Pubblicato il 29/05/2025

N. 00330/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00269/2002 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IC

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 269 del 2002, proposto da
EG NA AL AN, rappresentati e difesi dagli avvocati Agostino Meale, Vincenzo Montagna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IO IC, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Panetta, Mirella Viggiani, con domicilio eletto presso lo studio Mirella Viggiani Avv. in Potenza, Ufficio Legale IO IC;
Ministero Beni Culturali e Ambientali - Roma, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliataria ex lege in Potenza, corso 18 Agosto 1860;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale n. 7602/01/DI 893 del 27/11/2001, recante espropriazione definitiva immobili per lavori di sistemazione, scavo e restauro della villa imperiale "Cugno dei Vagni".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IO IC - Potenza e di Ministero Beni Culturali e Ambientali - Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 il dott. Paolo Mariano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, depositato in data 21/6/2002, i deducenti – coniugi, comproprietari di un terreno in agro di Nova Siri, catastalmente identificato al Foglio 45, particelle 60/71 – hanno impugnato gli atti relativi alla procedura espropriativa che ha interessato detta area, articolando ulteriori domande come appresso chiarito.

1.1. Risulta in fatto quanto segue:

- con decreto n. 456 del 13/5/1995, il Presidente della Giunta Regionale ha dichiarato la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori di sistemazione, scavo e restauro della villa imperiale di “Cugno dei Vagni” sulla ridetta area di proprietà dei deducenti, prevedendo i termini di un anno per l’avvio delle procedure espropriative e di tre successivi per completarle (e quindi entro l’1/6/1999)

- i lavori sono stati consegnati dall’allora Soprintendenza per i beni archeologici di IC (all’uopo delegata sulla base di una convenzione stipulata con la IO IC in data 10/5/1993) all’impresa incaricata il 28/2/1995, giusto contratto del 30/1/1995 Rep. 2470;

- la Soprintendenza, dopo la consegna dei lavori, il 22/9/1995, ha occupato d’urgenza l’area di proprietà dei coniugi deducenti, per un’estensione di 28.414 mq;

- tuttavia, alla data prevista dell’1/6/1999 non è sopraggiunto alcun provvedimento conclusivo della procedura espropriativa, né di determinazione della relativa indennità;

- con determinazione n. 893 del 27/11/2001, notificata ai deducenti in data 12/4/2002, la IO IC ha disposto l’espropriazione definitiva delle aree in questione, senza determinare alcunché in merito alle indennità loro spettanti, sul presupposto del Decreto del Presidente della Giunta Regionale, n. 126 del 4/4/2001, mai comunicato agli interessati, con il quale è stata riapprovata la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori e fissati nuovamente i termini previsti dall’art. 13 della L. n. 2359/1865.

1.2. Con il gravame sono state articolate le seguenti domande:

i) di annullamento del decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 126/2001, di rinnovo della dichiarazione di pubblica utilità, perché adottato in riferimento ad opere già eseguite, nonché, conseguentemente, del decreto di esproprio di cui alla determinazione regionale n. 893/2001, perché adottato dopo la scadenza dell’efficacia dell’originaria dichiarazione di pubblica utilità;

ii) di riconoscimento dell’indennità per il periodo di occupazione legittima, dalla data di occupazione d’urgenza dei suoli di proprietà dei ricorrenti (22/9/1995) a quella di perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità (1/6/1999);

iii) di risarcimento dei danni conseguenti alla perdita dei terreni, occupati sine titulo , e dalla non utilizzabilità del relitto per intervenuta irreversibile occupazione, dall’1/6/1999 sino al soddisfo.

2. Si sono costituite in giudizio, per resistere al gravame, la IO IC e la Soprintendenza per i beni archeologici di IC.

3. Con ordinanza del 20/4/2017 è stata disposta la sospensione del giudizio, fino alla definizione della querela di falso proposta dai deducenti presso il Tribunale civile di Potenza, R.G. n. 4399/2016, in relazione alla dichiarazione, contenuta nel decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 126/2001, secondo cui i lavori in contestazione non sarebbero stati ancora ultimati alla data di adozione del decreto medesimo, con conseguente necessità di adozione di un nuovo provvedimento dichiarativo di pubblica utilità.

3.1. Il giudizio di querela di falso è stato definito con sentenza del Tribunale di Potenza, n. 1979 del 3/12/2024, reiettiva della domanda, in quanto “ (…) la circostanza della non ultimazione lavori non è stata mai oggetto di diretta percezione da parte del pubblico ufficiale redattore, con la conseguenza che detta circostanza ben può essere vinta dalla prova, anche documentale, contraria (…) ”.

4. A seguito di rituale prosecuzione del giudizio sospeso, i deducenti hanno insistito per l’accoglimento delle domande ricorsuali, alcune necessariamente emendate in ragione delle sopravvenute modifiche della disciplina regolante la materia:

- quanto alla domanda sub i), si è dedotta l’illegittimità del Decreto del Presidente della Giunta Regionale, n. 126 del 4/4/2001, poiché adottato nell’erronea presupposizione per cui fosse necessario “ … ultimare le opere e definire le procedure espropriative … ” (laddove è provato che i lavori erano stati ultimati già il 12/6/1997, come risulterebbe dal certificato vistato dal Soprintendente reggente il 30/6/1997) e, comunque, successivamente alla scadenza della sua efficacia, quindi, in assenza dei presupposti legge; l’illegittimità del presupposto provvedimento di rinnovo della dichiarazione di pubblica utilità e dei termini previsti dall’art. 13 della L. n. 2359/1865, riverbererebbe i suoi effetti sul consequenziale decreto di esproprio n. 893/2001 (che risulterebbe adottato in assenza di un’efficace dichiarazione di pubblica utilità);

- quanto alla domanda sub iii), tenuto conto dello ius superveniens in materia (che ha espunto dall’ordinamento l’istituto dell’espropriazione acquisitiva), si è richiesta la condanna della IO IC e del Soprintendenza all’immediata restituzione delle superfici illegittimamente occupate, previa riduzione in pristino ed al pagamento di tutte le indennità e gli indennizzi, anche di natura risarcitoria (anche per occupazione illegittima) e sanzionatoria, previste dall’art. 42- bis del D.P.R. n. 327/2001, riferite al valore venale dei beni, con interessi legali e rivalutazione monetaria fino al soddisfo.

5. All’udienza pubblica del 21/5/2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente, in accoglimento della conforme eccezione sollevate dalle Amministrazioni resistenti, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla domanda sub ii), avente ad oggetto il pagamento dell’indennizzo relativo al periodo di occupazione legittima, siccome pacificamente rientrante, anche sulla base della disciplina processuale applicabile ratione temporis (cfr. art. 34 del D.lgs. n. 80/1998, come sostituito dall'art. 7, co. 1, lett. b), della L. n. 205/2000), nel perimetro della giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cassazione civile, sez. un., 15/10/2003, n. 15471).

Tale domanda potrà essere proposta in riassunzione dinanzi al giudice ordinario nei termini e con gli effetti di cui all’art. 11 cod. proc. amm..

Le restanti domande, invece, restano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in applicazione delle medesime disposizioni dianzi richiamate, interpretate in conformità a quanto statuito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 204/2004, venendo in rilievo, nella specie, provvedimenti autoritativi e comportamenti mediatamente riconducibili all'esercizio del pubblico potere per il tramite di una dichiarazione di pubblica utilità, senza che rilevi la qualità del vizio da cui quest'ultima sia eventualmente affetta (cfr. ex plurimis , Cassazione civile, sez. un., 25/7/2016, n. 15284);

Sempre in limine , va respinta la richiesta di estromissione della Soprintendenza per i beni archeologici di IC, in quanto soggetto incaricato, sulla base di una convenzione stipulata con la IO IC in data 10/5/1983, dell’attività di esecuzione, direzione, contabilità e collaudo dell’opera pubblica alla quale l’esproprio era funzionale; trattasi, dunque, di soggetto non del tutto estraneo alla vicenda per cui è causa, fermo restando che l’Autorità espropriante è la IO IC e ad essa unicamente sono riferibili l’attività provvedimentale ed i comportamenti illeciti sub iudice , con ogni conseguenza di diritto come appresso chiarito.

7. Per il resto, il ricorso è fondato nei sensi indicati.

7.1. Relativamente alla domanda di annullamento del decreto reiterativo della dichiarazione di pubblica utilità n. 126/2001 e del decreto di esproprio n. 893/2001, si rileva che:

- l’art. 13 della L. n. 2359/1865, disposizione sostanziale applicabile ratione temporis , dispone(va) che “ Nell'atto che si dichiara un'opera di pubblica utilità saranno stabiliti i termini, entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori. L'Autorità che stabilì i suddetti termini li può prorogare per casi di forza maggiore o per altre cagioni indipendenti dalla volontà dei concessionari, ma sempre con determinata prefissione di tempo. Trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non in forza di una nuova dichiarazione ottenuta nelle forme prescritte dalla presente legge. ”;

- condivisibile giurisprudenza, formatasi in subiecta materia , ha evidenziato che la possibilità di rinnovazione della dichiarazione di pubblica utilità divenuta inefficace per scadenza dei relativi termini di inizio e fine lavori, prevista dal comma 3 dell’art. 13 cit., è preclusa quante volte i lavori di realizzazione dell’opera pubblica alla quale l’esproprio è funzionalmente coordinata siano ormai terminati, rivelandosi “ (…) del tutto inutile (non avendo senso la fissazione dei termini per un'opera già eseguita), priva di oggetto ed inammissibilmente intesa a convalidare un provvedimento illegittimo, al di fuori delle ipotesi tassative in cui è consentita la sanatoria di provvedimenti invalidi (…) ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 20/4/2006, n. 2246; in termini analoghi, Cassazione civile, sez. I, 9/2/2001, n. 1836);

- in specie, come risulta dal certificato di fine lavori vistato dal Sovrintendente reggente il 30/6/1997, versato in atti dalla stessa Amministrazione statale, vi è evidenza che i lavori in questione sono stati ultimati in data 12/6/1997 (ben prima dell’1/6/1999, termine di cessazione dell’efficacia dell’originaria dichiarazione di pubblica utilità); trattasi di inequivoca risultanza probatoria, idonea a revocare in dubbio (nei sensi divisati nella sentenza del Tribunale di Potenza, n. 1979 del 3/12/2024, relativa al giudizio di querela di falso) l’attendibilità di quanto diversamente affermato nel decreto reiterativo della dichiarazione di pubblica utilità n. 126/2001 e a comprovare, ex adverso , la fondatezza del vizio dedotto in relazione a tale determinazione (da intendersi illegittima, in quanto relativa ad un’opera già eseguita, nei sensi dianzi esposti);

- a quanto sopra consegue l’annullamento sia del decreto reiterativo della dichiarazione di pubblica utilità n. 126/2001, sia del decreto di esproprio n. 893/2001, a sua volta illegittimo poiché adottato in carenza di potere (in concreto), oltre la scadenza del termine massimo di efficacia dell’originaria dichiarazione di pubblica utilità (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 29/10/2015, n. 4953).

7.2. Relativamente alla domanda di risarcimento dei danni conseguenziali, ritiene il Collegio che la stessa debba essere riqualificata, ai sensi dell’art. 32, co. 2, cod. proc. amm. (senza necessità di ulteriori avvisi, considerato che il profilo è stato oggetto di ampio contraddittorio tra le parti), sulla base degli atti processuali e alla luce della sopravvenuta normativa e dei nuovi orientamenti giurisprudenziali in materia, avuto riguardo a quanto disposto dallo ius superveniens rappresentato dall’art. 42- bis del D.P.R. n. 327/2001 (e ancor prima dall’art. 43 del medesimo decreto, entrato in vigore il 30/6/2023, non vigente ratione temporis ).

In tal senso depone quanto condivisibilmente statuito in sede giurisprudenziale, laddove si è evidenziato che “ (…) l’ordinamento processuale amministrativo offre un adeguato strumentario per evitare, nel corso del giudizio, che le domande proposte in primo grado, congruenti con quello che allora appariva il vigente quadro normativo e l’orientamento giurisprudenziale di riferimento assurto a diritto vivente, siano di ostacolo alla formulazione di istanze di tutela adeguate al diverso contesto normativo e giurisprudenziale vigente al momento della decisione della causa in appello, quali la conversione della domanda ove ne ricorrano le condizioni, la rimessione in termini per errore scusabile ai sensi dell’art. 37 Cod. proc. amm. o l’invito alla precisazione della domanda in relazione al definito quadro giurisprudenziale, in tutti i casi previa sottoposizione della relativa questione processuale, in ipotesi rilevata d’ufficio, al contraddittorio delle parti ex art. 73, comma 3, Cod. proc., a garanzia del diritto di difesa di tutte le parti processuali. Resta poi fermo che la qualificazione delle domande proposte in giudizio passa attraverso l’interpretazione dei relativi atti processuali, rimessa al giudice investito della decisione della controversia nel merito. (…). ” (cfr. Consiglio di Stato, ad. plen., n. 2/2020).

In applicazione di tali coordinate, si osserva che, nel caso di occupazione non seguita da un tempestivo provvedimento di esproprio, divenuta pertanto sine titulo (a decorrere dalla scadenza del termine di occupazione legittima), l’illecito permanente dell’Autorità verrà meno solo nei casi previsti dalla richiamata disposizione (cioè in dipendenza dell’acquisizione del bene o della sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, anche di natura transattiva.

Ne consegue che la domanda ricorsuale de qua va accolta, con conseguente obbligo della IO IC – quale Amministrazione titolare del potere espropriativo de quo - di provvedere, ai sensi dell’art. 34, co. 1, lett. c), cod. proc. amm., in via alternativa, entro il termine di centoventi giorni dalla comunicazione o notificazione a cura di parte, se anteriore, della presente sentenza:

i) alla restituzione del terreno, previa riduzione dello stesso in pristino e corresponsione del risarcimento del danno per il periodo di illegittima occupazione;

ii) all’emanazione di un decreto di acquisizione ex art. 42- bis del D.P.R. n. 327/2001, applicabile anche alle situazioni pregresse (in tal senso, cfr. Corte Costituzionale n. 71/2015), con la precisazione che detto provvedimento dovrà disporre anche il risarcimento del danno da occupazione senza titolo, secondo quanto previsto dal comma 3 della norma, con conseguente assorbimento in detta determinazione amministrativa della richiamata posta risarcitoria;

iii) alla definizione contrattuale dell’assetto proprietario del bene.

In relazione al quantum risarcitorio relativo all’esercizio dell’opzione sub i), vanno stabiliti i seguenti criteri generali sulla base dei quali la IO IC dovrà proporre, nel termine sopra indicato, il pagamento delle somme dovute a tale titolo, da effettuare a sua volta nei successivi 120 (centoventi) giorni (detratto quanto già eventualmente corrisposto):

- il danno può quantificarsi, con valutazione equitativa ex artt. 2056 e 1226 cod. civ., nell'interesse del 5% (cinque per cento) annuo sul valore venale dei terreni illegittimamente occupati, in linea con il parametro fatto proprio dal legislatore con l’art. 42- bis , co. 3, cit. per il caso di emanazione dell'atto di acquisizione (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 18/11/2016, n. 4799);

- quanto alla determinazione del valore venale, da valutarsi unicamente per definire il parametro per la determinazione del danno patrimoniale da illegittima occupazione, la IO IC (con l'ausilio della Agenzia delle Entrate) dovrà, tenuto conto della destinazione urbanistica dell'area:

i.1) utilizzare il metodo di stima diretta (o sintetica), che consiste nella determinazione del più probabile valore di mercato di un bene mediante la comparazione di valori di beni della stessa tipologia di quello oggetto di stima (atti di compravendita di terreni finitimi e simili), quanto all'accertamento del valore di mercato;

i.2) devalutare e rivalutare annualmente i valori medi al metro quadro indicati per il terreno interessato, secondo gli indici dell'andamento dei prezzi del mercato immobiliare pubblicati nei siti internet delle maggiori e più accreditate società di studi e di osservatori del mercato immobiliare, per comprendere il periodo che va dall'inizio dell'illegittima detenzione fino all'attualità;

i.3) su tali ultimi valori, devalutati al momento dell'illegittimo possesso e aggiornati all'attualità, andranno, come detto, computati, a titolo di risarcimento del danno dovuto, gli interessi nella misura del 5% (cinque per cento) per ogni anno di occupazione illegittima (con decorrenza dall’1/6/1999), sino all'effettivo rilascio dei beni nella disponibilità di parte ricorrente (cfr. T.A.R. RI, Reggio RI, sez. I, 12/5/2017 n. 438) ovvero fino all’esercizio dei poteri discrezionali spettanti ex art. 42- bis cit..

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IC, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- in parte lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando, quale giudice competente, il giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riassunta, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria, ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm.;

- per il resto lo accoglie nei sensi indicati in motivazione.

Condanna la IO IC al pagamento delle spese di lite in favore dei ricorrenti, quantificandole forfetariamente nella somma onnicomprensiva di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge. Compensa le spese nei confronti delle Amministrazioni statali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Donadono, Presidente

Pasquale Mastrantuono, Consigliere

Paolo Mariano, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Mariano	Fabio Donadono

IL SEGRETARIO