Pubblicato il 25/11/2025

N. 01004/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00567/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 567 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla società De LL ZO & C. s.a.s, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Minturno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv.ssa Sara Fiorucci, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;
l’Agenzia del Demanio, il Ministero dell'Economia e delle Finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’accertamento

a) quanto al ricorso introduttivo:

- della qualificabilità del rapporto concessorio di cui è titolare la ricorrente come rapporto pluriennale di durata indefinita riguardo al quale, essendo sorto anteriormente al 7 dicembre 2000, non possono trovare applicazione le norme (interne e comunitarie) nonché l’orientamento giurisprudenziale volti a predicare la temporaneità delle concessioni e la loro assegnazione a seguito di procedure comparative;

nonché per la condanna del Comune di Minturno a rilasciare a favore della ricorrente un titolo concessorio, ai sensi dell’art. 36 cod. nav. e del d. l. n. 400/1993 e s.m.i., nel quale sia espressamente previsto, allo scadere della durata convenzionale o del rapporto, il suo rinnovo senza soluzione di continuità;

b) quanto ai motivi aggiunti, per l’annullamento:

- della deliberazione della Giunta Comunale n. 46 del 28 febbraio 2025, recante ad oggetto “ Concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative. Indirizzi ”;

- dell’avviso del Comune di Minturno del 29 aprile 2025;

- della determinazione del Comune di Minturno del 29 aprile 2025, avente ad oggetto “ Concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative. Proroga tecnica ”;

- del parere della Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato del 19 dicembre 2024, formulato su richiesta del Comune di Minturno e intitolato “ AS2052 – Comune di Minturno (lt) - Proroga delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative ”;

nonché per l’accertamento:

della qualificabilità del rapporto concessorio di cui è titolare la ricorrente come rapporto pluriennale di durata indefinita riguardo al quale, essendo sorto anteriormente al 7 dicembre 2000, non possono trovare applicazione le norme (interne e comunitarie) nonché l’orientamento giurisprudenziale volti a predicare la temporaneità delle concessioni e la loro assegnazione a seguito di procedure comparative;

e per la condanna del Comune di Minturno a rilasciare a favore della ricorrente un titolo concessorio, ai sensi dell’art. 36 cod. nav. e del d. l. n. 400/1993 e s.m.i., nel quale sia espressamente previsto, allo scadere della durata convenzionale o legale del rapporto, il suo rinnovo senza soluzione di continuità.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti, le memorie e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie del Comune di Minturno, dell’Agenzia del Demanio, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri nonché i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2025 il dott. LI SC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – La società ricorrente è titolare di un rapporto di concessione demaniale marittima a scopo turistico-ricreativo concernente tratti del litorale del Comune di Minturno: a) antecedente all’anno 2009 (anno di soppressione del diritto di insistenza) nonché alla scadenza del termine di trasposizione nell’ordinamento interno della direttiva 2006/123/CE (c. d. direttiva servizi); b) successivamente beneficiaria della proroga del rapporto concessorio fino al 31 dicembre 2033 all’esito di un procedimento ex artt. 36 e 37 cod. nav. nonché ex art. 18 reg.esec.cod.nav..

2 – In tali vesti, con l’atto introduttivo del presente giudizio, essa ha agito per ottenere:

i) l’accertamento, senza l’impugnativa di alcun atto, che il rapporto concessorio di cui la stessa è titolare è qualificabile come rapporto pluriennale di durata indefinita, rimasto impermeabile alla normativa unionale e interna nonché alla relativa giurisprudenza in materia di assegnazione, rinnovo e proroga delle concessioni balneari;

ii) la condanna del Comune a rilasciarle il titolo concessorio, ai sensi dell’art. 36 cod. nav. e del d. l. n. 400/1993 e s.m.i., nel quale sia espressamente previsto, allo scadere della durata convenzionale o legale del rapporto, il suo rinnovo senza soluzione di continuità.

3 - Il ricorso è affidato a otto motivi, in cui sono stati illustrati: i) i motivi per cui la predetta normativa interna e comunitaria non potrebbe trovare applicazione al rapporto concessorio della ricorrente; ii) i vari profili di pregiudizio per il suo legittimo affidamento e per l’integrità della sua sfera giuridica derivanti dal regime di temporaneità delle concessioni e dall’abolizione del diritto di insistenza.

3.1 – Nel dettaglio:

i) il primo mezzo è teso a lamentare l’irragionevolezza e la contrarietà alla Costituzione dell’art. 3, comma 1°, l. n. 118/2022, nel disporre la cessazione dell’efficacia di tutte le concessioni rilasciate anche ai sensi della l. n. 145/2018; e ciò nella misura in cui la disciplina introdotta sarebbe applicabile anche al caso dell’odierna ricorrente, il cui il rapporto concessorio è stato esteso sino al 31 dicembre 2033 all’esito di un procedimento, in tesi, rispettoso del principio di trasparenza, in quanto la domanda di rinnovo è stata pubblicata ai sensi e agli effetti dell’art. 18 reg. esec. cod. nav.;

ii) col secondo mezzo, la ricorrente ha dedotto che: 1) poiché la sua originaria concessione demaniale marittima risale al 1998, allorquando era in vigore il c.d. diritto di insistenza di cui all’art. 37, comma 2, cod. nav., il suo rapporto concessorio avrebbe durata indeterminata o infinita; 2) il d.l. n. 194/2009 e la legge n. 118/2022 violerebbero l’art. 1 del protocollo n. 1 CEDU, che tutela l’aspettativa del privato a mantenere un bene, perché spoglierebbero il concessionario sia del godimento del cespite demaniale sia della proprietà dell’azienda balneare e delle opere realizzate sul sedime pubblico, senza corresponsione di un giusto indennizzo; 3) il principio eurounitario di legittimo affidamento proteggerebbe il titolare di una concessione temporalmente risalente, che aneli al rinnovo sine die del rapporto; 4) dalla sentenza europea “ Promoimpresa ” si desumerebbe la doverosità di un trattamento differenziato dei rapporti concessori sorti anteriormente all’affermazione del principio di trasparenza da parte della pronuncia “ Telaustria Verlags GmbH ”, che, pertanto, risulterebbe derogabile per consentire ai concessionari di ammortizzare i loro investimenti;

iii) col terzo mezzo, la ricorrente ha dedotto che la direttiva 2006/123/CE non sarebbe applicabile ai rapporti concessori sorti anteriormente alla scadenza del termine di trasposizione nell’ordinamento interno (28 dicembre 2009), in quanto insuscettibile di produrre effetti retroattivi; ciò si evincerebbe anche dalla giurisprudenza unionale, secondo cui il contratto di appalto stipulato prima del recepimento di una direttiva armonizzante continuerebbe a regolare i rapporti inter partes ;

iv) col quarto motivo la ricorrente ha dedotto che nella specie opererebbero i principi enunciati dalla Corte di Giustizia con la sentenza C-235/17 “ Commissione / Ungheria ”, la quale ha sancito la contrarietà alla CEDU e alla Carta di Nizza della legge ungherese che aveva soppresso i diritti di usufrutto agrario costituiti tra estranei: ciò in quanto, analogamente ai titolari dei diritti di usufrutto, la ricorrente subirebbe la privazione coatta e definitiva del diritto di sfruttamento del bene acquistato dietro pagamento di un corrispettivo, senza una causa di pubblica utilità e senza la previsione di alcun indennizzo;

v) il quinto motivo è volto a far rilevare che gli artt. 49 e 56 TFUE, concernenti la libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, osterebbero alla cessione gratuita allo Stato, al termine del rapporto concessorio, dell’azienda balneare e delle opere costruite dal concessionario;

vi) nel sesto motivo la ricorrente ha evidenziato che, come statuito dalla pronunzia C-235/17 “ Commissione/Ungheria ” con riguardo all’estinzione ex lege dei diritti di usufrutto agrario ungherese, la soppressione del diritto di insistenza ostacolerebbe la libera circolazione dei capitali, perché toglierebbe ai concessionari il diritto di sfruttare il bene demaniale per un tempo potenzialmente infinito;

vii) nel settimo motivo, la ricorrente ha lamentato che l’abolizione del diritto di insistenza frustrerebbe l’esigenza di tutelare l’operatore economico stabilitosi sul demanio marittimo anteriormente al 2000, che verrebbe privato senza indennizzo del frutto del proprio lavoro;

viii) infine, nell’ottavo motivo la ricorrente ha argomentato che l’autorità amministrativa e quella giudiziaria avrebbero l’obbligo: 1) di disapplicare le fonti normative abrogative del diritto di insistenza, in quanto esse sarebbero contrarie al diritto unionale; 2) di ripristinare il regime di stabilità vigente all’epoca in cui la ricorrente ha ottenuto la concessione.

A corredo del primo motivo è stato richiesto al Giudicante di sollevare l’eccezione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1°, l. n. 118/2022, mentre in relazione agli altri mezzi è stata formulata istanza di rinvio pregiudiziale alla CGUE per la valutazione della conformità della normativa interna a quella Unionale.

4 – Il Comune di Minturno si è costituito in resistenza al ricorso, sostenendone l’inammissibilità e l’infondatezza. Lo stesso hanno fatto anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’Agenzia del Demanio ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

5 - In vista dell’udienza pubblica, originariamente fissata per il 13 maggio 2025, la ricorrente ha chiesto: i) la sospensione del giudizio, informando che il Giudice di Pace di Rimini aveva rimesso alla CGUE una questione interpretativa implicante la risoluzione delle medesime tematiche oggetto del presente giudizio e che si era in attesa del pronunciamento del Giudice Unionale; ii) il rinvio per la proposizione di motivi aggiunti avverso la determinazione del Comune di Minturno, recante le linee di indirizzo per lo svolgimento delle gare per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime.

Il Tribunale ha quindi disposto il rinvio all’udienza pubblica del 15 luglio 2025.

6 – In effetti, il Comune di Minturno ha provveduto, in corso di causa, ad adottare i seguenti provvedimenti:

a) con delibera n. 46 del 28 febbraio 2025, la Giunta Comunale ha dato indirizzo ai Servizi competenti di avviare le “ procedure di gara per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime per finalità turistiche e ricreative, nel rispetto delle nuove scadenze temporali di cui alla L. 166/2024, del parere dell’AGCM prot. 47376 del 20.12.2024 del diritto dell’Unione europea e dei principi di libertà di stabilimento, di pubblicità, di trasparenza, di massima partecipazione, di non discriminazione e di parità di trattamento […] ”, previa definizione tempestiva di una serie di questioni preliminari tra le quali compaiono le seguenti: “ adozione atti di adeguamento delle concessioni demaniali marittime prorogate fino al 31.12.2033 al mutato contesto giuridico di riferimento […]; censimento, a mezzo avviso pubblico, degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati dai concessionari attuali;

quantificazione degli indennizzi nel rispetto degli iter procedimentali previsti nell’art. 4 come riformulato della L. 118/2022 da porre a carico dei nuovi concessionari; […] esprimere indirizzo al Responsabile del Servizio Demanio Marittimo in persona dell’ing. Angelo Forte di procedere ad indire immediatamente la gara per l’affidamento delle concessioni le quali risultano attualmente libere e non affidate; […] inviare il presente atto di indirizzo a tutti i concessionari demaniali di cui all’art. 3 co. 1 lett a e b della L. 118/2022 attivi nel Comune di Minturno […] ”.

- la determinazione dirigenziale n. 22 del 29 aprile 2025, emanata in attuazione della suddetta delibera giuntale, con cui è stata individuata “ per le esigenze connesse alla prossima stagione balneare, la data del 31/12/2025 quale nuova scadenza delle concessioni demaniali marittime individuate nell’Allegato A alla presente determinazione [fra cui quella della ricorrente NDR] , ferme tutte le altre condizioni previste nel titolo concessorio ”;

- l’avviso n. 15764/2025 del 29 aprile 2025, con cui il Comune ha invitato “ i concessionari di beni sul demanio marittimo ” a comunicare al Servizio Demanio del Comune “ il valore degli eventuali investimenti non ancora ammortizzati, al termine della concessione […] ”, “ gli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni […] ” nonché “ il numero di lavoratori del concessionario uscente, che ricevono da tale attività la prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare, che ciascun offerente si impegna ad assumere in caso di aggiudicazione della concessione ”.

7 – Tali atti sono stati attinti da motivi aggiunti.

Il nuovo gravame è stato affidato ad undici mezzi:

- con i primi tre motivi, la ricorrente ha evidenziato: i) l’impermeabilità della sua concessione, in tesi prorogata con una procedura comparativa, alla normativa e agli orientamenti giurisprudenziali, volti a predicare la loro temporaneità e la loro assegnazione con procedura competitiva; ii) la violazione, da parte del Comune, dell’art. 3, comma 2 della l. n. 118/2022, nella parte in cui sottrae all’obbligo di assegnazione con procedura competitiva le concessioni già precedentemente assegnate con tale metodo; iii) la violazione, da parte del Comune, dei princìpi del giusto procedimento e dell’autotutela nell’adozione degli atti impugnati, che avrebbero revocato le precedenti determinazioni sulla durata più estesa della sua concessione;

- col quarto motivo è stato sostanzialmente riprodotto, con riguardo agli atti gravati, il contenuto del secondo mezzo del ricorso originario (violazione della legittima aspettativa della ricorrente a mantenere e sfruttare il bene demaniale);

- col quinto motivo è stato sostanzialmente riprodotto, in relazione agli atti gravati, il contenuto del terzo mezzo del ricorso originario (inapplicabilità della direttiva 2006/123/CE ai rapporti concessori sorti anteriormente alla scadenza del termine di trasposizione nell’ordinamento interno - 28 dicembre 2009);

- col sesto motivo è stato sostanzialmente riprodotto, con riguardo agli atti gravati, il contenuto del quarto mezzo del ricorso originario: in tesi, il diritto di sfruttamento della zona demaniale, data in concessione a ciascuna ricorrente, per una durata astrattamente indefinita, assurgerebbe a bene protetto sia dal 1° Protocollo Addizionale alla Convenzione EDU sia dall’art. 17 della Carta di Nizza, tanto più che la soppressione del diritto di insistenza sarebbe stata disposta in difetto di una causa di pubblica utilità e senza indennizzo;

- col settimo motivo è stato sostanzialmente riprodotto, in relazione agli atti gravati, il contenuto del quinto e del sesto mezzo del ricorso originario: in tesi, nel sopprimere il diritto di durata infinita allo sfruttamento del bene demaniale, l’Amministrazione avrebbe inciso anche su altre libertà fondamentali riconosciute dai Trattati e, segnatamente, su quella di circolazione dei capitali, che è sancita dall’art. 63 TFUE;

- con l’ottavo motivo è stato sostanzialmente riprodotto, con riferimento agli atti gravati, il contenuto del settimo mezzo del ricorso originario: in tesi, l’Amministrazione, nel sopprimere il diritto di insistenza, determinerà l’irreversibile perdita, da parte della ricorrente, dello strumento del proprio lavoro;

- con il nono motivo è stato sostanzialmente riprodotto, con riferimento agli atti gravati, il contenuto dell’ottavo mezzo del ricorso originario: in tesi, dalla sent. CGUE, 10 marzo 2022, in C-177/2020, Grossmania si ricaverebbe che sull’Autorità amministrativa e su quella giudiziaria ricada l’obbligo di garantire una tutela specifica ai diritti fondamentali incisi da una fonte interna contrastante con l’art. 17 della Carta di Nizza;

- con il decimo motivo è stata dedotta l’illegittimità derivata, alla luce dei precedenti mezzi, degli atti impugnati, nella parte cui hanno limitato la vigenza del rapporto concessorio della ricorrente al 31 dicembre 2025;

- con l’undicesimo motivo è stata rilevata la contrarietà degli impugnati atti all’art. 3 comma 3 della l. n. 118/2022 come modificato dal d.l. 131/2024, alla luce del quale le concessioni in essere avrebbero dovuto essere prorogate sino al 30 settembre 2027.

Anche in relazione ai motivi aggiunti, per il primo motivo è stato richiesto al Giudicante di sollevare l’eccezione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1 della l. n. 118/2022, mentre in relazione agli altri mezzi è stata formulata istanza di rinvio pregiudiziale alla CGUE per la valutazione della conformità della normativa interna a quella Unionale.

8 – Il Comune e le Amministrazioni statali costituite, con memorie, hanno diffusamente argomentato sull’inammissibilità e sull’infondatezza dei motivi aggiunti.

9 – All’udienza pubblica del 15 luglio 2025, il Collegio: i) ha ravvisato la necessità istruttoria, onde meglio scrutinare i primi motivi del ricorso e dei motivi aggiunti, di acquisire, dalla parte ricorrente o da quella più diligente, elementi volti a ricostruire la storia del rapporto concessorio dal primo rilascio della concessione ai successi rinnovi o proroghe ex lege ; ii) ha disposto il rinvio della trattazione del merito all’udienza pubblica del 29 ottobre 2025 (cfr. verbale di udienza).

10 – Sono seguiti: i) da una parte, il deposito, da parte della ricorrente, della documentazione richiesta; ii) dall’altro, memorie e repliche delle parti, tese a ribadire e ad articolare le rispettive posizioni.

11 – All’udienza pubblica del 29 ottobre 2025, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è stata assunta in decisione.

12 – In via preliminare, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle questioni di inammissibilità sollevate da parte resistente, pur non prive di elementi di serietà e plausibilità (cfr. in particolare l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario in relazione all’azione di mero accertamento esperita, su cui cfr. da ultimo T.A.R. Lazio, V- ter , n. 18682/2025), in osservanza del criterio della “ ragione più liquida ”, corollario del principio di economia processuale che governa il processo amministrativo e che a sua volta è espressione del canone costituzionale del giusto processo (cfr., ex multis , Cons. Sr., sent. Ad .Plen., n. 5/2015; id., VI, n. 2085/2025; id. V, n. 1513/2025; id., III, n. 1291/2025; id., VII, n. 848/2025, nonché da ultimo Cass. Civ. SS. UU. ord. n. 24172/2025): ciò, tenuto conto della complessiva infondatezza nel merito del ricorso originario e dei motivi aggiunti.

Come evidenziato dalla giurisprudenza (Cass. Civ., VI, n. 5724/2015 e Cons St., V, n. 1513/2025 cit.), infatti, la ragione più liquida “ non segue l’ordine logico-giuridico delle questioni, ma quello per così dire “economico” del risparmio di energie processuali, cioè dell’uso della ratio decidendi già pronta e di per sé sufficiente ”.

13 – Nel merito, il Collegio rileva che:

- le doglianze dedotte dalla ricorrente nel ricorso originario e nei motivi aggiunti risultano intimamente connesse e presentano evidenti profili di parziale sovrapposizione contenutistica;

- esse ruotano tutte attorno ai seguenti tre architravi logici: 1) l’impermeabilità della concessione della ricorrente alla disciplina interna e comunitaria intervenuta in materia, in quanto essa sarebbe stata prorogata in esito a procedure competitive; 2) l’inapplicabilità della direttiva servizi ai rapporti concessori sorti anteriormente alla scadenza del termine di trasposizione nell’ordinamento interno (28 dicembre 2009); 3) l’assimilazione della concessione demaniale marittima ad un bene ai fini del suo sfruttamento economico perpetuo, sulla base dell’aspettativa, in tesi legittima, connessa al diritto d’insistenza.

Ciò posto, il Collegio, per esigenze di chiarezza espositiva e di coerenza logica, procederà di seguito ad esaminare i predetti architravi logici, di cui si illustrerà l’infondatezza, passaggio questo che avvierà a ritenere tutte le doglianze articolate negli atti di impugnazione prive di pregio.

Le questioni di costituzionalità e di pregiudizialità comunitaria proposte, inoltre, hanno una soluzione chiara sulla base del quadro regolatorio vigente, oppure non sono rilevanti ai fini della decisione della controversia.

14 – A tale stregua, il Collegio può passare all’esame del primo degli architravi logici, cui fanno capo la prima censura del ricorso originario e le prime tre censure dei motivi aggiunti.

Si tratta dell’idea per cui la concessione della ricorrente sarebbe sottratta alla normativa interna (cfr. art. 3 della l. n. 188/2022) e unionale (la direttiva servizi), come interpretata dalla relativa giurisprudenza, in quanto essa sarebbe stata prorogata in esito ad una procedura competitiva.

Quest’ultimo presupposto fattuale risulta smentito dalla documentazione in atti (e specificamente da quella acquisita ad esito della richiesta istruttoria del 15 luglio 2025), da cui emerge l’inidoneità della procedura adottata dal Comune per protrarre il rapporto concessorio con la ricorrente fino al 2033 a soddisfare le garanzie di imparzialità, di trasparenza e di par condicio imposte dall’art. 12 della direttiva servizi.

14.1 – Come emerge da tale documentazione in atti (cfr. atto comunale dell’8 febbraio 2021), il procedimento:

- ha preso le mosse dall’istanza con cui i singoli interessati hanno chiesto l’estensione della concessione per effetto dell’articolo 1, commi 682 e 683, della l.n. 145/2018, idest con cui hanno invocato l’applicazione della proroga automatica ivi prevista;

- si è articolato nella pubblicazione di un avviso, peraltro solo in ambito locale, dell’istanza di proroga degli interessati, che consentiva ai terzi interessati la sola possibilità di proporre “osservazioni, opposizioni e richieste” , non istanze concorrenti;

14.2 - Proprio tale ultimo aspetto induce il Collegio a ritenere che l’atto comunale era volto soltanto a fare emergere eventuali “ interessi oppositivi ” alla proroga della concessione in favore della ricorrente, mentre non era idoneo, per come formulato, a fare emergere interessi pretensivi di altri operatori economici su quella stessa concessione (cfr. in fattispecie analoga T.A.R. Latina, II, n. 768/2024).

L’avviso comunale - come già anticipato – ha avuto quale presupposto la norma di cui all’art. 1 della l. 145/2018, che stabiliva una proroga automatica di tutte le concessioni sino al 2033; sicché, a fronte di tale non equivoca previsione normativa, l’Amministrazione comunale si è sostanzialmente limitata a verificare che non vi fossero fattori ostativi all’adozione della proroga legale.

In altri termini, l’avviso in esame, facendo riferimento espresso all’estensione di validità della concessione, lasciava chiaramente intendere come non vi fosse spazio per la presentazione di istanze da parte di altri operatori economici, avendo esso quale unica finalità quella di favorire una verifica in ordine alla persistenza delle condizioni, in capo al concessionario, per il mantenimento della concessione per il termine prefissato dalla legge.

Nel caso di specie, in buona sostanza, l’Amministrazione si è limitata, a fronte dell’istanza dei privati, a recepire la disciplina legale al tempo vigente, integrandola con la parte dell’art. 18 del regolamento citato, che consente di presentare osservazioni. La presentazione di proposte concorrenti, dunque, non sarebbe stata coerente con l’espressa finalità perseguita dall’avviso di dare semplicemente attuazione alla proroga legale.

Per concludere, l’avviso pubblico che ha preceduto la proroga non ha instaurato una procedura competitiva come previsto dall’art. 37 cod. nav.; al contrario, la proroga originariamente disposta sino al 2033 in favore dell’odierna ricorrente è stata frutto dell’automatica e generalizzata applicazione della norma di legge, oggi abrogata, di cui all’art. 1, commi 682 e 683, l.n. 145/2018.

14.3 - A corroborare l’estraneità della procedura ai princìpi dell’evidenza pubblica, si pongono anche:

- l’assenza di un’adeguata pubblicità dell’avviso in discorso, tenuto conto del limitato ambito di pubblicazione previsto (in ambito locale) e delle relative modalità di divulgazione (albo del Comune e estratto sul FAL della provincia);

- la mancanza totale di forme di pubblicità riferite allo svolgimento della procedura e ai suoi esiti: tale regime di pubblicità è, dunque, inidoneo a consentire il coinvolgimento di una platea di possibili concorrenti sufficientemente ampia;

- l’oggetto dell’avviso, coincidente con l’istanza della ricorrente di avvalersi della possibilità della proroga automatica prevista dalla ridetta legge n. 145/2018;

- il rilievo per cui, nell’economia della procedura prevista dall’art. 18 del reg. esec. cod. nav., il concessionario uscente assume una posizione diversa e più centrale rispetto alla platea dei possibili e (soltanto) virtuali concorrenti, atteso che l’intera procedura è polarizzata sulla sua figura e sulla concessione in essere; detta procedura, infatti, prende l’abbrivio dalla sua istanza di estensione della validità della concessione in essere e nel corso della stessa si valutano possibili ragioni ostative alla predetta estensione (ove siano presentate opposizioni) o il possesso requisiti a ciò preordinati in capo al richiedente (in caso di assenza di istanze concorrenti); sennonché, tutto ciò non risulta in linea con il consolidato e condiviso orientamento giurisprudenziale, secondo cui “ in sede di rinnovo, il precedente concessionario va posto sullo stesso piano di qualsiasi altro soggetto richiedente lo stesso titolo… ”, senza che possano trovare spazio né il diritto di insistenza, ormai espunto dall’ordinamento interno né tanto meno figure ibride che detto istituto evochino (cfr. ex multis , Cons. St., VII, n. 4479/2024; id., V, n. 3960/2014; id., n. 6132/2011).

14.4 - Alla luce di quanto fin qui illustrato, il Collegio non può che richiamarsi all’orientamento ormai consolidatosi nella giurisprudenza del Consiglio di Stato e volto ad affermare l’inidoneità delle procedure indette ai sensi degli artt. 37 del cod.nav. e dell’art. 18 del reg.esec.cod.nav. a soddisfare i princìpi unionali della pubblicità, della trasparenza e della concorrenzialità sulla base della considerazione delle loro caratteristiche.

Il riferimento è alle pronunce del Consiglio di Stato, sez. VII, nelle sentenze n. 10131 e n. 10132/2024, secondo cui “ alla luce di quanto statuito dall'Adunanza plenaria con le sentenze n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021 e dalla successiva giurisprudenza conforme di questa Sezione, e in coerenza con l'orientamento seguito dalla Corte di Giustizia UE (da ultimo, nella sentenza del 20 aprile 2023, in C-348/22), l'art. 37 cod. nav. non sia in grado di garantire quella procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell'avvio della procedura stessa, del suo svolgimento e del suo completamento, la quale, secondo l'attuale formulazione dell'art. 3, comma 2, del d.l. n. 118 del 2022 (conv. in l. n. 14 del 2023 e recentemente riformato dal d.l. n. 131 del 2024, conv. con mod. in l. n. 166 del 2024), consentirebbe al concessionario di proseguire nel rapporto ben oltre il termine massimo fissato dal legislatore nazionale per l'indizione delle gare finalizzate all'affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali riguardanti l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive ”;

Ad avviso del Consiglio di Stato, in particolare, la procedura “informale” degli artt. 37 cod. nav. e 18 del reg.es.cod.nav., che prende le mosse – proprio come nella specie - da una domanda del privato (il concessionario uscente):

- da un lato, non assicura quelle adeguate condizioni di pubblicità che devono presiedere all'avvio, allo svolgimento e al completamento della procedura selettiva, le quali richiedono, laddove la concessione abbia una rilevanza che trascende il mero ambito locale o, addirittura, assuma interesse transfrontaliero, che essa sia, a seconda dei casi, pubblicizzata a livello regionale, nazionale ed europeo per assicurare la partecipazione alla procedura anche ad eventuali operatori di altri Stati membri interessati;

- dall’altro, non possiede quegli adeguati requisiti di imparzialità o “equidistanza”, da parte dell'ente concedente, che evitino qualsivoglia atteggiamento di favoritismo, anche indiretto, nei confronti dei concessionari storici nella formulazione della legge di gara, prendendo le mosse proprio dalla domanda del concessionario stesso, ferme, ovviamente, le garanzie che la stessa legge di gara può assicurare per gli investimenti legittimamente effettuati e non ancora ammortizzati al momento in cui subentri un nuovo concessionario.

Questi requisiti di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento – ad avviso del Giudice di Appello - possono essere assicurati, infatti, solo dalla previa indizione di una gara, il cui bando preveda almeno, tra l’altro e anzitutto, l’oggetto e la durata della concessione, l’entità del canone (aggiornato) da pagarsi, i requisiti di partecipazione, i criteri di aggiudicazione nel rispetto, appunto, dei princìpi di parità di trattamento, di massima partecipazione e di proporzionalità.

L’arcaico e informale modello dell'art. 37 cod. nav. non può dunque ritenersi più adeguato alle esigenze di trasparenza e concorrenzialità che permeano questo settore dell’ordinamento, nell’evoluzione che esso ha subito, al pari di altri settori dell'ordinamento non solo per l'effetto naturale del diritto dell'Unione e della direttiva servizi, secondo l'interpretazione costante datane dalla Corte di Giustizia UE, ma anche in conseguenza della progressiva tutela e valorizzazione dell’ambiente e del paesaggio che ha contraddistinto, e continua a contraddistinguere, la normativa che regola i beni pubblici e, in particolare, il patrimonio costiero (cfr. in tal senso Corte Cost., n. 70/2024) (cfr. sempre Cons. St., VII, n. 10131 e n. 10132/2024)

Se così è, come condivisibilmente affermato in giurisprudenza, si comprende bene perché l’art. 37 cod. nav. non possa garantire l'adeguatezza di quella procedura selettiva che, se anche non richiede lo stesso grado di complessità che contraddistingue il codice dei contratti pubblici, nemmeno può appagarsi di un modulo procedimentale costruito sulla domanda di rinnovo del concessionario uscente, pubblicata con il c.d. “ rende noto ” solo a livello locale, in attesa che potenziali concorrenti formulino osservazioni o presentino proprie domande, senza previa determinazione, da parte dell'autorità pubblica, di imparziali, trasparenti e proporzionali criteri di partecipazione alla gara (cfr. ancora Cons. St., VII, n. 10131 e n. 10132/2024).

In definitiva, il procedimento previsto ai sensi degli artt. 37 cod. nav. e dell’art. 18 del relativo regolamento di esecuzione non può ritenersi conforme e satisfattivo degli obiettivi di libera circolazione dei beni e dei servizi all'interno del mercato unico europeo imposto dalla Direttiva servizi.

14.5 – In tal ottica, non possedendo la procedura adottata nella specie dal Comune di Minturno i adeguati requisiti di trasparenza e imparzialità, non si comprende il motivo per cui il rapporto concessorio della ricorrente avrebbe dovuto essere sottratto alla disciplina dell’art. 3, comma 1 della l. n. 188/2022, trattandosi di disciplina che ha trasposto nel diritto interno, in modo immune da mende di irragionevolezza, la disciplina prevista dalla direttiva servizi, proprio per rimediare ad un’infrazione comunitaria contestata allo Stato italiano in tale ambito, sancendo: i) la temporaneità delle concessioni; iii) il divieto di proroghe e di rinnovi automatici; iii) il correlativo obbligo della loro assegnazione con procedura effettivamente improntata ai princìpi di pubblicità e di competitività.

Nessuna menda di legittimità costituzionale, quindi, affligge l’operato del Legislatore del 2022: i) nell’aver fissato un termine ultimo di durata di tutte le concessioni non rinnovate con procedure improntate ai predetti princìpi (fra cui rientra senz’altro quella della società ricorrente); ii) nell’aver stabilito e disciplinato per le successive assegnazioni l’obbligo di effettuazione della gara.

In definitiva, la disciplina recata dall’art. 3, comma 1 della l.n.188/2022, per quanto attiene ai profili di censura dedotti dalla ricorrente, non solo risulta compatibile con la ragionevolezza e con princìpi fondamentali e irrinunciabili della Costituzione italiana (cfr. il diritto di proprietà, l’iniziativa economica privata e il lavoro nelle imprese familiari) ma anzi va ritenuto anche costituzionalmente imposto dalla necessità di esercitare la potestà legislativa nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea (art. 117, comma primo della Cost.).

Né potrebbe essere invocata una tutela costituzionale del legittimo affidamento degli attuali concessionari, dato che l’applicazione della Dir. 2006/123/CE e/o dell’art. 49 T.F.U.E. al settore delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative impone l’immediata apertura del mercato, laddove la risorsa risulti scarsa o laddove, quando pure la risorsa non sia scarsa, la singola concessione presenti un interesse transfrontaliero certo.

A tale stregua, ogni esigenza correlata all’affidamento degli attuali concessionari non può certo giustificare proroghe automatiche o il rinvio delle procedure di gara, ma al massimo può essere valutata al momento di fissare le regole per la procedura di gara ai sensi del paragrafo 3 dell’art. 12 della stessa Dir. 2006/123/CE (cfr. sul punto CGUE, 14 luglio 2016, nelle cause C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa , par. 52-56).

Di qui l’infondatezza del primo motivo del ricorso originario e dei primi due mezzi dei motivi aggiunti nonché la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale ivi sollevata.

14.6 – In chiave connessa, risulta infondata anche la censura, dedotta nel primo mezzo del ricorso originario e dei motivi aggiunti e tesa a lamentare la mancata applicazione dell’articolo 3, comma 2 del d. l. n. 198/2022, conv. in l. n. 14/2023, atteso che la concessione della ricorrente non è stata rinnovata – come in precedenza diffusamente illustrato – con una procedura ispirata ai princìpi proconcorrenziali.

L’art. 3, comma 2 citato, infatti, dispone per legge la permanenza di efficacia del titolo nel termine di durata nello stesso indicato soltanto nei casi – evidentemente diversi da quello oggi all’esame - in cui il concessionario abbia ottenuto il rinnovo mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza.

14.7 – A tale stregua, anche infondati risultano il secondo e il terzo mezzo dei motivi aggiunti, nella parte in cui è stata lamentata la violazione delle garanzie procedimentali e delle norme in materia di autotutela in sede di adozione degli atti comunali volti ad incidere sulla durata della concessione della ricorrente.

In proposito, il Collegio non può non riportarsi al consolidato orientamento giurisprudenziale, espressosi in fattispecie analoghe, secondo in questi casi “ non si verte di una revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies della L. n. 241 del 1990, essendosi il Comune limitato, in doverosa applicazione del diritto europeo e della normativa nazionale sopravvenuta, a ricondurre l’efficacia temporale degli atti concessori in origine assentiti ad una durata che sia conforme al rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e concorrenza; ……….gli atti impugnati, a valenza generale, non costituiscono esercizio del potere di autotutela…..ma doverosa applicazione del diritto nazionale in conformità al diritto dell’Unione, dovendo qui solo ricordarsi che, come ha chiarito la Corte di Giustizia UE…… sono le autorità comunali le prime a dover applicare compiutamente la Dir. n. 123/2006/CE e a disapplicare, se del caso, le disposizioni nazionali con esso contrastanti, anche limitandone gli illegittimi effetti nel tempo, sul piano dell’efficacia, e riconducendoli ad una efficacia compatibile con le disposizioni unionali interne… ” (cfr. Cons. St., VII, nn. 10131 e 10132 del 16 dicembre 2024).

Nella specie, dunque non era necessaria né la comunicazione di avvio del provvedimento, né tantomeno il rispetto delle regole stabilite dall’art. 21- nonies della l. n. 241/1990, non essendo venuto in rilievo alcun provvedimento espressione di autotutela (cfr. sul punto T.A.R. Latina, II, n. 322/2025).

Alla luce di ciò, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1 della l. n. 118/2022, anche sotto l’aspetto da ultimo illustrato, va ritenuta manifestamente infondata non ravvisandosi alcuna lesione del diritto di difesa, della ragionevolezza e delle pertinenti norme sovranazionali. E ciò anche considerato che avverso gli atti amministrativi che hanno fatto applicazione dell’art. 3 citato è stata garantita la piena tutela giurisdizionale, senza limitazione alcuna nei motivi deducibili.

Né può ravvisarsi alcuna deminutio in virtù dell’esercizio, da parte del Tribunale, del doveroso vaglio sulla rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata da parte ricorrente, venendo in rilievo una prerogativa sancita dall’art. 1 della l. cost. n. 1/1948 e dall’art. 23 della l. n. 87/1953.

14.8 – Infine, non appare qui utilmente invocabile quanto stabilito dalla recente pronuncia del T.A.R. Lazio, Roma, V- ter , con sentenza n. 12743 del 26 giugno 2025 ( Soc. Bubbi/Comune di Santa Marinella ) atteso che essa: i) come dalla stessa ricorrente ammesso, nella fattispecie oggi all’esame la controversia non ha ad oggetto l’impugnativa di un atto contrario al diritto unionale a suo tempo non tempestivamente gravato, bensì l’impugnativa di atti comunali, tempestivamente gravati, con cui l’ente locale ha fatto doverosa applicazione del diritto interno in conformità al diritto dell’Unione, disapplicando disposizioni con quest’ultimo contrastanti; ii) nel caso deciso, il Tribunale ha motivatamente statuito che l’Amministrazione aveva assegnato le concessioni in esito a procedure effettivamente informate ai princìpi di trasparenza e imparzialità, qui conculcati, come già diffusamente illustrato.

Che anzi, sulle stesse questioni oggi all’esame ha avuto modo di esprimersi lo stesso T.A.R. Lazio, V- ter , n. 17381 del 10 ottobre 2025, condivisibilmente argomentando e concludendo nel senso della infondatezza delle censure proposte.

15 - Ciò posto, il Collegio può passare all’esame dei restanti architravi logici individuati al par. 13, che sorreggono le ulteriori censure articolate nel ricorso originario e nei motivi aggiunti, architravi che risultano tutti destituiti di giuridico pregio.

16 – Tale conclusione vale innanzitutto per l’architrave logico, secondo cui la ricorrente sarebbe titolare di un rapporto concessorio che, in quanto venuto in essere prima dell’entrata in vigore della direttiva n. 2006/123/CE e prima anche della sentenza della Corte di Giustizia UE del 7 dicembre 2000 “T GS (secondo cui i contratti aventi un interesse transfrontaliero certo debbono essere soggetti a obblighi di trasparenza), sarebbe sottratto alla disciplina posta da tale direttiva e si caratterizzerebbe come rapporto senza limiti temporali, in base al c.d. diritto di insistenza ex art. 37, secondo comma, cod. nav., nel testo anteriore alle modifiche apportatevi dall’art. 1, comma 18, del d.l. n. 194/2009, convertito con l. n. 25/2010 (cioè nel testo vigente all’epoca dell’instaurazione del predetto rapporto concessorio).

16.1 - Sul punto, va immediatamente rilevato che l’ordinanza della CGUE, VII Sezione del 5 giugno 2025, nella causa C-464/24, espressasi in sede di rinvio pregiudiziale sollevato dal Giudice di Pace di Rimini sulla medesima questione oggi all’esame, ha avuto modo di ritenere che “ l’articolo 44 della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data [proprio come quelle qui in rilievo, come risulta dai documenti prodotti volti a ricostruire la storia dei rapporti concessori di ciascuna ricorrente NDR] rientrano nell’ambito di applicazione di detta direttiva al momento del loro rinnovo, essendo irrilevante, al riguardo, la data in cui tali concessioni sono state inizialmente rilasciate ”.

16.2 - Tale soluzione è del resto pienamente in linea:

- la natura del rapporto concessorio derivante dal rilascio o dal rinnovo della concessione demaniale marittima, il quale, come sottolineato dall’Adunanza Plenaria n. 17/2021 del 9 novembre 2021, si atteggia quale rapporto di durata, cosicché vale per esso il consolidato principio secondo cui la sopravvenienza normativa (alla quale è equiparabile la sentenza pronunciata dalla Corte di Giustizia in sede di rinvio pregiudiziale) incide sulle situazioni giuridiche durevoli per la parte di esse non coperta da un giudicato di tenore contrario, ossia per la parte del rapporto che si svolge successivamente al giudicato stesso, ovvero per la parte successiva all’intervento dello ius superveniens (per l’incidenza delle sopravvenienze normative sui rapporti di durata pendenti al tempo dell’entrata in vigore dell’innovazione normativa e non ancora esauriti, per la parte di essi successiva alla ridetta innovazione, cfr., ex multis , Cons St., VII, n. 4014/2025; id., IV, n. 1059/2025; id., n. 3627/2024; id., VI, n. 559/2013);

- con il principio del c.d. effetto utile, che prescrive un’interpretazione degli atti dell’Unione funzionale al raggiungimento della finalità perseguita (cfr. Corte di Giustizia UE 19 ottobre 2004 in C-200/02, “ Zhu e Chen ”; id., 14 ottobre 1999 in C-223/98, “ Adidas ”; id., 22 settembre 1988, in C-187/87, “ Land de Sarre ”);

- con il rilievo per cui, ove la tesi della ricorrente fosse vera, si determinerebbe una deroga permanente in favore dell’operatore già in attività, idonea a vanificare gli obiettivi avuti di mira dal Legislatore comunitario, sottraendo tale operatore, con un singolare privilegio, all’applicazione della disciplina proconcorrenziale di matrice unionale ( arg. ex Cons. St., IV, n. 1059/2025 cit.) e avvantaggiandolo rispetto agli altri operatori, tenuti invece alla suddetta disciplina.

16.3 - Ne consegue che l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, così come la norma interna di recepimento di cui all’art. 16 del d.lgs. n. 59/2010, trovano nella specie applicazione non già retroattivamente ma per il fatto che il titolo concessorio non può restare insensibile alla normativa sopravvenuta grazie alla mera estensione della validità temporale con proroghe violative del diritto europeo.

Tale conclusione è corroborata dalla sentenza della Corte di Giustizia del 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa e LI , a torto invocata dalla ricorrente. Infatti, con riferimento alle concessioni attribuite senza gara in un momento in cui la giurisprudenza non aveva ancora dichiarato che i contratti di interesse transfrontaliero certo sono soggetti a obblighi di trasparenza (affermazione contenuta per la prima volta nella pronuncia 7 dicembre 2000, causa C-324/98, Telaustria Verlags GmbH ), il Giudice europeo ha sancito che la cessazione del rapporto deve avvenire all’esito di un periodo transitorio “ che permetta alle parti del contratto di sciogliere i rispettivi rapporti contrattuali a condizioni accettabili, in particolare, dal punto di vista economico ”.

Dunque, contrariamente a quanto assunto dalla ricorrente, la risalenza della concessione non fonda un diritto alla proroga o al rinnovo automatico del titolo, ma importa semplicemente che al concessionario sia assegnato uno spatium temporis per ammortizzare i propri investimenti.

Orbene, tale condizione risulta senz’altro rispettata, in quanto:

- tutti i concessionari demaniali marittimi italiani hanno fruito di un congruo lasso di tempo fino al 31 dicembre 2023, in virtù delle decisioni dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021 (poi recepite nella legge n. 118/2022), che hanno ancorato a tale data l’operatività del dictum giudiziale sull’invalidità di ulteriori proroghe dei rapporti concessori;

- la società ricorrente beneficia di un’estensione temporale aggiuntiva per l’intero anno 2025;

- la stessa non ha nemmeno adeguatamente indicato quali spese non saranno ammortizzate al 31 dicembre 2025; in ogni caso, l’art. 4, della l. n. 118/2022 ha stabilito che, nelle procedure selettive di affidamento delle concessioni, sia previsto un indennizzo a favore del concessionario uscente.

16.4 – Gli assunti della ricorrente risultano, poi, confutati dalla sentenza della Corte di Giustizia UE, 11 luglio 2024, resa in C-598/22 (“ S.I.I.B. S.r.l. ”), che ha ritenuto infondata la questione della contrarietà al diritto unionale della disciplina dell’art. 49 cod. nav., secondo cui, alla scadenza della concessione per l’occupazione del demanio pubblico (e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione), il concessionario è tenuto a cedere immediatamente, gratuitamente e senza un indennizzo le opere non amovibili da lui realizzate nell’area in concessione, anche in caso di rinnovo di questa.

Nelle motivazioni di detta sentenza (paragg. 53 e segg.) si legge, infatti, che l’art. 49 cod. nav. si limita a trarre le conseguenze dei principi fondamentali del demanio pubblico, in quanto “ l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico ”. Sottolinea la Corte che “ il principio di inalienabilità implica segnatamente che il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili ”, con il corollario che nel caso da essa esaminato la società privata concessionaria (la quale gestiva dal 1928, senza soluzione di continuità, nel territorio del Comune interessato – Rosignano Marittimo – uno stabilimento balneare situato per la maggior parte sul demanio marittimo) non poteva ignorare, sin dalla stipula dell’atto di concessione, che l’autorizzazione attribuitale all’occupazione demaniale “ aveva carattere precario ed era revocabile ”.

La Corte di Giustizia aggiunge due ulteriori considerazioni, che rilevano anche ai fini della presente causa (oltre che, ovviamente, nel caso da essa deciso).

La prima di esse concerne l’irrilevanza, ai fini della valutazione dell’art. 49 cod. nav., della questione se ci si trovi dinanzi ad un rinnovo o ad una prima attribuzione della concessione demaniale, poiché “ il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico si traduce nella successione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpetuazione o nella proroga del primo. Tale interpretazione è peraltro idonea a garantire che l’attribuzione di una concessione possa avvenire soltanto all’esito di una procedura concorrenziale che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piede di parità ”. La seconda riguarda, invece, la necessità di distinguere il caso della concessione di beni del demanio pubblico (marittimo) da quello relativo alle concessioni per i giochi d’azzardo (su cui si è pronunciata Corte di Giust., 28 gennaio 2016, in C-375/14, “ EZ ”, anch’essa a torto invocata dalla ricorrente), poiché nel settore dei giochi d’azzardo i concessionari utilizzano, per esercitare la loro attività economica, beni di cui essi sono proprietari.

Per i concessionari del demanio marittimo, invece, l’autorizzazione all’occupazione del demanio conferisce loro “ soltanto un semplice diritto di superficie a carattere transitorio ” sulle opere non amovibili dagli stessi costruite sul demanio medesimo.

Orbene, le suesposte considerazioni, confortate da univoci e concludenti precedenti giurisprudenziali anche unionali, dimostrano l’infondatezza delle censure della ricorrente e danno, perciò, conto anche dell’infondatezza della richiesta di rinvio pregiudiziale da essa formulata, sotto tutti i profili dedotti nei due atti di gravame.

17 – Altrettanto destituito di fondamento risulta l’architrave logico, posto a base delle censure proposte, volto a fare perno sullo spessore del diritto d’insistenza della ricorrente e sull’assimilazione della concessione demaniale marittima ad un bene ai fini del suo sfruttamento economico perpetuo, sulla base di un’aspettativa in tesi legittimamente maturata.

17.1 – Innanzitutto, risulta di aggancio normativo la tesi secondo cui il titolare di una concessione demaniale marittima rilasciata anteriormente al d. l. n. 194/2009, che ha espunto dall’ordinamento il c.d. diritto di insistenza, vanterebbe un diritto sostanzialmente perpetuo sul bene demaniale.

Infatti, l’art. 36 del cod. nav. configura la concessione di una porzione di demanio marittimo come istituto di durata limitata (“ L’amministrazione marittima, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo ”).

Inoltre, l’art. 37, comma 2 del cod. nav., nel testo antecedente al d. l. n. 194/2009, non conferiva al concessionario un diritto al rinnovo automatico del titolo, bensì una prelazione rispetto agli altri aspiranti alla concessione, a parità di garanzie di proficua utilizzazione del bene nel pubblico interesse.

Pertanto, come sancito dalla giurisprudenza formatasi sull’art. 37 del cod. nav. nella versione previgente, nel caso di più istanze concessorie l’Amministrazione era tenuta pur sempre ad esperire una procedura selettiva per comparare le domande ricevute, secondo il modello divisato dall’art. 18 reg. es. cod. nav., accordando la preferenza per il precedente concessionario solo nell’eventualità di equiordinazione delle richieste dal punto di vista qualitativo e quantitativo (cfr., ex multis , Cons. St., V, n. 2825/2007; id., VI, n. 168/2005; id., VI, n. 8134/2004; C. Conti, S. C. n. 111/1996; Cons. St., VI, n. 354/1995).

Nessun rilievo in senso contrario possono rivestire gli artt. 41 e 46 del cod. nav.: infatti, l’art. 41 del cod. nav. consente al concessionario, previa autorizzazione dell’Autorità concedente, di costituire ipoteca sulle opere dal medesimo edificate, ma non sul sedime demaniale; l’art. 46 del cod. nav. disciplina il subingresso nella concessione da parte dei terzi o degli eredi del concessionario, che non può avvenire liberamente, ma necessita dell’approvazione dell’Amministrazione marittima.

L’esposta ricostruzione è coerente con i princìpi generali in materia di beni pubblici: infatti, i beni del demanio marittimo (spiaggia, lido del mare, pertinenze) rientrano fra quelli in proprietà pubblica, che servono essenzialmente a soddisfare interessi pubblici (donde la definizione dottrinale di “proprietà-funzione”), per cui il loro uso e sfruttamento può essere concesso a privati solo nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge, ai sensi dell’art. 823 del cod. civ.

Dunque, da un lato il bene demaniale marittimo non costituisce “cosa propria” del concessionario; dall’altro lato, la durata temporalmente limitata della concessione che ne attribuisce la fruizione al privato è insita nella stessa natura del titolo che legittima l’uso particolare del cespite pubblico.

Il surrichiamato regime normativo risulta improntato al principio di inalienabilità del demanio pubblico, evocato dalla già citata sentenza della Corte di Giustizia dell’11 luglio 2024 attinente al caso “ S.I.I.B. S.r.l. ”, che ha evidenziato come ne discenda il corollario della temporaneità e precarietà dell’occupazione dei beni demaniali da parte del concessionario cfr. parr. 54 e 55.

17.2 - Ne consegue che sia l’incameramento gratuito delle strutture di difficile rimovibilità sia a fortiori dell’area già in concessione al termine del rapporto non dà luogo ad una cessione forzosa né tanto meno una forma illegittima di espropriazione, come erroneamente supposto e dedotto dalla ricorrente.

Difatti, come già in precedenza anticipato - a differenza dei concessionari del settore dei giochi d’azzardo (di cui si è occupata la sentenza EZ ), i quali utilizzavano, per l’esercizio dell’attività economica, beni realmente di loro proprietà - “ l’autorizzazione all’occupazione del demanio pubblico marittimo di cui beneficiano i concessionari conferisce loro soltanto un diritto temporaneo, precario e revocabile di utilizzo dell’area e un semplice diritto di superficie a carattere transitorio sulle opere non amovibili che essi hanno costruito su tale demanio (cfr. da ultimo Cons. St., VII, n. 8024/2025, che ha calato nel concreto le coordinate fornite dalla citata sentenza CGUE dell’11 luglio 2024 sulla conformità al diritto UE dell’art. 49 del cod.nav.).

Di qui l’inconferenza del riferimento, nelle due impugnative proposte, agli orientamenti comunitari evocanti i princìpi relativi alle cessioni forzose, nella specie non utilmente invocabili.

17.3 – Neppure conferenti risultano i richiami, nelle medesime impugnative, alla necessità di tutelare il “frutto del lavoro” dell’operatore economico e ai principi desumibili dalla sentenza della Corte di Giustizia del 21 maggio 2019 in C-235/17 (“ Commissione/Ungheria ”), avente a oggetto il diritto di usufrutto agrario secondo la legge ungherese del 2013, poiché tali richiami non tengono conto del particolare regime giuridico dei beni demaniali, come in precedenza ampiamente illustrato.

Nessuna analogia, quindi, ricorre, tra la normativa italiana sulle concessioni demaniali marittime e la legge ungherese del 21 giugno 2013 (evocata nelle impugnative), che ha soppresso i diritti di usufrutto su terreni agricoli privati acquistati da cittadini di altri Stati europei.

In quel caso, infatti, non si trattava della concessione di risorse naturali scarse di proprietà pubblica, attribuibili tramite procedura selettiva per un tempo determinato, bensì dell’ingiustificata estinzione anzitempo dei diritti di usufrutto agrario appartenenti a soggetti non aventi cittadinanza ungherese: donde l’evidente inestensibilità alle concessioni demaniali marittime dei principi sanciti dalla Corte di Giustizia con la decisione del 21 maggio 2019, C-235/17, […] che ha condannato lo Stato ungherese per violazione dell’art. 63 TFUE e dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Alla luce di ciò, e tenuto conto delle surrichiamate statuizioni della più volte citata sentenza della Corte di Giustizia dell’11 luglio 2024, non sono condivisibili le lagnanze della ricorrente, incentrate sulla tutela accordata alla proprietà privata e sul legittimo affidamento dall’art. 1 del protocollo addizionale alla CEDU e dal diritto europeo.

17.4 – Né tanto meno può essere condivisa la tesi, secondo cui il diritto dell’Unione osterebbe al d. l. n. 194/2009 ed alla legge n. 118/2022, che hanno, rispettivamente, abrogato il diritto di insistenza di cui all’art. 37 cod. nav. e fissato al 31 dicembre 2023 la scadenza delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per attività turistico-ricreative già oggetto di proroghe ex lege .

In realtà, come noto, con la normativa contestata il Legislatore italiano ha adeguato la disciplina interna a quella comunitaria, giacché, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dell’art. 49 TFUE, le concessioni demaniali marittime (ed assimilate) ad uso turistico-ricreativo devono essere assegnate mediante selezione imparziale e trasparente tra i potenziali candidati, mentre la proroga ed il rinnovo automatico sono vietati e le autorità giudiziarie ed amministrative nazionali hanno l’obbligo di disapplicare le norme interne contrarie (cfr. ex multis , CGUE, 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa e LI, e 20 aprile 2023, causa C-348/22, Agcm; Cons. St., sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192; Cons. St., ad. plen., 9 novembre 2021, nn. 17 e 18).

Al riguardo, il Collegio deve riportarsi all’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui:

i) “ l’art. 1, comma 18, del d.l. n. 194 del 2009 ha previsto la soppressione del secondo comma dell’art. 37 cod. nav., nella parte in cui stabiliva la preferenza al concessionario uscente, proprio per evitare ogni diritto di insistenza a favore dello stesso concessionario uscente, avendo l’intervento normativo fatto seguito «alla procedura d’infrazione comunitaria n. 2008/4908, aperta nei confronti dello Stato italiano per il mancato adeguamento all’art. 12, comma 2, della direttiva n. 2006/123/CE, in virtù del quale è vietata qualsiasi forma di automatismo che favorisca il precedente concessionario alla scadenza del rapporto concessorio» (Corte cost., 124 febbraio 2017, n. 40) ” (Cons St., VII, n. 1128/2025);

ii) ogni disposizione del diritto nazionale, la quale non assicuri adeguate procedure selettive precedute da idonee forme di pubblicità, nonché dalla predisposizione di criteri imparziali e trasparenti, di fatto reiteri e aggravi l’illegittimo automatismo insito nel c.d. diritto di insistenza, in quanto “ consente al concessionario uscente di ottenere il rinnovo della concessione con un mero simulacro di gara o, addirittura, senza un reale confronto competitivo, a condizioni di imparzialità garantite dall’amministrazione nazionale ” (cfr. ex multis , Cons. St., VII, n. 4014/2025; id., nn. 10131 e 10132/2024; id., nn. 4479, 4480 e 4481/2024).

Ne consegue che, al contrario di quanto affermato dalla ricorrente, deve escludersi che il c.d. diritto di insistenza potesse tutelare l’affidamento della ricorrente allo sfruttamento sine die dell’area demaniale marittima assentita in concessione, integrando piuttosto tale diritto – come contestato dalla Commissione CE nella già citata procedura di infrazione n. 2008/4908 - una restrizione della libertà di stabilimento quale strumento di garanzia della continuità dei rapporti concessori in essere.

Sul punto giova evidenziare che, per la giurisprudenza costante, la prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa eurounitaria non può ingenerare un legittimo affidamento nell’operatore economico che benefici della situazione così creatasi (cfr. CGUE, 26 aprile 1988 in C-316/86, “ Hauptzollamt ”; id., 16 novembre 1983, in C-188/82, “ Thyssen ”; id., 15 dicembre 1982, in C-5/82, “ Maizena ”).

Invero, l’eventuale convinzione soggettiva della ricorrente che l’assentimento della concessione ante 2009 valesse ad attribuirle il godimento perpetuo di una porzione di demanio marittimo costituisce il frutto di un errore di diritto, insuscettibile di fondare un affidamento meritevole di protezione.

18 – Infine, sono inammissibili le censure dedotte comunque involgenti la mancata previsione di un indennizzo, da un lato sia per la perdita dei beni materiali ed immateriali ( in primis l’avviamento) e degli investimenti inerenti all’azienda balneare e dall’altro, per la devoluzione allo Stato delle opere non amovibili costruite sulla zona demaniale, secondo la speciale ipotesi di accessione contemplata dall’art. 49 cod. nav..

Dette censure, infatti, risultano manifestamente prive di attualità (cfr. in tal senso in fattispecie analoghe T.A.R. Toscana, IV, n. 112/2024; T.A.R. Liguria, I, n. 299/2024), dato che potrebbero essere avanzate soltanto dopo l’emanazione di atti amministrativi concretamente lesivi dell’aspettativa all’indennizzo del concessionario uscente, vale a dire:

- per quanto riguarda l’azienda e gli investimenti, dopo la pubblicazione, da parte del Comune, del bando indittivo della gara per l’assegnazione della concessione demaniale, qualora alla ricorrente non venisse riconosciuto l’indennizzo di cui all’art. 4 della l. n. 118/2022;

- con riferimento alle opere inamovibili, dopo l’eventuale adozione del provvedimento di incameramento ex art. 49 cod. nav. senza compensazione indennitaria, ferme restanti le conclusioni rassegnate dalla sentenza della Corte di Giustizia UE, 11 luglio 2024, resa in C-598/22 (“ S.I.I.B. S.r.l. ”) sulla conformità al diritto UE dell’istituto giuridico contemplato da tale norma.

Alla luce di quanto precede, risulta irrilevante la questione di legittimità costituzionale dell’art. 49 cod. nav. sollevata dalla ricorrente.

19 - In definitiva, le censure del ricorso originario dalla seconda all’ottava e le censure dei motivi aggiunti dalla quarta alla nona risultano infondate in quanto:

i) la risalenza della concessione non fonda un diritto alla sua proroga o al suo rinnovo automatico né la sottrae all’applicazione della disciplina interna e unionale in tema di durata, proroga e rinnovo;

ii) il titolare di una concessione demaniale marittima rilasciata anteriormente al d.l. n. 194/2009 non ha maturato alcuna legittima pretesa al godimento del bene demaniale a tempo indeterminato; ogni diversa convinzione soggettiva eventualmente maturata non è né legittima né tutelabile, siccome fondata su un errore di diritto nonché sulla violazione delle norme e dei princìpi proconcorrenziali di matrice unionale;

iii) il diritto dell’Unione non solo non osta ma anzi ha imposto la soppressione del diritto d’insistenza, a motivo del suo contrasto insanabile con i citati princìpi; ergo , il concessionario non poteva fondare alcuna pretesa sulla base di una situazione giuridica contraria al diritto dell’Unione;

iv) il bene demaniale marittimo non costituisce “cosa propria” del concessionario ma a quest’ultimo, in virtù del titolo concessorio, è riconosciuto un diritto all’utilizzo del bene temporaneo, provvisorio e revocabile.

20 - Altrettanto infondato risulta il decimo mezzo dei motivi aggiunti, tenuto conto che la legittimità degli atti comunali impugnati “a monte” non vale ad inficiare la legittimità di quelli “a valle”.

Atteso che tali conclusioni risultano confermate e validate dalla più recente giurisprudenza della CGUE in precedenza diffusamente richiamata, non si ravvisano i presupposti per un nuovo rinvio pregiudiziale, in quanto il diritto dell’Unione nella specie rilevante è già stato oggetto d’interpretazione da parte della Corte di Giustizia con più decisioni che hanno indicato la corretta interpretazione del diritto dell’Unione, senza che residuino i dubbi evidenziati nelle impugnative proposte dalla ricorrente.

21 – Parimenti non condivisibile risulta, infine, l’undicesimo mezzo dei motivi aggiunti, volto a lamentare la contrarietà degli impugnati atti all’art. 3 comma 3 della l. n. 118/2022, come modificato dal d. l. n. 131/2024, alla luce del quale, in tesi, le concessioni in essere avrebbero dovuto essere prorogate sino al 30 settembre 2027.

Al riguardo, è dirimente considerare che la pretesa della ricorrente all’estensione dell’efficacia delle concessioni in essere fino al 2027 è fondata su una norma già ritenuta disapplicabile da numerosi precedenti giurisprudenziali, in quanto in contrasto con gli articoli 49 e 56 del TFUE e con l’art.12 della Direttiva (cfr. T.A.R. Liguria, I, n. 183/2025; T.A.R. Latina n. 322/2025).

22 – Conclusivamente, il ricorso e i motivi aggiunti vanno complessivamente respinti.

Le tematiche vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al T.A.R., essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 del cod.proc.civ., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. Civ., II, n. 3260/1995; per quelle più recenti, Cass. Civ., V, n. 7663/2012; Cons. St., VI, n. 3176/2016).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione, e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

23 – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato da motivi aggiunti, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese legali, in favore: i) del Comune di Minturno; ii) dell’Agenzia del Demanio, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che si liquidano in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre ad oneri come per legge, per ciascuna delle due summenzionate parti sub i) e ii).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ES NO, Presidente FF

LI SC, Primo Referendario, Estensore

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LI SC	ES NO

IL SEGRETARIO