Pubblicato il 21/05/2025

N. 09772/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11329/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11329 del 2024, proposto da
RA VA, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Maria Caterina Giuffre', con domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Ministero dell'Universita' e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Commissione per l'Abilitazione Scientifica Nazionale Settore Concorsuale 06/M1, Nominata con D.D. n. 2311 del 19.12.20, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del giudizio di non idoneità all’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore di prima fascia del settore concorsuale 06/M1 - igiene generale e applicata, scienze infermieristiche e statistica medica, espresso dalla Commissione giudicatrice nei confronti del ricorrente e dei giudizi individuali dei singoli commissari, pubblicati in data 15.7.2024 (doc. 1);

- per quanto di interesse di tutti i verbali della Commissione giudicatrice (docc. 2-14), ivi compreso il verbale di insediamento n. 1 del 06.02.2024, e dei relativi giudizi del ricorrente;

- di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Universita' e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il dott. Emiliano Raganella e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il prof. VA, attualmente Direttore Generale della Prevenzione sanitaria presso il Ministero della Salute e sino al 17/7/2023 Direttore Generale dell’Istituto Nazionale per le malattie infettive Lazzaro Spallanzani IRCCS, ha presentato domanda di abilitazione di prima fascia nel settore concorsuale 06/M1 -igiene generale e applicata, scienze infermieristiche e statistica medica.

La Commissione, nel giudizio collegiale, ha dato atto del superamento di tutte e tre le mediane e del fatto che “complessivamente le pubblicazioni presentate possono essere ritenute di elevata qualità in relazione al settore concorsuale e alla fascia per la quale è stata richiesta l’abilitazione”.

La maturità scientifica è stata ritenuta però insussistente perché la Commissione ha ritenuto che il candidato possedesse solo due titoli, avendo escluso “il possesso: del titolo A in quanto le relazioni orali pertinenti al settore concorsuale negli ultimi 5 anni sono in numero inferiore a quello richiesto; del titolo G in quanto gli insegnamenti dichiarati non sono coerenti con il settore concorsuale”.

Il Prof VA, ritenendo il provvedimento viziato da illegittimità, ha proposto rituale impugnazione,

L’amministrazione si è costituita in giudizio con una articolata memoria, chiedendo il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica del 16 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è fondato nei limiti di seguito precisati.

La disciplina normativa sulle procedure di abilitazione per l’accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia contempla fasi di verifica di requisiti che oggettivamente i candidati devono possedere e il cui accertamento è svolto sulla base di meri parametri, indicatori e fasi di valutazione della maturità scientifica del candidato affidata più propriamente alla discrezionalità tecnica della Commissione «nella peculiare forma di giudizi di valore, implicanti competenze specialistiche di alto profilo» (Tar Lazio, Roma, sez. III,4.5.2020 n. 4617).

In particolare, la disciplina normativa è da ricercarsi nel D.M. 7 giugno 2016 n.120, il quale prevede all’art. 3, rubricato «Valutazione della qualificazione scientifica per l'abilitazione alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia», che «1. Nelle procedure di abilitazione per l'accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la Commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione delle pubblicazioni e dei titoli presentati, prendendo a riferimento esclusivamente le informazioni contenute nella domanda redatta secondo il modello allegato al bando dai candidati. Nella valutazione la Commissione si attiene al principio in base al quale l'abilitazione viene attribuita esclusivamente ai candidati che hanno ottenuto risultati scientifici significativi riconosciuti come tali dalla comunità scientifica di riferimento, tenendo anche in considerazione, secondo le caratteristiche di ciascun settore concorsuale e in diversa misura per la prima e per la seconda fascia, la rilevanza nazionale e internazionale degli stessi.

La valutazione delle pubblicazioni scientifiche e dei titoli è volta ad accertare:

a) per le funzioni di professore di prima fascia, la piena maturità scientifica del candidato, attestata dall'importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca;

b) per le funzioni di professore di seconda fascia, la maturità scientifica del candidato, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca».

Il secondo comma del richiamato art. 3 prevede una diversificazione per le valutazioni, sia dei titoli che delle pubblicazioni, da riferire alla prima e alla seconda fascia di docenza. La disposizione fissa già i criteri per l’accertamento della «piena maturità scientifica» (per la prima fascia), la quale deve essere attestata dalla «importanza delle tematiche scientifiche affrontate e dal raggiungimento di risultati di rilevante qualità e originalità, tali da conferire una posizione riconosciuta nel panorama anche internazionale della ricerca», e quelli per l’accertamento della «maturità scientifica» (per la seconda fascia), la quale è data dal «riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca».

La discrezionalità della Commissione viene ad essere delimitata dal legislatore con riferimento all’oggetto dell’accertamento (piena maturità o mera maturità scientifica) e ai criteri che consentono di ritenerne la sussistenza.

I successivi articoli indicano più nel dettaglio i criteri per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche (art. 4) e i criteri e i parametri per la valutazione dei titoli (art. 5).

In particolare, la valutazione dei titoli si compone di due momenti:

a) l’accertamento dell’impatto della produzione scientifica del candidato, svolta utilizzando obbligatoriamente i parametri e gli indicatori relativi al titolo di cui al n. 1 dell’Allegato A.

b) l’accertamento del possesso di almeno tre titoli tra quelli scelti dalla Commissione tra quelli di cui all’allegato A ai numeri da 2 a 11. Riguardo a tale accertamento il comma 2 dell’art. 5 prevede che «la Commissione, nella seduta di insediamento sceglie, in relazione alla specificità del settore concorsuale e distintamente per la prima e per la seconda fascia, almeno sei titoli tra quelli di cui all'allegato A ai numeri da 2 a 11 e ne definisce, ove necessario, i criteri di valutazione».

La valutazione delle pubblicazioni è svolta in base ai criteri di cui all’art. 4: «La Commissione valuta le pubblicazioni scientifiche presentate dai candidati ai sensi dell'articolo 7, secondo i seguenti criteri:

a) la coerenza con le tematiche del settore concorsuale o con tematiche interdisciplinari adesso pertinenti;

b) l'apporto individuale nei lavori in collaborazione;

c) la qualità della produzione scientifica, valutata all'interno del panorama nazionale e internazionale della ricerca, sulla base dell'originalità, del rigore metodologico e del carattere innovativo;

d) la collocazione editoriale dei prodotti scientifici presso editori, collane o riviste di rilievo nazionale o internazionale che utilizzino procedure trasparenti di valutazione della qualità del prodotto da pubblicare;

e) il numero e il tipo delle pubblicazioni presentate nonché la continuità della produzione scientifica sotto il profilo temporale;

f) la rilevanza delle pubblicazioni all'interno del settore concorsuale, tenuto conto delle specifiche caratteristiche dello stesso e dei settori scientifico-disciplinari ricompresi”.

L’abilitazione è infine attribuita in base all’art. 6 ai soli candidati che, all’esito dei cinque giudizi individuali (almeno tre dei quali positivi) e del giudizio finale a carattere collegiale, ottengano: 1) una valutazione positiva del titolo di cui al numero 1 dell’allegato A (impatto della produzione scientifica); 2) il riconoscimento del possesso di almeno tre dei titoli individuati dalla Commissione e infine 3) la valutazione positiva sulle pubblicazioni giudicate complessivamente di qualità elevata, come definita nell’allegato “B” al medesimo regolamento, secondo il quale “si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale».

Nel caso di specie, risulta che la Commissione abbia riconosciuto al ricorrente il superamento delle mediane ed espresso un giudizio positivo sulle pubblicazioni. Il giudizio collegiale negativo, così come i giudizi individuali, si fondano, pertanto in maniera dirimente, sulla valutazione dei titoli.

Con una prima articolata censura parte ricorrente ha dedotto: L’ILLEGITTIMITÀ DEL PROCEDIMENTO SEGUITO E L’INDEBITA INFLUENZA DELLA COMMISSIONE SUI GIUDIZI INDIVIDUALI: VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST; VIOLAZIONE DELLA L. 240/2010, DEL DPR 4 APRILE 2016, N. 95, DEL DM 7 GIUGNO 2016 N. 120; VIOLAZIONE DEL DD 27-10-2023 N. 1796; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO, PUBBLICITÀ E TRASPARENZA; ECCESSO DI POTERE, CONTRADDITTORIETÀ INTRINSECA, SVIAMENTO, INGIUSTIZIA MANIFESTA; DISPARITÀ DI TRATTAMENTO; DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA.

Parte ricorrente sostiene che la Commissione nei verbali ha sempre rappresentato che la valutazione collegiale è stata successiva all’esposizione dei commissari dei giudizi individuali,“preventivamente caricati nella piattaforma informatica” dando evidenza del recepimento in linea generale della sequenza procedimentale delineata dalla legge, l’unica capace di garantire autonomia di giudizio, imparzialità e parità di trattamento. Sennonché, del tutto contraddittoriamente, nel giudizio individuale della prof.ssa Fabiani si legge che: “Sulla base di quanto presentato in domanda, la Commissione, a maggioranza, ha riconosciuto il carattere di relazione scientifica ad uno solo dei 14 titoli presentati nel punto A come organizzatore o relatore in convegni di carattere scientifico pertinenti al Settore Concorsuale”.

Di tale frattura nella Commissione, come delle ragioni poste a base delle diverse posizioni dei Commissari, non vi è ulteriore traccia né nei giudizi individuali, né nel giudizio collegiale. In entrambi i casi emerge un generico mancato riconoscimento – da parte di tutti i commissari all’unanimità (ivi compresa la prof.ssa Fabiani) – del titolo sub a, inerente l’organizzazione o partecipazione come relatore a convegni di carattere scientifico.

Quanto sopra è idoneo a determinare la caducazione del giudizio negativo (fermo restando la positiva valutazione delle pubblicazioni), tenuto conto anche che, come sopra esposto, il mancato riconoscimento del titolo in esame è stato determinante ai fini del diniego dell’abilitazione, perché la Commissione ha riconosciuto il carattere elevato delle pubblicazioni ed il possesso di altri due titoli in capo al ricorrente. Del resto si è in presenza di un grave vulnus di trasparenza che mina in radice la salvaguardia dei principi di imparzialità e buon andamento, che devono essere assicurati a monte, ex ante, ed a prescindere dall’accertamento di un’effettiva discriminazione e/o una lesione concreta ulteriore.

La censura è infondata.

Il mancato riconoscimento dei titoli è stato riscontrato all’unanimità dei commissari non solo nei singoli giudizi individuali ma anche nel giudizio collegiale finale che dei primi rappresenta la sintesi.

Dai giudizi individuali, infatti, emerge in modo chiaro che ciascun componente si è espresso in senso negativo rispetto al riconoscimento dei titoli e, quindi, il richiamo “ alla maggioranza ” contenuto nel giudizio della professoressa Fabiani non è in grado di scalfire, sotto questo profilo, la legittimità del giudizio collegiale.

Con la seconda articolata censura ha dedotto L’ILLEGITTIMA VALUTAZIONE DEI TITOLI: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 5 COMMA 2, 6 DEL D.M. N. 120/2016. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI CRITERI DI VALUTAZIONE PER I CANDIDATI DI PRIMA FASCIA, SETTORE CONCORSUALE 06/M1. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER MANIFESTA ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA; ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI; CARENZA DI ISTRUTTORIA E DIFETTO DI MOTIVAZIONE. SVIAMENTO DI POTERE. INGIUSTIZIA MANIFESTA

In particolare, la Commissione non ha riconosciuto il titolo sub a) Organizzazione o partecipazione come relatore a convegni di carattere scientifico in Italia o all’estero, in relazione al quale ha individuato il seguente criterio: “almeno 6 negli ultimi 5 anni in convegni e/o in relazioni pertinenti al Settore Concorsuale di cui almeno 1 in convegni internazionali”.

La Commissione non ha fornito alcuna indicazione sulle ragioni dell’esclusione e sui titoli ritenuti inidonei, essendosi limitata ad indicare nel giudizio collegiale, in maniera del tutto apodittica, che:

•“non si evince la partecipazione in qualità di relatore a convegni di carattere scientifico in numero sufficiente” • “le relazioni orali pertinenti al settore concorsuale negli ultimi 5 anni sono in numero inferiore a quello richiesto”.

Le argomentazioni svolte dal ricorrente incontrano la condivisione del Collegio.

A fronte dei 14 titoli dichiarati, la Commissione si è limitata invece a fare apoditticamente riferimento al criterio e ad indicare genericamente che non è stato riscontrato un numero sufficiente (pari a 6) di titoli conferenti.

La maggioranza dei Commissari fa generico riferimento al fatto che le relazioni orali pertinenti non sono in numero sufficiente e sono inferiori a quelle richieste dai criteri deliberati in occasione della seduta di insediamento.

Solo successivamente sono state depositate in giudizio le controdeduzioni della Commissione che, per la prima volta, è entrata nel merito delle caratteristiche di ciascuno dei 14 titoli dichiarati svolgendo argomenti non presenti nel giudizio impugnato e introducendo criteri (la Commissione si è diffusa su cosa debba intendersi per relazione scientifica, sulla distinzione tra convegno, tavola rotonda, seminari di studi) non declinati nel verbale di insediamento.

Tali dati, esplicitati solo in giudizio, costituiscono una inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento di diniego.

In giurisprudenza (cfr.TAR Lazio sez. IV Quater n. 2245/2025), si registrano sul punto due orientamenti:

- secondo una prima impostazione, l’integrazione in sede processuale della motivazione è ammissibile - ai sensi dell'art. 21-octies, l. n. 241 del 1990 - quando venga in considerazione l’esercizio di un potere di natura vincolata (cfr. da ultimo Consiglio di Stato sez. IV, 22/05/2023, n.5046; Cons. Stato, Sez. VI, 26/07/2022, n. 6584);

- secondo un diverso orientamento, (anche in ipotesi di attività vincolata) "nel processo amministrativo l'integrazione in sede giudiziale della motivazione è ammissibile soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento – ossia utilizzando elementi univoci e sufficienti presenti negli atti istruttori, nella misura in cui i documenti dell'istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta - oppure attraverso l'emanazione di un autonomo provvedimento di convalida, restando, invece, inammissibile, un'integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi" (cfr., tra le molte, Consiglio di Stato sez. VI, 27/02/2024, n.1903; Cassazione civile sez. un., 04/09/2023, n. 25665).

Nella vicenda in esame, l’adesione all’uno o all’altro indirizzo non consente, in ogni caso, di ritenere ammissibile la motivazione resa in giudizio posto che:

- non si versa in ipotesi di attività vincolata al ricorrere di presupposti determinati dalla legge, venendo in rilievo l’esercizio di un potere avente carattere tecnico-discrezionale;

- l’integrazione in giudizio della motivazione è avvenuta facendo ricorso ad elementi mai emersi nel corso del procedimento (TAR Lazio Roma sez. IV n. 1671/2025).

Peraltro a conferma della vaghezza dei criteri seguiti (contestati diffusamente da parte ricorrente) la Commissione ammette che possono essere riconosciuti 5 eventi nel rispetto dei criteri adottati (14, 2, 8, 7, 6), rilevando implicitamente la mancanza di un solo titolo qualificante, necessario e sufficiente per conseguire l’abilitazione.

Il procedimento di valutazione del titolo in esame della Commissione è dunque illegittimo perchè privo di riscontro nei criteri di valutazione predeterminati, e comunque carente di un’adeguata motivazione.

La censura, pertanto, deve essere accolta.

Sussiste un evidente difetto di motivazione anche in relazione al titolo sub g - Formale attribuzione di incarichi di insegnamento o di ricerca (fellowship) presso qualificati atenei e istituti di ricerca esteri o sovranazionali, per il quale la Commissione ha introdotto il seguente criterio: “ negli ultimi 5 anni almeno un incarico di insegnamento su tematiche pertinenti al settore concorsuale equiparabili ad un modulo di corso integrato o a un corso integrato e/o fellowship di almeno tre mesi in ambito di ricerca pertinente al settore concorsuale”.

La Commissione, con motivazione tautologica e apodittica, non ha riconosciuto il titolo “perché gli insegnamenti non sono pertinenti al settore concorsuale”.

Allo stesso modo, i singoli Commissari non hanno fornito alcuna specificazione delle ragioni sottese al giudizio individuale negativo reso con riguardo alla non pertinenza del settore concorsuale.

Le carenze motivazionali del giudizio collegiale, pertanto, non sono colmate neppure nei giudizi individuali, nei quali non si indicano mai i titoli ritenuti non validi e tantomeno le singole motivazioni.

I suddetti giudizi – senz’altro determinanti ai fini della valutazione - sono talmente generici che non danno neppure contezza di un effettivo esame dei titoli, che non vengono mai menzionati.

La specificazione della motivazione è tanto più necessaria ove sia possibile riscontrare la pertinenza in termini di interdisciplinarietà allo specifico settore concorsuale di interesse con materie interdisciplinari ad esso comunque riconducibili come ampiamente argomentato da parte ricorrente, con ciò significando che alcuni argomenti, dalla intrinseca portata interdisciplinare, ben possano essere ricompresi nell’ambito di più settori concorsuali, proprio in virtù della natura trasversale degli studi che ne derivano (cfr. TAR Lazio, III bis, 2.5.2023, n. 7380).

A tal proposito, è orientamento costante di questa Sezione che la motivazione debba esplicitare in modo chiaro, completo ed esaustivo, ancorché in forma succinta, le ragioni per le quali la Commissione ritenga di attribuire ovvero denegare l’abilitazione scientifica, non potendo il giudizio fondarsi su espressioni, come nel caso di specie, stereotipate, vaghe e generiche (vedi: ex multis, T.A.R. Lazio, Sez. IV quater, sentenza del 25 marzo 2025, n. 6075; idem, sentenza del 27 febbraio 2025, n. 4377;idem, sentenza del 4 febbraio 2025, n. 2585; idem, sentenza del 30 dicembre 2024, n. 23654; idem, sentenza del 30 dicembre 2024, n. 23643).

A fronte di tali evidenze, il giudizio della Commissione è privo di un’adeguata motivazione a cui l’amministrazione ha tentato di ovviare con la nota depositata in giudizio che costituisce, a tale riguardo, una motivazione postuma, per la cui inammissibilità si rinvia alle considerazioni precedentemente svolte a proposito del titolo a).

In conclusione, il ricorso deve dunque essere accolto dovendo essere il provvedimento impugnato annullato in parte qua, in relazione alla (sola) parte relativa alla valutazione dei titoli presentati dalla parte ricorrente, nei sensi e nei termini indicati in premessa e, visto l’art. 34, comma 1, lett. c) c.p.a., la domanda presentata dalla parte ricorrente per il conseguimento dell’ abilitazione dovrà essere riesaminata, da parte di una Commissione in diversa composizione nel termine complessivo di giorni 90 (novanta) giorni (di cui giorni 30 per la nomina della nuova Commissione e giorni 60 per la formulazione del nuovo giudizio), decorrenti dalla notifica o comunicazione della presente sentenza, con la prescrizione che i (nuovi) Commissari - ferme le valutazioni già svolte per le pubblicazioni scientifiche e per i titoli dei quali sia stata già positivamente riconosciuta la rilevanza - dovranno rivalutare esclusivamente i due titoli negati, tenuto conto dei suindicati rilievi del Collegio.

In considerazione dell’esito complessivo del giudizio e della particolare complessità, in punto di fatto e di diritto delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla in parte qua i provvedimenti impugnati nei sensi e nei termini indicati in motivazione.

Ordina all'Amministrazione di rivalutare l'interessato entro novanta giorni (di cui giorni 30 per la nomina dei nuovi Commissari e giorni 60 per la formulazione del nuovo giudizio) dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mariangela Caminiti, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere

Emiliano Raganella, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emiliano Raganella	Mariangela Caminiti

IL SEGRETARIO