Pubblicato il 28/11/2025

N. 02003/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00974/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 974 del 2025, proposto da
Polisportiva Siulp Società Sportiva Dilettantistica a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Barbato Iannuzzi, Aniello Lamberti, Salvatore Sica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Salerno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Comunale, Anna Attanasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

IE MA, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della determina del il Dirigente del Settore Gestione e Manutenzione del Patrimonio Pubblico Comunale del Comune di Salerno n. 1974 del 17 aprile 2025: revoca della determina n. 5217 del 9 dicembre 2021, recante l’indizione dell’asta pubblica per l’alienazione del suolo denominato “Lido SIULP”;

nonché per la condanna al pagamento dell’indennizzo ex art. 21 quinquies della l. n. 241/1990 ed al risarcimento danni per responsabilità precontrattuale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2025 il dott. IN Di PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, la Polisportiva SIULP Società Sportiva Dilettantistica a r.l. (in appresso, P. S.) agiva per: - l’annullamento della determina n. 1974 del 17 aprile 2025, con cui il Dirigente del Settore Gestione e Manutenzione del Patrimonio Pubblico Comunale del Comune di Salerno aveva revocato la determina dirigenziale n. 5217 del 9 dicembre 2021, recante l’indizione dell’asta pubblica per l’alienazione del suolo identificato come Unità n. 2, denominato “Lido SIULP”, ubicato in Salerno, via Generale Clark, e censito in catasto al foglio 44, particella 829; - la condanna del Comune di Salerno: -- al pagamento dell’indennizzo ex art. 21 quinquies della l. n. 241/1990; -- al risarcimento dei danni derivanti dal suo operato asseritamente illegittimo nella fase precontrattuale.

2. Alla stregua delle allegazioni delle parti, la vicenda dedotta in giudizio era la seguente.

2.1. Il menzionato suolo, ubicato in Salerno, via Generale Clark, e censito in catasto al foglio 44, particella 829, era stato concesso in affitto dall’Agenzia del Demanio in favore della P. S. (ex Gruppo Sportivo Polisportiva SIULP, ex Associazione Sportiva Dilettantistica Polisportiva SIULP, in appresso A. S. D. P. S.) a partire dall’anno 1985.

Su tale appezzamento l’affittuaria aveva realizzato, previa acquisizione dei necessari titoli abilitativi, alcune strutture sportive, quali una piscina semiolimpionica, una piscina per bambini, un campo da tennis, un campo da basket, ecc.

2.2. In attuazione delle disposizioni sul c.d. federalismo demaniale di cui agli artt. 56 bis del d.l. n. 69/2013, conv. in l. n. 98/2013, e 10 comma 6 bis, del d.l. n. 210/2015, conv. in l. n. 21/2016, l’immobile in parola era stato trasferito dall’Agenzia del Demanio in favore del Comune di Salerno giusta decreto direttoriale del 10 settembre 2019, prot. n. 2019/13970/DRCAM, e contestuale verbale di consegna prot. n. 2019/13979/DRCAM.

L’art. 1 (“Oggetto del trasferimento”) del citato decreto direttoriale del 10 settembre 2019, prot. n. 2019/13970/DRCAM, precisava che: «… il mappale 829 censito al Catasto Fabbricati viene ceduto per la sola proprietà dell'area, in quanto la proprietà superficiaria è in ditta "P. S.". L'area su cui insiste il suddetto immobile, identificato nello schedario dei beni patrimoniali dello Stato siti nella Provincia di Salerno con il numero "SAB1482", risulta di proprietà dello Stato per effetto del decreto di sclassifica del 9 novembre 1959, pubblicato sulla G.U. n. 275 del 14 novembre 1959».

2.3. L’area de qua, rimasta in conduzione alla P. S. in forza di contratto da quest’ultima stipulato col Comune di Salerno del 19 febbraio 2020, era stato inserito, ai fini della relativa dismissione, nel Piano delle alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari per il triennio 2021-2023, approvato con delibera consiliare n. 25 del 26 luglio 2021.

2.4. In attuazione del suindicato Piano delle alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari, essa, unitamente ad altri immobili in titolarità comunale, era stata posta in gara (con denominazione “Unità 2 –Lido SIULP”, quantificazione di superficie pari a mq 3.166, identificazione catastale al foglio 44, particella 829, classamento catastale D/6 e stato d’uso “occupato”), ai fini della relativa alienazione, giusta determina del Dirigente del Servizio Provveditorato n. 5217 del 9 dicembre 2021, nonché previa apposita valutazione tecnico-estimativa, per un prezzo a base d’asta pari a € 474.900.00.

L’art. 3 dell’avviso d’asta aveva previsto che: «L’aggiudicazione dei lotti di cui ai numeri 1, 2 [ossia l’immobile in conduzione alla P. S.] e 4 indica soggetti a diritto di prelazione è condizionata all’esercizio di tale diritto, nei termini di legge, da parte degli/delle aventi titolo; a questi/e ultimi/e verrà, a tal fine, data comunicazione – a mezzo p.e.c. o raccomandata a/r – una volta conclusi con esito positivo i controlli sul possesso dei requisiti in capo all’aggiudicatario/a. Gli/le aventi titolo potranno esercitare il diritto di prelazione, al medesimo prezzo offerto dall’aggiudicatario/a… L’aggiudicatario/a del lotto cui sia stato comunicato l’esercizio del diritto di prelazione non potrà vantare alcuna pretesa in relazione al lotto per il quale dovesse essere esercitato tale diritto; in tal caso avrà diritto alla sola restituzione delle somme versate a titolo di deposito cauzionale e non potrà vantare alcuna pretesa nei confronti del Comune di Salerno, neppure a titolo di interessi maturati …».

Tanto, in conformità all’art. 13 del Regolamento comunale per l’alienazione del patrimonio immobiliare comunale («1. Il diritto di prelazione al prezzo corrispondente alla maggiore offerta valida risultante dall’esperimento d’asta è riconosciuto in favore di: a) soggetti di cui all’art. 11 comma 1 lettera c; b) soggetti attuatori dei comparti edificatori previsti nel PUC, nel caso di vendita dei relativi diritti edificatori; la prelazione potrà essere esercitata pro quota da ciascun proprietario avente facoltà, ovvero dai soli soggetti attuatori dei comparti, che eserciteranno tale diritto con conseguente proporzionale accrescimento della quota stessa; c) altri soggetti che ne hanno titolo previsto dalla legge …»).

In esito all’espletata procedura ad evidenza pubblica, il “Terreno Lido SIULP” era stato provvisoriamente aggiudicato in favore di MA IE (in appresso, R. P.), resosi offerente dell’importo di € 651.000,00.

In applicazione dell’art. 3 dell’avviso d’asta, il Comune di Salerno con note del 28 febbraio 2022, prot. n. 48631 e n. 48464, aveva invitato la P. S. ad eventualmente esercitare il diritto di prelazione.

La società interpellata, con note del 18 marzo 2022, prot. n. 63107, n. 63116, n. 63216 e n. 63520, si era avvalsa della facoltà accordatale, e cioè all’acquisto dell’immobile posto in gara al medesimo prezzo offerto dal R.

Di qui, dunque, l’aggiudicazione in suo favore, disposta dal Dirigente del Servizio Provveditorato con determina n. 2163 del 13 aprile 2022.

2.5. Nelle more della stipula del contratto di compravendita, il notaio incaricato aveva avanzato dubbi circa l’effettiva sussistenza del diritto di superficie gravante sul “Lido SIULP” in favore della P. S., non avendo rinvenuto alcun idoneo titolo costitutivo o traslativo in tal senso ed avendo ritenuto erronea la rettifica della nota di trascrizione reg. gen. 38306/2018, reg. part. n. 29296/2019, operata con nota reg. gen. n. 5390/2020, reg. part. n. 4273/2020, «limitatamente all'unità negoziale 1 immobile 1 catasto fabbricati foglio 44 particella 829 catg. D/6 in quanto erroneamente con la precedente nota è stato trasferito il diritto di proprietà piena al Comune laddove con il decreto dell'Agenzia del Demanio n. 13970/2019 è stato trasferito al Comune il solo diritto di proprietà dell'area mentre il diritto di proprietà superficiaria spetta alla P. S. …».

A seguito di tali rilievi, e in riscontro alla richiesta di chiarimenti formulata dal Comune di Salerno con nota del 20 gennaio 2023, prot. n. 18208, in merito alla sussistenza del diritto di superficie sul “Terreno Lido SIULP” in favore della P. S., l’Agenzia del Demanio, rappresentava, con nota del 16 febbraio 2023, prot. n. 38046, che:

«In attuazione dell'art 56 bis del d.l. 21 giugno 2013 n. 69, convertito con modificazioni con legge 9 agosto 2013 n. 98, cosiddetto federalismo demaniale, tenuto conto dello spirito della norma che prevedeva il trasferimento gratuito in favore dei Comuni che ne avessero fatto richiesta, dei beni patrimoniali di proprietà dello Stato, nello stato di fatto e di diritto in cui gli stessi si trovano, questa Direzione Regionale con decreto di trasferimento prot. 2019/13970/DRCAM del 10 settembre 2019 ha disposto il trasferimento a titolo gratuito a codesto ente locale della proprietà per l'area del compendio immobiliare denominato "Stabilimento balneare SIULP", identificato al NCEU del Comune di Salerno al fg.. 44, p.lla 829, ctg. D6 e al NCT al fg. 44, p.lla 829, ente urbano, sup. 3.166 mq.

Con relativo verbale di consegna prot. 1397972019 DRCAM7 del 10 settembre 2019 codesto ente è stato immesso nel possesso formale e materiale dell'immobile nello stato di fatto e di diritto in cui il medesimo bene si trovava ivi compresi tutti i beni sul medesimo edificati e ivi descritti.

In primo luogo si evidenzia che l'art. 1 del su citato decreto di trasferimento recita: "il mappale 829 censito al catasto fabbricati, viene ceduto per la sola proprietà dell'area in quanto la proprietà superficiaria è in ditta P. S.".

Si precisa che l'intestazione catastale della proprietà superficiaria deriva dal fatto che la P. S. nel corso degli anni in qualità di conduttore/concessionario e in forza di autorizzazioni comunali (concessioni pratiche edilizie n. 204/84 – 62/85 – 77/85 – 58/87 – 294/87) ha realizzato sull'area delle strutture a carattere sportivo (piscina per adulti, piscina per bambini, campo di basket e campo da tennis, spogliatoio e buvette).

Ne è derivato che con atto di costituzione del 2 ottobre 2914, pratica catastale SA02282139 (n. 3963.1/2014) in seguito a censimento al catasto fabbricati la struttura insistente sull'area, veniva inserita nel NCEU con la categoria catastale D/6 (Fabbricati e locali per esercizi sportivi), per cui in sede di accatastamento, considerato che l'area era di proprietà del demanio e che le strutture sportive e ricreative sovrastanti erano state realizzate dal S., la situazione in catasto veniva così riportata: 1) Demanio dello Stato – Proprietà dell'area; 2) P. S. – Proprietà superficiaria ditta priva di titolo legale reso pubblico.

Tale intestazione catastale è stata attuata in analogia a quanto avviene in regime di concessioni marittime ove i concessionari risultano intestatari della proprietà superficiaria limitatamente alle opere realizzate nell'ambito del rapporto concessorio, e la stessa intestazione ha soltanto una valenza fiscale ai fini della individuazione del soggetto passivo tenuto al pagamento delle imposte gravanti sui beni medesimi.

Infatti, lo stesso compendio immobiliare denominato "Stabilimento balneare SIULP" ricade anche in parte su area limitrofa appartenente al demanio marittimo, e codesto Comune nell'ambito della sua potestà gestoria ha rilasciato in favore della A. S. D. P. S. concessione demaniale marittima con finalità turistico ricreativa n. 9/2019 del 10 aprile 2018, reg. n. 904, per il periodo dal 1° gennaio 2019 al 31 dicembre 2033 destinata alla posa ombrelloni, sedie e altro, per un'area di mq 1.843,80 ricadente sul fg. 44, particelle 856/parte e 857, limitrofe all'area patrimoniale oggetto del predetto trasferimento.

Pertanto, a seguito del trasferimento delle aree, codesto Comune è diventato contemporaneamente proprietario (per la parte patrimoniale) e gestore (per la parte demaniale marittima) dell'intero compendio denominato "Stabilimento balneare SIULP" e potendo per la parte patrimoniale esercitare il diritto di accessione previsto dall'art. 934 cod. civ.

Lo stesso Comune peraltro, nell'ambito della propria attività di nuovo proprietario dell'area patrimoniale ha stipulato con l’A. S. D. P. S. in data 19 febbraio 2020 un contratto di locazione dell'area per servizi connessi alla balneazione avente durata sessennale.

Nel medesimo contratto si richiama espressamente il contratto di locazione che la scrivente aveva stipulato con A. S. D. P. S. rep. 58 del 29 maggio 2003, scaduto in data 31 maggio 2009, andando in continuità con lo stesso, e concedendo in locazione l'affitto della sola area, pur precisando all'art. 9 che "tutte le migliorie apportate all'area rimarranno acquisite allo stesso ed il conduttore non potrà vantare alcuna pretesa né richiedere compenso o indennità alcuna", differendo in qualche modo l'esercizio del diritto di accessione alla scadenza contrattuale.

Per quanto rappresentato, si comunica che non sussistono i presupposti per rettificare/integrare il decreto di trasferimento prot. 2019/13970/DRCAM del 10 settembre 2019 al fine di trasferire al Comune la piena proprietà dell'intero compendio ivi compresi tutti i beni sul medesimo edificati, non avendo più questa Agenzia alcuna competenza in merito alla proprietà del bene».

2.6. Sulla scorta di tali chiarimenti, il Dirigente del Settore Gestione e Manutenzione del Patrimonio Pubblico Comunale del Comune di Salerno, previa comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 58010 del 7 marzo 2025 e previa reiezione delle relative controdeduzioni del 18 marzo 2025, prot. n. 66436, aveva revocato, ai sensi dell’art. 21 quinquies della l. n. 241/1990, per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, nonché per nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, la determina dirigenziale n. 5217 del 9 dicembre 2021, recante l’indizione dell’asta pubblica per l’alienazione del suolo identificato come Unità n. 2, denominato “Lido SIULP”, ubicato in Salerno, via Generale Clark, e censito in catasto al foglio 44, particella 829.

In particolare, l’interesse pubblico alla revoca dell’espletata procedura di alienazione immobiliare erano ravvisati: «a) nella necessità di consentire al competente Consiglio comunale di esprimere la propria superiore volontà in ordine alla valorizzazione, anche non necessariamente finalizzata all’alienazione, dell’intero compendio all’interno del relativo Piano; b) nella necessità di valorizzare in maniera corretta e congrua l’intero compendio, onde evitare da una parte un pregiudizio economico all’ente civico – e de relato per l’erario dello Stato – a causa della mancata stima (e conseguente incasso) del valore degli immobili insistenti sull’area oggetto di alienazione e dall’altra un ingiustificato ed ingiusto arricchimento in favore del soggetto privato aggiudicatario; c) nella necessità di garantire la corrispondenza tra quanto posto a base d’asta e l’effettiva consistenza degli immobili e, quindi, di assicurare l’immutabilità dell’oggetto della gara posta a tutela della libera ed interessata partecipazione all’asta anche di altri soggetti eventualmente interessati».

Tanto, essendosi rilevato: «- che la stima che ha determinato la valutazione posta a base d’asta è avvenuta unicamente sull’area, senza considerare i beni che vi insistono in ragione della presunta e poi smentita esistenza di un diritto di superficie richiamato dall’Agenzia del Demanio, ma dalla stessa formalmente mai concesso; - che non è affatto sufficiente una mera ‘rettifica catastale’, né al fine di rendere certa e opponibile ai terzi la titolarità dei beni esistenti sull’area né a consentire la conclusione di un procedimento d’asta che comporterebbe il trasferimento all’aggiudicatario di beni non compresi nell’avviso».

3. Nell’avversare siffatta determinazione, la ricorrente lamentava, in estrema sintesi, che: a) in violazione degli artt. 21 quinquies, comma 1, e 21 nonies, comma 1, della l. n. 241/1990, la rimozione in autotutela degli atti dell’espletata procedura ad evidenza pubblica di alienazione sarebbe stata configurata a guisa di revoca, anziché di annullamento d’ufficio per erronea individuazione del bene immobile messo all’asta (al netto, cioè, delle strutture sportive ivi insistenti) e, quindi, per erronea determinazione del prezzo posto a base di gara; con la conseguenza che sarebbe illegittimamente disposta dopo lo spirare del termine annuale all’uopo normativamente previsto; b) in violazione dell’art. 21 quinquies della l. n. 241/1990, l’ente locale intimato non avrebbe riconosciuto all’aggiudicataria l’indennizzo spettantele, nell’ammontare complessivo di € 22.023,28, a titolo di spese sostenute ai fini del reperimento della provvista finanziaria per il pagamento del corrispettivo di vendita ed ai fini della stipula degli atti notarili necessari al perfezionamento dell’operazione traslativa; c) in ogni caso, in violazione dei canoni di buona fede e correttezza nello svolgimento delle trattative negoziali (art. 1337 cod. civ.), nonché di leale collaborazione nei rapporti tra amministrazione e privato, il Comune di Salerno avrebbe esercitato il proprio ius poenitendi con notevole ritardo all’indomani dei chiarimenti forniti dall’Agenzia del Demanio con nota del 16 febbraio 2023, prot. n. 38046, così cagionando alla proponente il danno patrimoniale corrispondente agli interessi maturati (nella misura di € 3.511,09) sul deposito cauzionale versato in sede di partecipazione alla gara e indebitamente trattenuto all’indomani dell’emersione delle circostanze giustificative dell’autotutela, nonché corrispondente alle spese legali sostenute per la difesa nei giudizi instaurati dall’originario aggiudicatario R.

4. Costituitosi in resistenza, l’intimato Comune di Salerno, eccepiva l’infondatezza delle domande attoree.

5. All’udienza pubblica del 28 ottobre 2025, la causa era trattenuta in decisione.

6. Venendo ora a scrutinare il ricorso, fondato si rivela essere il primo ordine di doglianze (cfr. retro, sub n. 3.a).

7. Al riguardo, occorre rimarcare, in punto di fatto, che:

- in attuazione delle disposizioni sul c.d. federalismo demaniale di cui agli artt. 56 bis del d.l. n. 69/2013 e 10 comma 6 bis, del d.l. n. 210/2015, l’area denominata “Lido SIULP”, avente superficie pari a mq 3.166, ubicata in Salerno, via Generale Clark, e censita in catasto al foglio 44, particella 829, è stata trasferita dall’Agenzia del Demanio in favore del Comune di Salerno giusta decreto direttoriale del 10 settembre 2019, prot. n. 2019/13970/DRCAM, e contestuale verbale di consegna prot. n. 2019/13979/DRCAM;

- l’art. 1 (“Oggetto del trasferimento”) del citato decreto direttoriale del 10 settembre 2019, prot. n. 2019/13970/DRCAM, precisa che: «… il mappale 829 censito al Catasto Fabbricati viene ceduto per la sola proprietà dell'area, in quanto la proprietà superficiaria è in ditta "P. S.". L'area su cui insiste il suddetto immobile, identificato nello schedario dei beni patrimoniali dello Stato siti nella Provincia di Salerno con il numero "SAB1482", risulta di proprietà dello Stato per effetto del decreto di sclassifica del 9 novembre 1959, pubblicato sulla G.U. n. 275 del 14 novembre 1959»;

- il Comune di Salerno, nell’approvare, con delibera consiliare n. 25 del 26 luglio 2021, l’aggiornamento del Piano delle alienazioni e delle valorizzazioni 2021-2023, ha incluso la suindicata area tra gli immobili destinati all’alienazione, attribuendole il classamento catastale nella categoria D6 (Fabbricati e locali per esercizi sportivi con fine di lucro) e, previa stima a cura del Direttore del Settore Trasformazioni Urbanistiche prot. n. 150000 del 6 agosto 2021, un valore pari a € 474.900,00, relazione di valutazione a cura del tecnico incaricato del 2 dicembre 2021 e riscontro di congruità fornito in termini confermativi dall’Agenzia del Demanio con nota del 7 dicembre 2021, prot. n. 21627 (cfr. determina del Dirigente del Settore Provveditorato n. 5217 del 9 dicembre 2021);

- in dettaglio, a tenore della citata relazione di valutazione tecnico-estimativa: «Il bene immobile, di provenienza demaniale, è un suolo su cui sorge una struttura adibita a stabilimento balneare denominato "Lido SIULP", costituito da vari corpi di fabbrica di diversa consistenza e funzione realizzati da privati, nello specifico dalla A. S. D. P. S. L'intera area, di forma irregolare e andamento in leggera pendenza, ha una estensione di 3.166 mq catastali, perimetrata da un muro in c.a., avente accesso diretto, sia pedonale che carrabile, da via G. Clark. Gli immobili in questione sono catastalmente identificati nell'agro del Comune di Salerno come di seguito riportato: a) Catasto fabbricati per il diritto 1/1 di proprietà per l'area foglio 44 particella 829, cat. D\6, di mq 3.166. I succitati beni sono stati trasferiti a quest'ente dall'Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Campania, a titolo gratuito ai sensi dell'art. 56 bis del d.l. 21 giugno 2013 n. 69 (convertito con modificazioni con legge 9 agosto 2013, n. 98) e dall'art. 10, comma 6 bis del decreto legge 30 dicembre 2015, n. 210 (convertito con legge 25 febbraio 2016 n. 21), giusta decreto del Direttore prot. n. 2019/13970/DRCAM del 10/09/2019 e contestuale verbale di consegna prot. n. 2019/13979/DRCAM … Proprietà per l'area 1000/1000 – Comune di Salerno … Presupposti della valutazione: Si considererà la sola area su cui sorge il su citato stabilimento balneare … Mercato omogeneo di riferimento: Non esiste un mercato di riferimento di immobili comparabili in maniera precisa con il bene oggetto di stima, data la sua particolarissima natura. Tale premessa ci porta a considerare come riferimento delle particelle espropriate per pubblica utilità nella zona orientale del litorale salemitano nello specifico località Mariconda, situate a breve distanza dal bene oggetto di stima …»;

- di qui, dunque, la fissazione in € 474.900,00 del prezzo a base di gara, indicato nell’avviso d’asta pubblica indetta con la determina dirigenziale n. 5217 del 9 dicembre 2021;

- all’aggiudicazione in favore della prelazionaria P. S. (giusta determina dirigenziale n. 2163 del 13 aprile 2022), a prezzo offerto di € 651.000,00, è susseguita l’attività propedeutica alla stipula del contratto di compravendita;

- in corrispondenza di tale attività, il notaio incaricato, nella propria nota dell’11 maggio 2022, non avendo rinvenuto alcun idoneo titolo costitutivo o traslativo del diritto di superficie sull’immobile aggiudicato in favore della P. S., ha prospettato l’erroneità della rettifica della nota di trascrizione reg. gen. 38306/2018, reg. part. n. 29296/2019, operata con nota reg. gen. n. 5390/2020, reg. part. n. 4273/2020, laddove si era specificato che, «limitatamente all'unità negoziale 1 immobile 1 catasto fabbricati foglio 44 particella 829 catg. D/6 in quanto erroneamente con la precedente nota è stato trasferito il diritto di proprietà piena al Comune laddove con il decreto dell'Agenzia del Demanio n. 13970/2019 è stato trasferito al Comune il solo diritto di proprietà dell'area mentre il diritto di proprietà superficiaria spetta alla P. S. …»;

- in relazione a tale rilievo, l’Agenzia del Demanio, all’uopo interpellata dal Comune di Salerno con nota del 20 gennaio 2023, prot. n. 18208, ha fornito i chiarimenti di cui alla nota del 16 febbraio 2023, prot. n. 38046, sostanzialmente evidenziando come l’intestazione catastale delle opere eseguite sul fondo posto in alienazione avesse soltanto una valenza fiscale ai fini dell’individuazione del soggetto passivo tenuto al pagamento delle imposte gravanti su dette opere, sulle quali l’ente locale divenuto proprietario dell’area di relativa ubicazione ha potuto «esercitare il diritto di accessione previsto dall'art. 934 cod. civ.».

8. Ciò posto, è evidente che, prima dell’indizione della poi revocata procedura di alienazione immobiliare, e senza dover attendere i rilievi formulati dal notaio incaricato della stipula del contratto aggiudicato in esito a quest’ultima, il Comune di Salerno si è trovato nella piena disponibilità dei poteri, degli strumenti e dei tempi istruttori per verificare se il fondo denominato “Lido SIULP”, ubicato in Salerno, via Generale Clark, e censito in catasto al foglio 44, particella 829, ricadesse nella sua piena proprietà o fosse gravato dal diritto di superficie indicato all’art. 1 del decreto direttoriale di trasferimento prot. n. 2019/13970/DRCAM del 10 settembre 2019, nonché nella nota di trascrizione reg. gen. n. 5390/2020, reg. part. n. 4273/2020; e cioè di verificare se vi fosse e quale fosse il titolo costitutivo o traslativo del menzionato diritto di superficie, così come di verificare se le opere insistenti sull’area trasferitagli dall’amministrazione statale fossero state da esso acquistate per accessione ai sensi dell’art. 934 cod. civ.

Ed è, quindi, evidente che l’ente locale resistente, nella fase preparatoria dell’espletata procedura ad evidenza pubblica, ai fini dell’esatta individuazione del bene immobile messo all’asta e del relativo valore a base di gara, ha operato: - in maniera del tutto superficiale, obliterando quella necessaria interlocuzione sul punto specifico con l’Agenzia del Demanio, come successivamente avvenuto tramite la nota del 16 febbraio 2023, prot. n. 38046; - in maniera contraddittoria, dal momento che, da un lato, ha stimato il mero suolo al netto delle strutture ivi realizzate (una piscina semiolimpionica, una piscina per bambini, un campo da tennis, un campo da basket, ecc.) e, d’altro lato, in sede di avviso pubblico, ha attribuito al medesimo il classamento catastale nella categoria D/6 (Fabbricati e locali per esercizi sportivi), così assecondando la congettura che anche le strutture poste in alienazione.

Non senza soggiungere che gli stessi chiarimenti elargiti dall’Agenzia del Demanio si connotano in termini perplessi, allorquando ha rappresentato, nella citata nota del 16 febbraio 2023, prot. n. 38046, che: «… a seguito del trasferimento delle aree, codesto Comune è diventato contemporaneamente proprietario (per la parte patrimoniale) e gestore (per la parte demaniale marittima) dell'intero compendio denominato "Stabilimento balneare SIULP" e potendo per la parte patrimoniale esercitare il diritto di accessione previsto dall'art. 934 cod. civ. Lo stesso Comune peraltro, nell'ambito della propria attività di nuovo proprietario dell'area patrimoniale ha stipulato con l’A. S. D. P. S. in data 19 febbraio 2020 un contratto di locazione dell'area per servizi connessi alla balneazione avente durata sessennale. Nel medesimo contratto si richiama espressamente il contratto di locazione che la scrivente aveva stipulato con A. S. D. P. S. rep. 58 del 29 maggio 2003, scaduto in data 31 maggio 2009, andando in continuità con lo stesso, e concedendo in locazione l'affitto della sola area, pur precisando all'art. 9 che "tutte le migliorie apportate all'area rimarranno acquisite allo stesso ed il conduttore non potrà vantare alcuna pretesa né richiedere compenso o indennità alcuna", differendo in qualche modo l'esercizio del diritto di accessione alla scadenza contrattuale»; e cioè nella misura in cui non ha ritenuto in termini certi che il prospettato acquisto per accessione si fosse perfezionato in favore dell’ente locale.

9. Da quanto sopra discende inequivocabilmente che il modus agendi osservato dal Comune di Salerno nell’individuare il cespite immobiliare posto in alienazione e nel determinarne il prezzo a base d’asta si è rivelato ab origine infirmato da vizi di eccesso di potere nelle forme sintomatiche dell’erroneità, del travisamento fattuale, della contraddittorietà, del difetto del presupposto e di istruttoria, i quali, ai sensi e per gli effetti dell’art. 21 octies, comma 1, della l. n. 241/1990, hanno comportato l’annullabilità degli adottati atti della procedura ad evidenza pubblica ed hanno, quindi, integrato gli estremi propri dell’annullamento d’ufficio contemplato dal successivo art. 21 nonies.

Viceversa, l’amministrazione resistente, in sede di autotutela, ha esercitato – a suo dire – il potere di revoca ex art. 21 quinquies della l. n. 241/1990, il quale esigeva, come dalla stessa riconosciuto: - l’emersione di nuovi motivi di interesse pubblico ovvero la sopravvenienza di circostanze insussistenti e non prevedibili al momento dell’adozione dei provvedimenti rimossi, che avrebbero, potuto, ad es., configurarsi in caso di innovazioni normative incidenti sulla perdurante opportunità dell’operazione ovvero in caso di rilevante e inopinata variazione del valore di mercato del cespite immobiliare posto in alienazione o di sopraggiunta necessità di modifica funzionale o di occorsa alterazione dell’assetto materiale dello stesso; - ovvero una riconsiderazione dell’originaria situazione di fatto sulla base di una diversa valutazione dell’interesse pubblico, che avrebbe potuto, ad es., configurarsi in caso di riprogrammazione complessiva della titolarità e della gestione del patrimonio immobiliare comunale. Ipotesi, queste, che non ricorrono nel caso in esame, dove il potere in concreto esercitato si basa sulla sussistenza di vizi genetici di legittimità degli atti adottati – ossia dell’erroneità, del travisamento fattuale, della contraddittorietà, del difetto del presupposto e di istruttoria inficianti l’individuazione del regime proprietario e del corrispondente valore economico del “Lido SIULP” – i quali, in quanto scongiurabili in base al canone di adeguatezza e completezza istruttoria dell’agere amministrativo ex art. 6, lett. b, della l. n. 241/1990, avrebbero imposto l'adozione di un atto di annullamento d'ufficio dell'assegnazione, da assumersi nel rispetto delle regole enunciate dall'art. 21 nonies, comma 1, della l. n. 241/1990 (sul punto, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 gennaio 2013, n. 156; TAR Lazio, Roma, sez. III, 26 aprile 2019, n. 5340; sez. I, 26 maggio 2020, n. 5531; cfr. anche, con riferimento ad una fattispecie similare, TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 7 dicembre 2020, n. 2723, secondo cui, «pur essendo stato il provvedimento impugnato qualificato formalmente, da parte dell'amministrazione, quale provvedimento di revoca, in realtà, si tratta di un annullamento di ufficio di cui all'art. 21 nonies della l. n. 241/1990, atteso che trattasi dell'adozione di un provvedimento di autotutela che trova il suo fondamento nella riconosciuta illegittimità dell'atto su cui va a incidere e non, invece, dell'adozione di un provvedimento di revoca di cui all'art. 21 quinquies della l. n. 241/1990»).

In tale prospettiva, come statuito da questo TAR Campania, Salerno, sez. II, nella sentenza n. 1115 del 15 maggio 2023, con riferimento ad una ipotesi di rimozione in autotutela ti un titolo edilizio, «giova rammentare … che gli atti amministrativi vanno interpretati risalendo al relativo contenuto sostanziale e al potere in concreto esercitato dall’autorità promanante, dovendosi prescindere dal nomen iuris ad essi attribuito al momento dell'adozione (cfr., ex multis, Cons. Stato, ad. plen., n. 3/2003; sez. VI, 27 luglio 2010, n. 4902; TAR Lazio, Roma, sez. III, 17 giugno 2008, n. 5916; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 17 settembre 2009, n. 4977).

Ciò posto … – prosegue la pronuncia richiamata – al di là dell’utilizzo delle diciture “annullamento d’ufficio – revoca” e “revoca in autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990” … è indubbio che la misura … adottata non sia riconducibile all’orbita applicativa dell’art. 21 quinquies (“Revoca del provvedimento”) della l. n. 241/1990, bensì all’orbita applicativa della decadenza e dell’autoannullamento, la relativa motivazione risiedendo, rispettivamente, da un lato, nel venir meno di una oggettiva ed essenziale condizione idoneativa di legittimazione dell’intervento ex ante assentito … e, d’altro lato, nell’insussistenza dei requisiti di conformità antisismica della struttura edificata, nonché nelle incongruenze progettuali afferenti all’impostazione della quota di gronda e alla pendenza della falda, ossia in circostanze ritenute infirmanti la legittimità dei rilasciati titoli edilizi (e non, di certo, nella sopravvenienza di motivi di pubblico interesse, nell’imprevedibile mutamento della situazione di fatto ovvero nella rivalutazione dell'interesse pubblico originario)».

10. A riprova dell’inapplicabilità dell’art. 21 quinquies della l. n. 241/1990 alla fattispecie in esame, milita, d’altronde, la circostanza che, in passato, il legislatore aveva specificamente tipizzato, per successivamente sopprimerla, una ipotesi ‘ibrida’ di annullamento d’ufficio ‘ad tempus’ ricollegata alla salvaguardia degli interessi finanziari-erariali a fronte dell’operato illegittimo dell’amministrazione, quale, appunto, quella, nella sostanza, plasmata dal Comune di Salerno.

Trattasi, segnatamente, dell’art. 1, comma 136, della l. n. 311/2004 (legge finanziaria 2005), abrogato dall'art. 6, comma 2, della l. n 124/2015, il quale stabiliva che «al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, può sempre essere disposto l'annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l'esecuzione degli stessi sia ancora in corso … l'annullamento di cui al primo periodo di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall'eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall'acquisizione di efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante».

11. Alla luce delle superiori considerazioni, coglie, dunque, nel segno la difesa attorea, allorquando lamenta che la determina dirigenziale n. 5217 del 9 dicembre 2021 è stata rimossa in autotutela con la qui gravata determina dirigenziale n. 1974 del 17 aprile 2025 (non già in via di revoca, bensì) in via di annullamento d’ufficio, oltre il termine di 12 mesi previsto dalla versione vigente dell’art. 21 nonies, comma 1, della l. n. 241/1990 (riveniente dalla modifica introdotta dall’art. 63, comma 1, del d.l. n. 77/2021, conv. in l. n. 108/2021) e, comunque, anche oltre il termine di 18 mesi previsto dalla versione previgente del medesimo art. 21 nonies, comma 1, della l. n. 241/1990 (riveniente dalla modifica introdotta dall’art. 6, comma 1, lett. d, n. 2, della l. n. 124/2015), sia che lo si voglia far decorrere dall’adozione del provvedimento rimosso (determina dirigenziale n. 5217 del 9 dicembre 2021), sia che lo si voglia far decorrere dal momento di acquisita conoscenza del profilo di illegittimità di quest’ultimo (per effetto della nota dell’Agenzia del Demanio nota prot. n. 38046 del 16 febbraio 2023).

Il provvedimento in autotutela nella specie tardivamente adottato, ha, pertanto, comportato l'ingiustificata sottrazione del bene della vita (l’acquisto del “Lido SIULP”) su cui la P. S. aveva ragionevolmente confidato: il limite temporale normativamente prefissato all'esercizio del potere pubblico, del quale la tutela dell’affidamento riposto dal privato nella stabilità delle determinazioni assunte in proprio favore costituisce la ratio, non avrebbe potuto, infatti, essere legittimamente obliterato dal Comune di Salerno.

12. Nemmeno può invocarsi contro il superiore approdo la previsione di cui all’art. 21 nonies, comma 2 bis, della l. n. 241/1990 a tenore della quale «i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1».

Ciò, non solo in quanto non risulta che la ricorrente abbia reso dichiarazioni qualificabile in termini di falsità né, tanto meno, una simile circostanza risulta accertata con sentenza passata in giudicato, ma anche, e soprattutto, in quanto è proprio la formulazione della lex specialis da parte dell’amministrazione resistente ad aver potuto ingenerare in essa l’affidamento circa la congruità del prezzo posto a base di gara e, vieppiù, del rialzo dalla medesima offerto in sede di prelazione.

Come argomentato retro, sub n. 8-9, l’amministrazione resistente non avrebbe potuto legittimamente trincerarsi dietro lo schermo della sopravvenienza di elementi circostanziali ex ante non conosciuti per ragioni imputabili al proprio operato, piuttosto che all’ipotetico contegno reticente o decettivo della P. S., nonché dietro lo schermo della rivalutazione dell’interesse pubblico alla luce della sopravvenienza anzidetta.

Come statuito da TAR Puglia, Lecce, sez. III, 6 agosto 2025, n. 1283, a suffragio dei superiori approdi, deve, infatti, osservarsi che: «La "scoperta" sopravvenuta di nuovi elementi istruttori e/o documentali successivamente all'adozione del provvedimento di primo grado deve tradursi in una impossibilità di conoscere fatti e circostanze rilevanti – imputabile (precipuamente) al soggetto che ha beneficiato del provvedimento ampliativo o del vantaggio economico – non potendo la negligenza dell'Amministrazione procedente tradursi in un vantaggio per la stessa, che potrebbe continuamente differire il termine di decorrenza dell'esercizio del potere. In sostanza, il differimento del termine iniziale per l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio deve essere determinato dall'impossibilità per l'amministrazione, a causa del comportamento (falso o subdolo) dell'istante, di svolgere un compiuto accertamento sulla spettanza del bene della vita nell'ambito della fase istruttoria del procedimento di primo grado».

In dettaglio, la pronuncia dianzi richiamata, che si riferisce ad una fattispecie per certi versi sovrapponibile a quella in esame (dove l’amministrazione aveva rimosso in autotutela – peraltro incanalandosi nell’appropriato alveo applicativo dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990 – l’aggiudicazione di un immobile in favore del prelazionario agrario a seguito della ex post rilevata insussistenza della funzione di pertinenza strumentale del bene alienato legittimante l’esercizio della facoltà ex artt. 8 della l. n. 590/1965 e 22 sexies, comma 2, della l. r. Puglia n. 4/2013), ha enunciato che: «… non emerge la falsa, nel senso di non veritiera, prospettazione di parte, nei termini necessari richiesti dalla norma evocata al fine di rendere inapplicabile il predetto termine ragionevole ex lege, risultando incontestato e accertato che il ritiro d'ufficio dell'atto favorevole al ricorrente si basa su un più approfondito esame istruttorio di documenti che l'amministrazione regionale poteva e doveva diligentemente conoscere (o quanto meno acquisire) … Invero, non risulta convincente la tesi espressa dalle parti resistenti secondo le quali, nella specie, il termine per l'esercizio dei poteri di annullamento d'ufficio deriverebbe "dalla effettiva conoscenza dei profili di illegittimità dell'atto, nel caso di specie dal[la] … data di rilascio del certificato di destinazione urbanistica dal quale risulta che il fabbricato … è privo di destinazione agricola. Ribadisce, pertanto il Tribunale che, da un lato, è stata la stessa Regione … a richiedere all'odierno ricorrente, in esecuzione di apposita normativa e sulla base dell'istruttoria dalla stessa compiuta, se intendesse o meno esercitare il diritto di prelazione agraria su tutto il compendio immobiliare de quo ivi compreso il fabbricato e, dall'altro, la stessa aveva certamente (almeno potenzialmente) la disponibilità della documentazione all'uopo necessaria; dall'altro, il suddetto certificato di destinazione urbanistica … era certamente conoscibile o nella disponibilità dalla medesima Regione, in quanto proprietaria della relativa area. Del resto, era stata la stessa Regione … nell'avviare e gestire il procedimento di che trattasi a qualificare l'area suddetta di natura agricola, senza che in proposito si possa addebitare al privato ricorrente alcuna ipotesi di inerzia omissiva in allegazioni documentali, sicché a ben vedere il contestato atto di ritiro si è basato più semplicemente in una più accorta istruttoria e acquisizione di documenti che, tuttavia, ben potevano e dovevano essere tempestivamente acquisiti dalla stessa titolare del procedimento de quo, senza che in proposito, quanto alla c.d. svista documentale, possa esservi stato alcun apporto causale da parte del ricorrente».

13. A questo punto, il Collegio, lungi dal pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi eventualmente esercitabili in prosieguo dal Comune di Salerno (art. 34, comma 2, cod. proc. amm.), e all’esclusivo fine di evidenziare il nucleo critico della vicenda procedimentale dedotta in giudizio, non può esimersi dall’osservare che, a fronte dell’oggettiva incongruenza occorsa in sede di individuazione del regime proprietario e del corrispondente valore dell’area denominata “Lido SIULP”, ubicata in Salerno, via Generale Clark, e censita in catasto al foglio 44, particella 829, ai fini della sua divisata alienazione in favore di terzi, l’attività rimediale esperibile dall’amministrazione avrebbe dovuto incanalarsi in una direzione diversa da quella illegittimamente prescelta (annullamento d’ufficio schermato dietro il ‘nomen iuris’ della revoca), la quale fosse ragionevolmente conservativa dell’espletata procedura ad evidenza pubblica, ma fosse, nel contempo, idonea a neutralizzare gli effetti distorsivi dei vizi di erroneità, travisamento fattuale, difetto del presupposto e di istruttoria circa l’effettiva titolarità del diritto di superficie sull’area anzidetta.

In concreto, a fronte di una proposta di vendita e di una speculare offerta di acquisto che risultavano, all’evidenza, riferite – secondo il paradigma civilistico della presupposizione – alla sola proprietà del suolo, al netto delle opere ivi realizzate, nulla impediva all’amministrazione resistente di avvalersi dello strumento della convalida codificato dal comma 2 dell’art. 21 nonies della l. n. 241/1990 («È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole»), non soggiacente al termine tassativo annuale di cui al precedente comma 1, specificando, in via di autotutela conservativa, che oggetto dell’alienazione era, appunto, unicamente la prima, e non anche le seconde, in modo da mantenere riservata a sé la titolarità di queste ultime e di salvaguardare, così, il propugnato interesse pubblico alla piena valorizzazione del proprio patrimonio immobiliare.

14. Onde apprezzare l’irragionevolezza della soluzione adottata dal Comune di Salerno in luogo di altre meno radicali, giova rammentare l’autorevole disamina elargita in subiecta materia da Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2021, n. 3385.

«La dottrina pubblicistica – recita la pronuncia richiamata – ha sempre ritenuto ammissibile il fenomeno della "convalescenza" dell'atto amministrativo. La possibilità per l'amministrazione di concludere il riesame del proprio operato con una decisione di carattere conservativo trova fondamento nel principio generale di economicità e conservazione dei valori giuridici e nella garanzia del buon andamento dell'agire amministrativo.

A seconda della specie di vizio da emendarsi, è stata nel corso del tempo elaborata una articolata tassonomia di atti ad esito confermativo, dei quali fanno parte: la conferma, la ratifica, la convalida, la rettifica, la conversione e la sanatoria.

Sul piano della ricostruzione sistematica, l'insieme di tali istituti è stato ricompreso nella categoria dell'autotutela, ovvero della potestà generale dell'amministrazione di prevenire o risolvere le controversie sulla legittimità dei propri atti, inquadrandoli fra i procedimenti di secondo grado.

In particolare, la pubblica amministrazione ha la facoltà di convalidare i propri atti affetti da vizi di legittimità, attraverso una manifestazione di volontà intesa ad eliminare il vizio da cui l'atto stesso è inficiato.

Al pari dell'istituto romanistico della convalida del contratto annullabile, la convalida amministrativa trae anch'essa origine dalla necessità di rimediare alla "rottura" del collegamento funzionale tra fattispecie concreta e fattispecie astratta, ma si distingue dall'omonimo istituto civilistico, in quanto: nel diritto privato, la convalida si attua attraverso atti e comportamenti negoziali della parte che potrebbe avvalersi dell'invalidità a proprio vantaggio; nel diritto amministrativo, invece soggetto legittimato alla convalida è colui (l'apparato amministrativo) che intende prevenire o scongiurare l'azione di annullamento della controparte.

La legge 11 febbraio 2005, n. 15, ha tipizzato la figura, pur restando tra gli istituti meno studiati in ragione della sua limitata applicazione pratica e giurisprudenziale.

Il comma 2 dell'art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 fa espressamente "salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole".

Per quanto scarna, la proposizione tratteggia la convalida come un istituto di carattere generale, volto a rendere l'atto stabile a tutti gli effetti per i quali è preordinato, ogniqualvolta il pubblico interesse ne richieda il consolidamento.

Sotto altro profilo, la collocazione della norma nel medesimo articolo dedicato all'annullamento d'ufficio, conferma la comune ambientazione dei due istituti nell'ambito dell'autotutela. Tale correlazione appare altresì espressiva di un principio di preferenza per la scelta amministrativa volta alla correzione e alla conservazione - ove possibile - di quanto precedentemente disposto, rispetto all'opzione eliminatoria.

L'ampiezza della formula utilizzata dal legislatore consente di ricomprendere nella convalida anche altre figure giuridiche, pure espressive del fenomeno della convalescenza, quali: i) la sanatoria, ovvero l'effetto che si verifica allorquando un provvedimento viziato per mancanza nel procedimento di un atto preparatorio viene sanato dalla successiva emanazione dell'atto mancante; ii) la ratifica, consistente nell'appropriazione dell'atto, emesso da un organo incompetente (ovvero fornito di una competenza temporanea e occasionale), da parte della autorità che sarebbe stata competente.

La convalida continua invece a distinguersi, per struttura e funzione, da altri istituti limitrofi e segnatamente:

a) dall'atto meramente confermativo - enucleato dalla giurisprudenza per impedire l'elusione della perentorietà del termine di ricorso - il quale non modifica forma, motivazione e dispositivo del provvedimento confermato (rimasto generalmente inoppugnato);

b) dalla conferma propria, la quale - sebbene connotata dall'apertura di una nuova istruttoria - non è comunque volta a rimuovere alcun vizio;

c) dalla rettifica, avente ad oggetto le difformità che con comportano l'invalidità del provvedimento originario ma solo la sua irregolarità;

d) dalla conversione che tiene fermo l'atto originario sussumendolo però sotto una diversa fattispecie legale.

Sul piano della dinamica giuridica, la convalida non determina una modificazione strutturale del provvedimento viziato (non configurabile neppure logicamente, essendosi la fattispecie stessa già integralmente conclusa), bensì il sorgere di una fattispecie complessa, derivante dalla "saldatura" con il provvedimento convalidato, fonte di una sintesi effettuale autonoma.

L'efficacia consolidativa degli effetti della convalida opera retroattivamente: il provvedimento di convalida, ricollegandosi all'atto convalidato, ne mantiene fermi gli effetti fin dal momento in cui esso venne emanato (si tratta di una opinione risalente quantomeno a Consiglio di Stato, sez. V, 21 luglio 1951, n. 682). La decorrenza ex tunc è connaturale alla funzione della convalida di eliminare gli effetti del vizio con un provvedimento nuovo ed autonomo. È questa la principale differenza rispetto alla rinnovazione dell'atto che invece non retroagisce per conservarne gli effetti fin dall'origine.

La retroattività della convalida trova tuttavia un importante limite nelle ipotesi in cui l'esercizio del potere sia sottoposto ad un termine perentorio, scaduto il quale anche il potere di convalida viene necessariamente meno.

Sul piano della struttura, il legislatore conferma che la convalida ha un contenuto positivo e non si sostanzia nella mera rinunzia a far valere la potestà di auto-annullamento (come pure in passato teorizzato da alcuni autori).

Il legislatore non ha voluto tuttavia irrigidire i requisiti di forma-contenuto dell'atto: pare quindi superato quell'orientamento giurisprudenziale che, in analogia con le disposizioni del codice civile, riteneva che la convalida dovesse necessariamente contenere l'espressa menzione dell'atto da convalidare, del vizio che lo inficia, e la chiara manifestazione della volontà di eliminare il vizio.

Appare infatti sufficiente che, dal tenore complessivo, si desuma che la "causa" dell'atto è quella di dare stabilità e sicurezza a un atto invalido, in quanto la situazione, che da esso è derivata, ne richiede il consolidamento (e dunque "sussistendone le ragioni di interesse pubblico").

La norma, analogamente a quanto disposto per l'annullamento d'ufficio, richiede che l'esercizio del potere di riesame avvenga entro un termine ragionevole. Peraltro, è interessante notare come lo stesso trascorrere del tempo possa contribuire a corroborare il legittimo affidamento del privato che dal provvedimento invalido abbia ricavato delle utilità (circostanza, come noto, ostativa all'esercizio dei poteri di auto-annullamento ai sensi dell'art. 21 nonies, comma 1, della legge n. 241 del 1990)».

In linea con tale approccio ermeneutico si è, quindi, statuito che «la convalida è il provvedimento con il quale la pubblica amministrazione, nell'esercizio del proprio potere di autotutela decisionale ed all'esito di un procedimento di secondo grado, interviene su un provvedimento amministrativo viziato e, come tale, annullabile, emendandolo dai vizi che ne determinano l'illegittimità e, dunque, l'annullabilità» (Cons. Stato, sez. IV, 18 maggio 2017, n. 2351; 26 ottobre 2018, n. 5125; sez. V, 22 agosto 2023, n. 7891).

15. In conclusione, stante la ravvisata fondatezza dell’ordine di doglianze dianzi scrutinato, la proposta domanda di annullamento della determina dirigenziale n. 1974 del 17 aprile 2025 va accolta.

Dall’accoglimento di tale domanda discende improcedibilità delle contestualmente proposte domande indennitaria e risarcitoria, avendo con la prima la ricorrente conseguito esattamente il bene della vita ambito, ossia la reviviscenza del provvedimento di aggiudicazione del suolo ubicato in Salerno, via Generale Clark, e censito in catasto al foglio 44, particella 829.

16. Quanto alle spese di lite, la complessità della vicenda dedotta in giudizio ne giustifica l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso in epigrafe e, per l’effetto: - annulla la determina del Dirigente del Settore Gestione e Manutenzione del Patrimonio Pubblico Comunale del Comune di Salerno n. 1974 del 17 aprile 2025; - dichiara improcedibili le proposte domande di condanna al pagamento dell’indennizzo ex art. 21 quinquies della l. n. 241/1990 ed al risarcimento danni per responsabilità precontrattuale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IG US, Presidente

IN Di PO, Consigliere, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN Di PO	IG US

IL SEGRETARIO