della direttiva 2005/36, ma che rientra in quello dell’articolo 45 TFUE o dell’articolo 49 TFUE, le autorità di uno Stato membro – alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la legislazione nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica – sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale (v., in tal senso, sentenza dell’8 luglio 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, C 166/20, EU:C:2021:554, punti 34 e 38) ” nonché sentenza 6 ottobre 2015, causa C-298/14, BR ).

In altri termini, le previsioni della Direttiva 2005/36/CE appaiono applicabili, in via analogica, ai procedimenti per il riconoscimento delle qualifiche professionali che rientrano nel campo di applicazione delle regole del TFUE (anche se non specificamente della Direttiva), perché le prime rappresentano una declinazione delle seconde.

7.1.2 Tanto premesso e passando all’esame della fattispecie concreta di cui al ricorso in epigrafe, in punto di fatto va precisato che risulta agli atti come parte ricorrente abbia trasmesso al Ministero intimato la seguente documentazione: il certificato di riconoscimento, da parte del Ministero romeno, del diploma di laurea in Lingue e Letteratura conseguito in Italia; la certificazione di laurea (triennale e magistrale) conseguita in Italia; la certificazione, rilasciata dall’Università rumena, attestante la frequenza del Corso post-universitario di “Programma di formazione psicopedagocia, I Livello (iniziale)” , abilitante all’esercizio della professione docente dell’istruzione pre-universitaria, con superamento dell’esame finale, e recante gli esami effettuati oltre i 30 crediti formativi (cd. IV I); la certificazione, rilasciata dall’Università rumena, attestante la frequenza del Corso post-universitario di “Programma di formazione psicopedagocia, II Livello (approfondimento)” , abilitante all’esercizio della professione docente dell’istruzione pre-universitaria, con superamento dell’esame finale, e recante gli esami effettuati oltre i 30 crediti formativi, per un totale di 60 crediti formativi (cd. IV II) acquisiti all’esito dell’intero percorso di studi, svolto da parte ricorrente in ROnia.

Il Ministero, a fronte di tali titoli, ha ritenuto dirimente - ai fini della valutazione dell’istanza di riconoscimento - che parte ricorrente producesse altresì l’ ‘Attestazione del competente “Ministero della Pubblica Istruzione della ROnia” (cioè, la “NT” rilasciata dal Ministero romeno), recante l’indicazione della disciplina che Lei può insegnare e della fascia di età degli alunni’ , senza spiegare le ragioni per le quali le certificazioni prodotte dall’istante (attestanti anche i titoli di formazione universitari conseguiti all’estero) non fossero sufficienti per procedere alla valutazione della domanda di riconoscimento.

7.1.3. Il Collegio rileva, dunque, che la motivazione del diniego impugnato, affermando la indispensabilità della produzione della c.d. NT ER per la definizione della procedura di riconoscimento de qua , risulta in palese contrasto con la disciplina europea come ricostruita dalle recenti pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 18, 19, 20, 21, 22 del 2022).

Infatti, proprio con riferimento ai titoli di formazione conseguiti in ROnia (v. in particolare Ad. Pl. n. 22/2022), il Consiglio di Stato ha affermato che:

- l’ NT rilasciato dal Ministero rumeno “ è riconducibile alla ‘attestazione di qualifica’ ai sensi dell’art. 13 della Direttiva 2005/36/Ce, perché rilasciata all’esito del percorso formativo previsto nel Paese d’origine per l’accesso alla professione, al quale l’appellato è stato ammesso a seguito del formale riconoscimento di equivalenza della laurea italiana a quella rumena da parte del CNRED ”;

- “ Il Ministero appellante deve dunque esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo conseguito in ROnia, tenendo conto dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che «la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno». Il Ministero valuterà dunque l’equipollenza dell’attestato di formazione, disponendo opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE, come sta del resto già accadendo in analoghi casi già pervenuti all’attenzione di questo Consiglio di Stato in sede di ottemperanza. ”;

- peraltro “ anche laddove non si voglia riconoscere la piena o la diretta applicabilità della Direttiva 2005/36/CE, come assume la Commissione nel già citato parere del 31 luglio 2019, persiste l’obbligo per le autorità italiane, come sostiene la stessa Commissione, di valutare le domande pertinenti ai sensi delle disposizioni più generali del TFUE in vista di un eventuale riconoscimento della formazione seguita, per quanto in assenza delle garanzie e dei requisiti di cui alla direttiva 2005/36/CE, e non è precluso alle stesse autorità di adottare queste garanzie, in modo estensivo, anche alla vicenda qui controversa. ”

Sulla base di quanto appena esposto, l’Adunanza Plenaria ha affermato il principio di diritto secondo cui “ spetta al Ministero competente verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, salva l’adozione di opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE ”.

Tale principio – ad avviso del Collegio – deve essere ribadito anche nel caso di specie, trovando fondamento nella normativa europea che governa la procedura di riconoscimento oggetto della presente controversia.

7.1.4 La prospettazione di parte resistente – come desumibile dalla sintetica motivazione del provvedimento impugnato – si fonda sull’assunto che in assenza di tale certificato ( NT ) l’Amministrazione non disporrebbe di informazioni essenziali ai fini della comparazione tra la formazione del richiedente e quella prevista dall’ordinamento interno per l’abilitazione all’insegnamento.

In altre parole, nell’impostazione dell’Amministrazione, l’assenza di NT giustificherebbe ex sé il diniego, poiché rappresenterebbe una carenza documentale tanto grave da rendere impossibile l’esame della posizione dell’istante, dal momento che l’Amministrazione non disporrebbe di informazioni essenziali e certe sulla formazione conseguita in ROnia e sulla sua spendibilità come qualifica professionale.

7.1.5. Il Collegio ritiene di non condividere tale prospettazione, non rinvenendosi alcun dato normativo che la supporti.

Infatti, l’esistenza di documenti che rappresentano un presupposto essenziale ovvero un requisito costitutivo dell’istanza di riconoscimento di un titolo formativo o abilitativo conseguito all’estero, talché la loro assenza renderebbe il procedimento ad esito negativo obbligato, omessa ogni attività istruttoria, è ipotesi che non trova riscontro nella Direttiva 2005/36/CE, né in altra norma unionale, qualora vengano presentati titoli di formazione o di abilitazione (o finanche esperienze professionali).

Se l’ Adeverint a va ragionevolmente considerata un attestato di competenza, il c.d. “ IV ” (che è in sostanza un corso di formazione psico-pedagogica, articolato su due livelli, con specializzazione nella disciplina di insegnamento) rappresenta ragionevolmente un “titolo di formazione”. L’uno e l’altro sono rilasciati da un’autorità competente di uno Stato membro, designata nel rispetto delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di detto Stato membro. Sicché, salvo voler ritenere che l’Università rumena che rilascia il IV non può essere considerata una autorità competente di uno Stato membro, dall’art. 13 della Direttiva si ricava che l’istanza di riconoscimento munita solo di “ IV ” ben può formare oggetto di valutazione del titolo acquisito all’estero, purché la documentazione effettivamente allegata consenta una ricostruzione dettagliata del percorso formativo seguito ai fini della comparazione in concreto e purché il titolo professionale estero sia coerente con quello per il quale si chiede il riconoscimento.

Tale impostazione appare confermata dall’Adunanza Plenaria, laddove afferma che:

– “ …la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla ‘professione regolamentata’ (v. Ad. Pl. n. 18/2022, punto 10 della motivazione);

– “in conformità con quanto statuito dalla Corte di giustizia sentenza 8 luglio 2021, C-166/20 (resa in una vicenda analoga a quella oggetto della presente controversia, in cui il ricorrente aveva maturato la qualificazione professionale necessaria in parte in Patria ed in parte all'estero), il Ministero dell'istruzione è in altri termini tenuto: - ad esaminare «l'insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli», posseduti da ciascuna interessata; non dunque a «prescindere» dalle attestazioni rilasciate dalla competente autorità dello Stato d'origine, come invece hanno ipotizzato le ordinanze di rimessione; - a procedere quindi ad «un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall'altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale», onde accertare se le stesse interessate abbiano o meno i requisiti per accedere alla "professione regolamentata" di insegnante, eventualmente previa imposizione delle misure compensative di cui al sopra richiamato art. 14 della direttiva (v. Ad. Pl. n. 18/2022, punto 12 della motivazione).

Anche la giurisprudenza europea si muove nella medesima direzione, ritenendo in ogni caso applicabili – pur nell’ipotesi in cui il titolo di cui si chiede il riconoscimento non rientri nel campo di applicazione della Direttiva – le disposizioni di cui agli articoli 45 e 49 TFUE, le quali (come affermato nella pronuncia citata ex adverso nel caso BB ) “ devono essere interpretati nel senso che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale di farmacista, ai sensi dell’allegato V, punto 5.6.2, della direttiva 2005/36, come modificata dalla direttiva 2013/55, ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione di farmacista. Se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze. ” (par. 42 e punto 2 del dispositivo).

Diversamente opinando verrebbe travolto lo stesso principio europeo di proporzionalità, attesa la possibilità offerta dalla Direttiva di disporre misure compensative, modulabili in funzione della formazione conseguita, come emergente dal compendio documentale offerto (e che possono in teoria giungere sino a tre anni di tirocinio formativo, oltre che prevedere una formazione complementare; cfr. art.14 della Direttiva). Tale tirocinio (definito come “ esercizio di una professione regolamentata nello Stato membro ospitante sotto la responsabilità di un professionista qualificato, accompagnato eventualmente da una formazione complementare ”; art. 3 della Direttiva) consente – nel rispetto del principio di proporzionalità e con l’obiettivo di favorire la libera circolazione dei professionisti, garantendo al tempo stesso adeguati livelli di qualifica – di colmare proprio quella “ evidente differenza che intercorre tra la conoscenza di una determinata materia (fatto attestato dal diploma di laurea) e saperla insegnare (fatto attestato dal titolo abilitante) ”, rilevata nella sentenza del Consiglio di Stato sopra citata, senza avallare aprioristici meccanismi di diniego di riconoscimento, basati sulla carenza della NT ER.

Tale ultima considerazione non deve essere tuttavia interpretata nel senso che la carenza della NT ER debba sempre condurre ad un riconoscimento dell’istanza previe misure compensative, dovendosi in ogni caso valutare in concreto il percorso formativo e abilitativo del richiedente nella sua complessità, ben potendo risultare che – a prescindere o meno dalla presenza della NT – il titolo formativo non possa essere in alcun modo riconosciuto (ad esempio, in caso di non pertinenza della laurea o del percorso compiuto rispetto alla classe di concorso richiesta).

Deve, infine, osservarsi che la stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato accorda autonomo rilievo ai titoli formativi ottenuti dall’istante ai fini delle valutazioni in merito al riconoscimento, a prescindere dalla presenza o meno di una NT ER (cfr. Cons. St., VII, n. 4345/2024, 4346/2024, n. 11237/2023).

Invero, già analizzando i certificati di formazione del corso psicopedagogico (c.d. IV ), gli stessi contengono il riferimento sia al conferimento del diritto di insegnare, sia il campo di specializzazione, sia alla fascia di età.

7.1.6 In definitiva, ritiene il Collegio che l’NT ER costituisca, al pari degli NT universitari (c.d. IV ), un atto con valore certificativo del percorso formativo svolto dall’istante.

Sotto tale profilo, dunque, l’NT si pone quale elemento certamente utile – ma non necessario – del procedimento volto alla individuazione e al riconoscimento della classe di concorso oggetto di istanza, in quanto per il tramite della stessa viene ulteriormente chiarita – rispetto a quanto già risultante dai IV – la qualificazione estera del percorso formativo del richiedente, cui si aggiunge la dichiarazione del relativo effetto, che appare automatico, sotto il profilo abilitativo.

Nell’ambito della istruttoria afferente il riconoscimento dei titoli formativi ed abilitativi, dunque, l’Amministrazione può certamente richiedere non solo i IV – elementi costitutivi delle valutazioni afferenti al riconoscimento di titoli formativi e abilitativi europei in base alla Direttiva ed al Trattato sotto il profilo della durata e della qualità della formazione – ma anche l’NT ER, quale ulteriore elemento istruttorio ai fini della corretta attribuzione della classe di concorso di abilitazione e certificativo del percorso formativo del richiedente.

In tale prospettiva, conseguentemente, se può essere giustificata la richiesta da parte della Amministrazione della (ulteriore) certificazione di cui si discorre, al contrario, l’assenza dell’ NT ER non può di per sé condurre al rigetto della istanza, dovendo l’Amministrazione effettuare, in ogni caso, una valutazione concreta e specifica dei titoli formativi acquisiti dall’interessato, cioè dei IV e degli altri diplomi, anch’essi certificati con distinte NT e prodotti in sede di domanda di riconoscimento.

In base ai principi ora richiamati – e in accoglimento del secondo motivo di ricorso – deve ritenersi illegittimo il provvedimento impugnato con cui il Ministero dell’Istruzione ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito in ROnia, senza analizzare comparativamente i percorsi formativi svolti nei due Stati membri coinvolti e senza valutare, in concreto e previo parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, se – mediante il percorso di specializzazione seguito in ROnia e l’eventuale attività professionale concretamente svolta – l’interessato abbia raggiunto il medesimo livello di competenze richieste in Italia per l’accesso alla professione di insegnante, salva l’adozione di specifiche e opportune misure compensative.

7.2 Procedendo nell’esame degli ulteriori motivi di ricorso (nello specifico, del primo, attinente a profili procedurali), le conclusioni raggiunte in tema di natura e funzione della NT non possono non riflettersi sulla legittimità del procedimento istruttorio seguito dalla Amministrazione nel caso di specie.

7.2.1 In primo luogo va rilevata la ordinarietà dei termini procedimentali fissati dal disposto di cui all’art. 51 della Direttiva e all’art. 16 del d.lgs. n. 206/2007 – in assenza di espressa indicazione nel senso della loro perentorietà – con conseguente rigetto della relativa doglianza in parte qua .

7.2.2 Quindi, ritenuta la possibilità di integrazione documentale da parte della Amministrazione ( ex art. 2, comma 7, 6, comma 1, lett. b) e art. 10 bis , l. n. 241/1990), occorre osservare come l’inadempimento alla richiesta istruttoria – peraltro suscettibile di proroga ovvero di sospensione secondo i generali principi di proporzionalità e di favor in tema di libertà di circolazione prevista dalla Direttiva e dal Trattato – non può comunque condurre ex se al rigetto dell’istanza.

Infatti – come già considerato – qualora venga presentato un titolo di formazione ai sensi dell’art. 13 della Direttiva, l’Amministrazione deve comunque valutare il percorso formativo dell’istante, come richiesto dall’Adunanza Plenaria, per poi successivamente decidere se riconoscere il titolo, disporre misure compensative anche nel massimo previsto dalla normativa europea, ovvero respingere motivatamente l’istanza.

A ciò si aggiunga che, nel caso di specie, l’Amministrazione non ha seguito la procedura prevista dalla Direttiva, che all’art. 51 (rubricato “ Procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali ”) stabilisce: “ 1. L'autorità competente dello Stato membro ospitante accusa ricevuta della documentazione del richiedente entro un mese a partire dal suo ricevimento e lo informa eventualmente dei documenti mancanti. 2. La procedura d'esame della richiesta di autorizzazione per l'esercizio di una professione regolamentata va completata prima possibile con una decisione debitamente motivata dell'autorità competente dello Stato membro ospitante e comunque entro tre mesi a partire dalla presentazione della documentazione completa da parte dell'interessato. Tuttavia questo termine può essere prorogato di un mese nei casi di cui ai capi I e II del presente titolo. 3. La decisione, o la mancata decisione nei termini prescritti, può essere oggetto di un ricorso giurisdizionale di diritto nazionale. ” (in senso analogo è la disciplina recata dall’art. 16 del d. lgs. 206/2007).

Rilevato che l’NT ER è suscettibile di essere richiesta in sede di integrazione documentale (alla luce delle norme procedurali applicabili e come mostra di ritenere la stessa amministrazione che l’ha infatti richiesta in corso di procedimento al ricorrente), deve notarsi che la previsione del menzionato art. 51 della Direttiva (e del corrispondente art. 16 del d.lgs. n. 206/2007) è chiara nell’imporre allo Stato membro di informare il richiedente delle eventuali carenze nella sua documentazione entro un mese dal ricevimento dell’istanza. A questo punto lo Stato membro destinatario dell’istanza deve concludere la procedura prima possibile e comunque entro tre mesi, a far data dal ricevimento della documentazione completa da parte dell’interessato.

7.2.3 Nel caso di specie, invece, l’Amministrazione è rimasta in una prima fase inerte e, successivamente, ha assegnato termini perentori stringenti al richiedente per completare la sua documentazione, ed infine non ha accettato le istanze di proroga, denegando il riconoscimento senza valutare una parziale intervenuta integrazione.

La condotta procedimentale seguita dall’Amministrazione non appare conforme ai doveri di collaborazione e buona fede cui deve ispirarsi l’autorità amministrativa nei confronti del privato e che sono a fondamento del principio del soccorso istruttorio (cfr. Cons. St., II, n. 7121/2024 e VII, n. 7051/2024); principio che, nel caso di specie, non incontra neppure i limiti correlati alla par condicio tra concorrenti, non trattandosi di una procedura concorsuale o comparativa e non essendo, in ogni caso, originariamente stabilita dall’amministrazione l’indispensabilità della NT ai fini della stessa ammissibilità della istanza di riconoscimento.

Né al contrario si può ritenere legittima tale condotta sulla base della circostanza per cui il rigetto non impedirebbe il deposito di una nuova istanza completa della documentazione.

Oltre alla non economicità della duplicazione di procedimenti amministrativi e istanze, che si aggiungerebbero al numero rilevante di istanze in corso di esame, deve rilevarsi l’effetto negativo che il diniego di riconoscimento è suscettibile di riverberare sulla partecipazione degli interessati alle procedure concorsuali, nonché alle procedure di formazione delle GPS, ai quali il Ministero sia in sede di concorsi ordinari, sia di formazione delle graduatorie GPS, consente la partecipazione con riserva, in pendenza della domanda di riconoscimento del titolo di ammissione (cfr. art. 3, co. 4, D.D. n. 499/2020, art. 4, co. 5, D.D. n. 2575/2023, art. 7, co. 1, lett e), O.M. n. 112/2022 e O.M. n. 88/2024).

Sicché, seppure i termini previsti dalle norme nazionali sono ordinatori, così come quelli stabiliti dalla Direttiva e dalla normativa di attuazione, il mancato rispetto degli stessi non può rimanere privo di effetti sui correlati obblighi del richiedente, che devono di conseguenza essere rimodulati, anche in ossequio ai principi di correttezza e buona fede.

7.2.4 Pertanto, in accoglimento del primo motivo di ricorso, va dichiarata l’illegittimità del provvedimento impugnato, anche nella parte in cui rigetta l’istanza senza valutare le integrazioni documentali inviate dalla ricorrente, né l’istanza di proroga dei termini per produrre l’Adverinta ER, nelle more richiesta dalla parte ricorrente all’autorità romena.

7.3. Con riguardo al terzo motivo di ricorso, con il quale si deduce l’illegittimità del diniego nella parte in cui è richiesto che tutti i titoli, le certificazioni e gli atti formati all’estero debbano essere provvisti di OS , il Collegio osserva che, dal tenore del provvedimento impugnato, non emerge che il Ministero abbia inteso tale mancanza quale elemento ostativo al riconoscimento. Piuttosto, la relativa richiesta appare rivestire una funzione informativa e – nei fatti – risulta comunque essere stata assolta dalla ricorrente, come dedotto in ricorso e non contestato dall’Amministrazione.

In ogni caso, la Sezione è costante nell’osservare che la direttiva 2005/36/CE “non menziona espressamente alcuna necessità di apostille, dichiarazioni di valore o altre specifiche formalità (pur non ostando a forme di verifica ex post dell’autenticità dei documenti)” .

8. In definitiva, per le ragioni che precedono, il Collegio ritiene il ricorso fondato, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, prot. n. 14201 del 10 aprile 2024.

Ne deriva che l’Amministrazione dovrà pronunziarsi di nuovo sull’istanza n. 12210 inoltrata dalla ricorrente in data 25 maggio 2022 (prot. n. 24668 del 30/09/2022) - corredata della complessiva documentazione che la medesima avrà cura di far pervenire nuovamente ai competenti Uffici del Ministero - in conformità ai principi sopra esposti.

9. In considerazione delle peculiarità e novità delle questioni risolte, sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di RO (Sezione Terza Bis ), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 5513 del 2024, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in RO, via Flaminia n. 189, nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Maria Rosaria Oliva, Referendario, Estensore

Ciro Daniele Piro, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Rosaria Oliva	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO