Pubblicato il 09/09/2025

N. 06096/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02670/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2670 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Costagliola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pozzuoli, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Ferraro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di AN AS, non costituito in giudizio.

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del provvedimento del Comune di Pozzuoli del -OMISSIS-di rigetto della domanda di condono edilizio ex lege 724/94.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

per l'annullamento della ordinanza di demolizione n.-OMISSIS-.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pozzuoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 giugno 2025 la dott.ssa Angela Fontana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, parte ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di Pozzuoli del -OMISSIS-di rigetto della domanda di condono edilizio ex lege 724/94 avanzata per opere edili realizzate nel territorio comunale alla Via -OMISSIS-in quanto finalizzate a realizzare una lottizzazione abusiva in zona agricola.

2. Le motivazioni a fondamento del diniego di condono fondano su molteplici ragioni riconducibili, in primis , come detto, alla realizzazione di una lottizzazione abusiva sia cartolare che materiale ed inoltre per il rilievo che le costruzioni sono state realizzate in un’area con vincolo di inedificabilità assoluta.

2.1 In particolare, il Comune ha accertato che , in area prevista come agricola dal vigente Piano urbanistico, successivamente alla trasmissione delle istanze di PDC in sanatoria , “la part.lla 13 è stata abusivamente lottizzata ed illegittimamente frazionata (atto nr. 134498.1 del 06/12/2011, prot. n. NA1017462) derivandone le seguenti particelle: p.lla 298 del foglio 91, allo stato libera; p.lla 299 del foglio 91con area pertinenziale aggraffata , ove insiste un fabbricato composto dagli immobili oggetto delle istanze di condono a nome di -OMISSIS-(sub 2 e3); p.lla 300 del foglio 91con area pertinenziale aggraffata, ove insiste una porzione di fabbricato con l'immobile oggetto dell'istanza di condono a nome -OMISSIS-SUB 2); p.lla 301 del foglio 91 con area pertinenziale aggraffata, ove insiste una porzione del fabbricato con l'immobile oggetto di istanza di condono a nome -OMISSIS-, per conto del minore -OMISSIS- (sub 3)” inoltre, successivamente al limite temporale di cui alla 724/94 , “sull'originaria particella 13 del foglio 91, benchè in data anteriore al frazionamento del 06/12/2011, sono stati realizzati, abusivamente due ulteriori corpi di fabbrica insistenti sulle particelle 300 e 301 del foglio 91, in proprietà dei sigg.ri -OMISSIS-quali eredi di -OMISSIS- ed accatastati ex novo in pari data al frazionamento come unità afferenti edificate su area di corte (p.lla 300, sub 3, cat. C/2, atto n. 19156.1- prot. n. NA1018420 del 06/12/2011; p.lla 301, sub 3, cat. C/2, atto n. 19157.1- prot. NA1018421 del06/12/11)”.

Il Comune ha anche contestato che “ i fabbricati sono stati realizzati in area già granata da vincolo assoluto di inedificabilità poiché ubicati a circa ottanta metri di distanza dall' -OMISSIS-dunque a distanza inferiore rispetto a quella prevista ex art. 142, comma 1 lett. c) D.lgs 42/04” e che, pertanto, le istanze di sanatoria non potevano essere accolte e che con il DM del 12/09/57, l'intero territorio del Comune di Pozzuoli è stato dichiarato di notevole interesse pubblico.

3. Secondo la prospettiva di parte ricorrente (primo motivo di ricorso), il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo perchè elenca motivi di diniego della istanza di sanatoria edilizia diversi da quelli contenuti nel preavviso di rigetto (nota 73287 del 21/09/2021 in atti), ove veniva rappresentata come ostativa all'accoglimento la diversa circostanza che l'intero abuso superava i limiti volumetrici stabiliti dall'art. 39 della L. 724/94 (mc. 750,00) e che le diverse istanze di sanatoria erano state prodotte al fine di eludere il citato limite volumetrico, atteso che all'atto dell'abuso e della presentazione delle istanze di condono il proprietario era il sig. -OMISSIS-.

4. Con ulteriori censure (secondo motivo di ricorso), è prospettata la illegittimità dell’atto gravato che avrebbe ritenuto che, in pendenza di condono, siano state realizzate modifiche agli immobili con ampliamento degli stessi, laddove i successivi interventi edilizi sarebbero del tutto autonomi ed indipendenti rispetto alle opere per le quali era stato richiesto il condono.

Inoltre, con il terzo motivo è dedotto che erroneamente l’Amministrazione ha escluso la condonabilità delle opere ritenendo che esse insistano su un’area sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del DM 12/09/1957 ex L. 1497/39.

Ed invero l’art. 39 della L. 724/94, che individua le opere abusive suscettibili di sanatoria, fa salva la disciplina degli art. 32 e 33 L. n. 47/85, che consente la sanabilità di opere in zone sottoposte a vincolo, con esclusione dei soli casi di c.d. inedificabilità assoluta .

Ebbene, per quanto concerne il vincolo esistente sull’area su cui insistono le opere contestate (DM 12/09/1957) esso costituirebbe un vincolo relativo ovvero generico ed in quanto tale superabile, ai fini della sanatoria, ben potendo ottenere parte ricorrente per le opere in questione pareri favorevoli ex art. 32 L. 47/85.

Le opere, peraltro, non ricadrebbero in zona sottoposta a vincolo assoluto di inedificabilità e, dunque, l’istruttoria condotta dall’amministrazione sarebbe stata superficiale.

5. Con il quinto motivo, parte ricorrente deduce la illegittimità dell’atto per disparità di trattamento: il Comune di Pozzuoli, nella stessa zona, per interventi analoghi a quelli qui in rilievo, avrebbe rilasciato permessi di costruire in sanatoria.

6. Con il sesto, settimo, ottavo e nono motivo, la ricorrente deduce che erroneamente il Comune avrebbe considerato come realizzata una lottizzazione abusiva e che, in ogni caso, è mancato il contraddittorio procedimentale.

Le ricorrente, infatti, in sede amministrativa avrebbe potuto rappresentare che l’area è ampiamente urbanizzata e che non ricorrono i presupposti dell’art. 30 del d.P.R. 380 del 2001 in ragione della preesistenza degli immobili oggetto di domanda di condono e per la circostanza che i frazionamenti non sarebbero preordinati a realizzare una trasformazione del suolo a scopi edificatori.

7. In ogni caso, trattandosi di abusi edilizi, l’intervento dell’amministrazione, nel caso come quello di specie, in cui gli abusi sono risalenti nel tempo, dovrebbe fondare su una motivazione rafforzata con riguardo all’interesse pubblico che si intende perseguire, il che non è accaduto nel caso di specie.

8. Infine, il Comune, in presenza di una lottizzazione materiale avrebbe avuto l’obbligo di valutare la possibilità di adottare una variante al piano urbanistico.

9. Con il primo ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha impugnato l’ordinanza n. -OMISSIS- di demolizione delle opere abusive.

10. Detta ordinanza è impugnata per illegittimità derivata dal diniego di sanatoria impugnato con il ricorso introduttivo e per vizi propri.

In particolare, secondo la prospettiva della ricorrente, sarebbe stato violato l’art. 31 del d.P.R. 380 del 2001 in quanto l’ordine di ripristino sarebbe stato in via generale diretto a tutti coloro che avevano chiesto il condono, senza specifica individuazione dell’oggetto a ciascuno riferibile, con la conseguenza che ciascuno avrebbe dovuto demolire anche immobili abusivi non di sua proprietà.

10.1 Ulteriori vizi dell’atto deriverebbero dalla oscurità della motivazione; dal mancato avviso di avvio del procedimento; dalla mancata ponderazione dei concorrenti interessi dei provati incisi dall’effetto dell’ordine di ripristino; dalla mancata valutazione dell’ampio lasso di tempo intercorso dalla commissione degli abusi, dalla circostanza che è prevista la pena pecuniaria ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, del d. P.R. 380 del 2001 per illeciti edilizi realizzati prima della sua entrata in vigore

10.2 Con il secondo ricorso per motivi aggiunti sono stati gravati con ulteriore censura gli atti già impugnati, in particolare deducendo il vizio di eccesso di potere in quanto, secondo la prospettiva della ricorrente, il Comune avrebbe agito senza acquisire con adeguata istruttoria gli elementi utili alla definizione del procedimento ma avrebbe fondato i propri atti esclusivamente sulle deduzioni contenute in un esposto denuncia pervenuto da un privato.

Si è costituito il Comune di Pozzuoli difendendo la legittimità dei propri atti e chiedendo che il ricorso sia respinto.

11. Il ricorso introduttivo è infondato.

Va preliminarmente rilevato che il provvedimento di diniego impugnato con il ricorso introduttivo è un atto cd. plurimotivato, ovvero basato su più autonome ragioni, ciascuna delle quali sufficiente a sorreggerlo. Rileva allora il principio elaborato dalla costante giurisprudenza per cui il rigetto delle censure proposte contro una soltanto delle ragioni che sorreggono l’atto rende improcedibili le censure proposte contro le ragioni ulteriori (per tutte, Consiglio di Stato, sez. IV, 19 marzo 2019, n. 1793, e sez. VI, 27 luglio 2015, n. 3663).

12. Ciò posto, per ragioni di priorità logica, devono essere prioritariamente scrutinati i motivi da 6 a 9 del ricorso introduttivo in quanto, ove accertato che sia sta effettivamente realizzata una lottizzazione abusiva, l’attività dell’amministrazione che ha negato il condono e disposto il ripristino, sarebbe immune dalle censure di ordine procedimentale dedotte nei tre ricorsi e l’interesse pubblico al ripristino troverebbe legittimazione nella necessità di ripristinare la legalità violata.

13. Orbene, appare opportuno richiamare le disposizioni contenute nell’art. 30 del d.P.R. 380 del 2001.

L’art. 30 del D.P.R. n. 380/2001 prevede che: “s i ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatori o”.

13.1 La norma disciplina due diverse ipotesi di lottizzazione abusiva.

Ricorre la lottizzazione abusiva cd. “materiale” con la realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione. Si ha invece lottizzazione abusiva “formale” o “cartolare” quando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita - o altri atti equiparati - del terreno in lotti che, per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, l’ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, o per altri elementi, evidenzino in modo non equivoco la destinazione ad uso edificatorio.

L’interesse protetto dalla norma è quello di garantire un ordinato sviluppo urbanistico del tessuto urbano, in coerenza con le scelte pianificatorie dell’amministrazione.

14. Avuto riguardo al caso di specie, si rileva che le iniziative volte al frazionamento della originaria particella 12, come specificato al precedente punto 2.1 nonché le attività costruttive poste in essere sulle particelle risultanti dal frazionamento, puntualmente identificate nell’atto impugnato, disvelano l’intento di procedere ad una alterazione del territorio con elusione della normativa urbanistica ed edilizia vigente.

Ed infatti emerge dagli atti del giudizio che sono state proposte al Comune di Pozzuoli, ai sensi dell’art. 39 della L. 724 del 1994, quattro domande di condono per un immobile realizzato su un’area identificata al fl. 91, p.lla 13, con destinazione agricola nel vigente P.R.G.

In particolare, sulla medesima particella 13 era stato costruito un immobile di due livelli, dal quale erano stati ricavati quattro appartamenti, due a piano terra e due al primo piano e per ciascuno di essi erano state presentate autonome domande di condono, da quattro diverse persone.

Successivamente, la particella 13 è stata frazionata nelle particelle 298, 299, 300, 301 in modo che in ciascuna di esse ricadesse in tutto o in parte l’immobile intestato a ciascuno dei quattro richiedenti il condono.

Inoltre, successivamente all’anno 1994, sono stati realizzati ulteriori corpi di fabbrica sulle p.lle 300 e 301 del fl. 91 ampliando quelli preesistenti che solo in parte ricadevano nelle suddette particelle e che sono stati accatastati nell’anno 2011.

15. Questa complessa operazione ha determinato l’alterazione del carico urbanistico e l’attribuzione di autonome unità immobiliari a ciascuno degli interessati ed integra i presupposti della lottizzazione cartolare e materiale, secondo le disposizioni del richiamato art. 30 in quanto è evidente che il frazionamento è stato realizzato a scopi edificatori, per consentire a ciascuno degli interessati l’attribuzione in proprietà esclusiva di una unità immobiliare e tanto in disparte della edificazione successiva realizzata successivamente allo spiare del termine per il condono.

Il tutto è avvenuto in violazione del vigente strumento urbanistico il quale prevede una destinazione agricola per l’area sulla quale sono stati realizzati gli abusi.

15.1 In tale contesto, non possono essere condivise le deduzioni di parte ricorrente secondo cui non può configurarsi una lottizzazione abusiva in un’area già urbanizzata ovvero che sussisterebbe l’obbligo del Comune di predisporre una variante allo strumento urbanistico vigente.

In primo luogo, proprio in quelle aree in cui sia stata posta in essere una violazione delle norme a tutela del territorio, si rende ancor più necessaria e doverosa l’attività di tutela degli interessi urbanistici e dei valori paesaggistici al fine di prevenire ulteriori degradi.

In secondo luogo, la variante al piano urbanistico è uno strumento ordinario di programmazione del territorio, a cui si perviene anche su istanza dei privati, ma che non può rappresentare una via extra legale di sanatoria di abusi edilizi.

Dunque, in presenza di una fattispecie che integra una lottizzazione abusiva, il diniego di condono ed il successivo ordine di ripristino, assumono la valenza di attività doverosa e vincolata con la conseguenza che l’eventuale violazione delle regole del contraddittorio procedimentale non ha efficacia invalidante, ai sensi dell’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990 ed alcun affidamento del privato rende recessivo il pubblico interesse al ripristino della legalità.

16. Quanto alle censure proposte in via autonoma avverso l’ordinanza di demolizione, in particolare relative alla impossibilità di individuare da parte di ciascun responsabile quale sia l’oggetto del suo obbligo, tale rilievo non costituisce un vizio dell’atto dal momento che le unità immobiliari sono singolarmente individuate negli atti presupposti come in proprietà di ciascuno dei responsabili dell’abuso.

Infine, non è fondata la censura di violazione dell’art. 31, comma 4 bis , del d.P.R. 380 del 2001 in quanto la sanzione non è stata irrogata ma solo preannunciata per il caso di mancata demolizione.

17. Per quanto sin qui esposto, devono essere respinti il ricorso introduttivo ed i due ricorsi per motivi aggiunti.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento in favore del Comune di Pozzuoli delle spese di giudizio che liquida in euro 2.000,00 (duemila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Grazia D'Alterio, Presidente

Angela Fontana, Consigliere, Estensore

Cristiano De AN, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Fontana	Maria Grazia D'Alterio

IL SEGRETARIO