Pubblicato il 23/06/2025

N. 01175/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02053/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la SC

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2053 del 2024, proposto da ND TR S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , e la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Comune di Follonica, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocata Stefania Sili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare

- della determinazione dirigenziale n. 871 del 6.11.2024 (protocollo n. 0052972 del 14.11.2024), con la quale il Comune di Follonica ha comunicato la conclusione negativa della conferenza di servizi relativamente alla pratica presentata dalla società ND TR S.p.A. per la realizzazione di un intervento di pubblica utilità nel comune di Follonica, su di un lastrico solare di un edificio sito in via Firenze n. 10, fg. 28, p.lla n. 176 (codice sito GR124);

- del parere negativo espresso dalla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio delle province di Siena, Grosseto e Arezzo prot. n. 49744 del 28.10.2024, conosciuto e comunicato con il succitato provvedimento, confermativo del precedente parere n. 38318 del 30.08.2024;

- di ogni altro atto ad essi presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi inclusi: la precedente determinazione dirigenziale n. 743 del 24.09.2024, successivamente pervenuta; il precedente parere negativo Soprintendenza archeologica, belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo prot. n. 38318 del 30.08.2024; il provvedimento di diniego prot. 41733 del 17.09.2024 del Settore 3 U.O.S. pianificazione area P.O. edilizia del Comune di Follonica, mai comunicato o altrimenti conosciuto e richiamato nella determinazione dirigenziale n. 743 del 24.09.2024;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della cultura e della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo e del Comune di Follonica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il dott. Davide De Grazia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – ND TR è un operatore di telefonia mobile, titolare di licenze rilasciate dal Ministero delle comunicazioni e dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l’erogazione del servizio radiomobile pubblico di comunicazione sul territorio italiano.

2. – In data 16.07.2024, ND TR presentava al Comune di Follonica un’istanza di autorizzazione unica ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 finalizzata alla realizzazione di una nuova stazione radio base da installare sul lastrico solare di un edificio ubicato in via Firenze n. 10, già interessato dalla presenza di altro impianto di proprietà di diverso operatore.

All’istanza, che era trasmessa anche alla Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo, erano allegati il progetto architettonico e l’analisi di impatto elettromagnetico.

La società istante trasmetteva anche la relazione paesaggistica.

Con la medesima istanza, ND TR chiedeva all’Amministrazione procedente di convocare entro i cinque giorni lavorativi successivi la conferenza di servizi ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003.

3. – Con comunicazione del 22.07.2024, il Comune di Follonica indiceva la conferenza di servizi, indicando alle Amministrazioni coinvolte il giorno 2.09.2024 quale termine ultimo entro il quale le stesse avrebbero dovuto rendere le rispettive determinazioni.

4. – Con determinazione dirigenziale n. 743 del 24.09.2024, l’Amministrazione comunale comunicava a ND TR la conclusione negativa della conferenza di servizi, motivata dal parere sfavorevole espresso dalla Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio il 30.08.2024 e delle conseguenti determinazioni 17.09.2024 del competente ufficio del Comune di Follonica, ed assegnava alla società istante il termine di dieci giorni per la presentazione delle osservazioni.

5. – Con nota del 17.10.2024, ND TR presentava le proprie osservazioni e proponeva, allegando una relazione paesaggistica integrativa, una soluzione progettuale migliorativa di totale occultamento dell’infrastruttura in una finta canna fumaria.

6. – Con determinazione dirigenziale n. 871 del 6.11.2024, l’Amministrazione comunale procedente concludeva negativamente i lavori della conferenza di servizi, rilevando che, valutate le osservazioni della società istante, con atto del 28.10.2024, allegato alla stessa determinazione, la Soprintendenza aveva confermato il parere contrario.

7. – Con ricorso notificato il 4.12.2024 e depositato il 9.12.2024, ND TR ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale gli atti del procedimento sopra richiamato e ne ha chiesto l’annullamento, previa adozione di misure cautelari.

Con il primo motivo di ricorso, ND TR deduce la violazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 e l’eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici: premesso che non sarebbe stato fatto alcun riferimento all’impianto di altro operatore già presente sul lastrico solare in questione, la ricorrente sostiene che i provvedimenti impugnati non spiegherebbero in che modo l’impianto, tenuto anche conto della proposta soluzione migliorativa del mascheramento dell’antenna in una falsa canna fumaria, si sarebbe posto in contrasto con il vincolo paesaggistico imposto sull’area e che gli stessi non recherebbero alcuna comparazione tra l’interesse paesaggistico e quello alla diffusione del segnale telefonico.

Con il secondo motivo, la ricorrente deduce che gli atti impugnati sarebbero illegittimi per violazione del d.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990 e per eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici, dal momento che il Comune e la Soprintendenza non avrebbero adeguatamente controdedotto rispetto alle osservazioni presentate dalla società istante, con le quali veniva proposto il mascheramento dell’antenna e veniva evidenziata la presenza sul medesimo lastrico solare degli impianti di un altro operatore.

Con il terzo mezzo, la ricorrente sostiene che gli atti impugnati sarebbero illegittimi per violazione delle norme sulla concorrenza e per disparità di trattamento tra i gestori di telecomunicazioni, tenuto conto della presenza degli impianti di altro gestore sullo stesso lastrico solare.

Con il quarto ed ultimo motivo di ricorso, ND TR deduce la violazione del d.lgs. n. 42/2004 e del d.lgs. n. 152/2006 e l’eccesso di potere: la Soprintendenza non avrebbe tenuto in alcun conto la soluzione progettuale migliorativa presentata (che consisteva nell’occultamento del nuovo impianto in una finta canna fumaria) e avrebbe violato il principio del dissenso costruttivo, che avrebbe imposto all’Amministrazione di formulare le prescrizioni necessarie per rendere l’intervento compatibile con le esigenze della tutela paesaggistica.

8. – Il Ministero della cultura, la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Siena, Grosseto e Arezzo e il Comune di Follonica si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.

9. – Con ordinanza n. 13 del 10 gennaio 2025, questo Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto le esigenze cautelari prospettate dalla ricorrente suscettibili di essere soddisfatte mediante la sollecita fissazione del merito ed ha provveduto di conseguenza.

10. – In vista della discussione della causa, la ricorrente e l’Amministrazione comunale hanno scambiato memorie e repliche.

11. – All’udienza pubblica del 22 maggio 2025, come da relativo verbale, le parti presenti hanno discusso la causa, che è stata quindi trattenuta in decisione.

12. – Con le censure articolate nei quattro motivi di ricorso, ND TR critica, sotto diversi punti di vista, le valutazioni espresse dalla Soprintendenza nel corso del procedimento. Trattandosi di critiche indirizzate al giudizio espresso dall’organo di tutela del vincolo paesaggistico, le stesse possono essere esaminate insieme.

12.1. – Non può fondatamente sostenersi che gli organi a cui spetta di formulare il parere di compatibilità paesaggistica debbano a tal fine farsi carico di ponderare e bilanciare l’interesse paesaggistico con altri interessi, ancorché pubblici, quali quello della concorrenza tra gli operatori del settore delle telecomunicazioni o della massima diffusione dei loro servizi di telecomunicazione, e ciò perché un tale modo di intendere la funzione della tutela paesaggistica, « nella traduzione provvedimentale, condurrebbe illegittimamente, e paradossalmente, a dare minor tutela, malgrado l’intensità del valore paesaggistico del bene, quanto più intenso e forte sia o possa essere l’interesse pubblico alla trasformazione del territorio ». Invero, « il parere del MIBAC in ordine alla compatibilità paesaggistica non può che essere un atto strettamente espressivo di discrezionalità tecnica, dove – similmente al parere dell’art. 146 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 – l’intervento progettato va messo in relazione con i valori protetti ai fini della valutazione tecnica della compatibilità fra l’intervento medesimo e il tutelato interesse pubblico paesaggistico: valutazione che è istituzionalmente finalizzata a evitare che sopravvengano alterazioni inaccettabili del preesistente valore protetto » (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 luglio 2015, n. 3652; cfr. anche TAR Puglia, Lecce, sez. II, 5 febbraio 2024, n. 165; TAR Puglia, Bari, sez. II, 2 novembre 2023, n. 1304; TAR Molise, sez. I, 20 dicembre 2023, n. 346; TAR Umbria, sez. I, 13 ottobre 2023, n. 555).

Tale conclusione è stata ricondotta direttamente all’art. 9 Cost. che, tutelando al massimo livello possibile il paesaggio, così come il patrimonio artistico e storico della Nazione, richiede alle Amministrazioni preposte l’espressione di valutazioni anzitutto tecnico-professionali e, solo in secondo luogo, eventualmente comparative e ponderative d’interessi. Siffatte valutazioni saranno, dunque, sindacabili in sede di giudizio « esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, nonché sotto il profilo dell’adeguata motivazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell’amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile » (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, 30 gennaio 2019, n. 738; Id., sez. VI, 23 luglio 2018, n. 4466).

Devono dunque respingersi i profili di critica indirizzati dalla ricorrente alle valutazioni compiute dalla Soprintendenza per non avere tenuto nella dovuta considerazione le esigenze della diffusione dei servizi di telecomunicazione e della concorrenza tra i relativi operatori.

12.2. – Con l’atto del 30.08.2024, la Soprintendenza:

- ha rilevato che l’area interessata dall’intervento è sottoposta a vincolo paesaggistico in forza del decreto ministeriale del 24.06.1959, relativo alla zona della pineta litoranea sita nell’ambito dei comuni di Follonica e NO (ora Scarlino), in quanto «[...] la zona predetta ha notevole interesse pubblico perché con la sua folta vegetazione arborea costituisce un quadro naturale di non comune bellezza panoramica godibile da vari punti di vista accessibili al pubblico » e, inoltre, che la stessa area è tutelata anche ope legis ai sensi dell’art. 142, lett. a) , del d.lgs. n. 42/2004 (“territori costieri”);

- ha puntualmente descritto l’intervento programmato quale comportante « l’installazione di n. 2 strutture metalliche porta-antenne (una palina di 5.45 mt di altezza, l’altra di 7.20m) sul torrino dell’edificio esistente sito in via Firenze angolo via Spiaggia di Levante, l’installazione del sistema radiante ND TR, l’installazione di apparati ND TR di tipo “outdoor” e relativi sostegni »;

- ha ritenuto che il progetto presentasse elementi critici sotto il profilo del paesaggio vincolato, in quanto « l’intervento, nel suo complesso, non è conforme alle “prescrizioni” della Scheda di Paesaggio del DM 24/06/1959, parte integrante del Piano di Indirizzo Territoriale della Regione SC con valenza di Piano Paesaggistico (PIT-PPR) », non essendo finalizzato alla sostituzione o alla rimozione degli elementi incongrui esistenti, ma ad introdurne di ulteriori ed alterando in senso negativo le visuali di pubblica fruizione e/o accessibili al pubblico (come da fotoinserimenti ed elaborati grafici), già compromesse dall’edificio e dall’impianto esistente;

- ha espresso, in conclusione, parere contrario in quanto l’intervento, nel suo complesso, non sarebbe finalizzato ad un miglioramento della qualità paesaggistica complessiva dei luoghi, in quanto determinerebbe l’intrusione di ulteriori elementi estranei ai caratteri peculiari dell’ambito tutelato, ritenendo che lo stesso, « per localizzazione, dimensione, caratteristiche morfologiche, tipologiche e materiche non sia compatibile paesaggisticamente con il contesto di inserimento e che, in considerazione del suo impatto, la realizzazione del progetto comporterebbe una sostanziale alterazione dei valori paesaggistici costituenti la ragion d’essere dei provvedimenti di tutela citati ».

Chiamata nuovamente ad esprimersi a seguito della presentazione, da parte di ND TR, delle osservazioni e della relazione paesaggistica integrativa contenente la nuova soluzione progettuale, con atto del 28.10.2024 la Soprintendenza ha confermato le ragioni del proprio parere contrario, rilevando che « la modifica proposta dal richiedente ovvero il “mascheramento” delle paline metalliche poste sulla copertura dell’edificio rende l’intervento ancora più visibile dai punti di vista accessibili al pubblico (cfr. fotoinserimenti) risultando in contrasto con le “prescrizioni” 3.c.3., 4.c.1. e 4.c.2 della Scheda di Vincolo del DM 24/06/1959 ».

12.3. – Richiamati come sopra i contenuti dei due pareri, deve evidenziarsi che con essi la Soprintendenza ha adeguatamente dato conto delle ragioni per le quali, secondo il suo giudizio, l’intervento di cui si controverte si porrebbe in contrasto con il vincolo paesaggistico imposto sull’area.

Le ragioni della ritenuta incompatibilità con il vincolo paesaggistico sono espresse dall’Amministrazione muovendo dalla puntuale descrizione dell’intervento programmato da ND TR (installazione di due strutture metalliche porta-antenne di altezza di 5,45 m e di 7,20 m sul torrino dell’edificio, del sistema radiante e di apparati di tipo outdoor e relativi sostegni), anche nella versione riconfigurata mediante il mascheramento della struttura in una falsa canna fumaria, giudicata dalla Soprintendenza ancor più impattante dai punti di vista accessibili al pubblico.

É stata altresì tenuta in considerazione, ai fini dell’espressione del giudizio di compatibilità paesaggistica, la presenza di un’altra antenna sullo stesso lastrico solare, avendo la Soprintendenza evidenziato che l’intervento proposto da ND TR avrebbe comportato l’intrusione di ulteriori elementi estranei ai caratteri peculiari dell’ambito tutelato, non essendo esso finalizzato alla sostituzione o alla rimozione degli elementi incongrui già esistenti, ma ad introdurne di ulteriori.

Sono dunque destituite di fondamento le critiche con le quali la società ricorrente sostiene che la motivazione del parere contrario della Soprintendenza sarebbe solo apparente e si fonderebbe su valutazioni apodittiche e stereotipate.

Deve peraltro ricordarsi, al riguardo, che anche una scarna motivazione del parere contrario sulla compatibilità paesaggistica (caratteristica che, come detto, non ricorre nel caso di specie) può essere generalmente ritenuta sufficiente a dare conto del disvalore paesaggistico di un’opera e il giudizio dell’organo preposto alla tutela del vincolo paesaggistico costituisce espressione di discrezionalità squisitamente tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale soltanto per difetto di motivazione, illogicità manifesta ovvero per errore di fatto conclamato (Cons. Stato, sez. VI, 3 ottobre 2023, n. 8647).

12.4. – Quanto alla censura relativa alla disparità di trattamento, deve rammentarsi che per ritenere sussistente il vizio in questione è necessaria la perfetta identità delle situazioni poste a raffronto, tale da far ritenere del tutto incomprensibile il diniego di autorizzazione alla installazione della seconda struttura, la cui prova rigorosa deve essere fornita dalla parte interessata (cfr., tra le ultime, Cons. Stato, sez. VI, 20 maggio 2025, n. 4302; Id., sez. V, 4 dicembre 2024, n. 9713; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 16 aprile 2025, n. 3176; TAR Marche, sez. II, 17 ottobre 2024, n. 808).

L’odierna ricorrente non ha fornito le evidenze necessarie per dimostrare la perfetta identità delle due situazioni sotto il profilo preso in esame dalla Soprintendenza nelle sue valutazioni sulla compatibilità paesaggistica dell’intervento, essendosi limitata a segnalare la presenza di un’antenna di altro operatore nei fotoinserimenti allegati alla documentazione presentata all’Amministrazione, senza indicare, nemmeno in giudizio, le caratteristiche dimensionali e di collocazione dell’antenna già esistente.

12.5. – Da ultimo, deve esaminarsi la censura con la quale la parte ricorrente si duole del fatto che la Soprintendenza non avrebbe formulato le prescrizioni necessarie per rendere l’intervento compatibile con le esigenze della tutela paesaggistica (c.d. “dissenso costruttivo”).

Al riguardo, deve evidenziarsi che, in materia paesaggistica, il principio del “dissenso costruttivo” è codificato dall’art. 11, co. 6, del d.P.R. n. 31/2017, che stabilisce che, in caso di esito negativo della valutazione di conformità dell’intervento alle prescrizioni del provvedimento di vincolo, l’amministrazione procedente debba darne comunicazione all’interessato, comunicando contestualmente i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza e « le modifiche indispensabili affinché sia formulata la proposta di accoglimento ».

La disposizione appena citata, però, si applica agli interventi soggetti al procedimento autorizzatorio semplificato di cui all’allegato B del d.P.R. n. 31/2017 (art. 3 del decreto), ovvero, per quello che qui maggiormente interessa, « alla installazione di impianti delle reti di comunicazione elettronica o di impianti radioelettrici, (…) che comportino la realizzazione di supporti di antenne non superiori a 6 metri se collocati su edifici esistenti, e/o la realizzazione di sopralzi di infrastrutture esistenti come pali o tralicci, non superiori a 6 metri, e/o la realizzazione di apparati di telecomunicazioni a servizio delle antenne, costituenti volumi tecnici, tali comunque da non superare l’altezza di metri 3 se collocati su edifici esistenti e di metri 4 se posati direttamente a terra » (punto B.38 dell’allegato B).

La giurisprudenza evocata dalla parte ricorrente (TAR Sicilia, Catania, sez. I, 19 marzo 2025, n. 953; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 28 giugno 2024, n. 4035), a ben vedere, affronta il problema del “dissenso costruttivo” in relazione al giudizio di incompatibilità paesaggistica di impianti di telecomunicazioni le cui dimensioni rientravano nei limiti stabiliti dal citato punto B.38 dell’allegato B del d.P.R. n. 31/2017.

Nel caso che forma oggetto del presente giudizio, invece, l’intervento riguardava l’installazione di due strutture metalliche porta-antenne, una delle quali dell’altezza ci 7,20 m, come tale superiore al limite previsto dal citato allegato.

Le previsioni del d.P.R. n. 31/2017, che individuano taluni interventi in aree sottoposte a vincolo per i quali, per il limitato impatto sul bene tutelato, non è richiesto il rilascio di autorizzazione paesaggistica o è consentita un’autorizzazione semplificata, hanno natura regolamentare e, pertanto, devono essere interpretate conformemente alle disposizioni del d.lgs. n. 42/2004 e con esclusione di qualsiasi possibilità di estensione analogica che possa ampliarne il campo di operatività (TAR Umbria, sez. I, 8 febbraio 2021, n. 38; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 13 giugno 2024, n. 3743; TAR Lazio, Roma, sez. II- quater , 10 aprile 2025, n. 7096).

Ad ogni modo, dal passaggio del parere della Soprintendenza nel quale si evidenzia che l’intervento non era finalizzato alla sostituzione o alla rimozione degli elementi incongrui esistenti, ma ad introdurne di ulteriori, può trarsi indicazione delle modifiche che avrebbero potuto determinare un diverso esito del procedimento. Una sostituzione degli elementi incongrui esistenti finalizzata a non compromettere ulteriormente le visuali di pubblica fruizione e/o accessibili al pubblico avrebbe potuto essere attuata mediante il ricorso all’accesso all’infrastruttura fisica esistente di cui all’art. 3, co. 2 e ss., del d.lgs. n. 33/2016, strada che non risulta essere stata percorsa dall’odierna ricorrente.

Anche la doglianza relativa alla mancata applicazione del principio del “dissenso costruttivo” è dunque infondata.

13. – In conclusione, il ricorso di ND TR deve essere respinto.

14. – La regolazione delle spese di lite tra la parte ricorrente e il Comune di Follonica segue la soccombenza, mentre con riguardo alle Amministrazioni statali le spese possono compensarsi in ragione della loro costituzione solo formale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la SC (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento in favore del Comune resistente delle spese di lite, nella misura di € 4.000,00 (euro quattromila/00) oltre oneri ed accessori di legge; compensa le spese tra la ricorrente e l’Amministrazione statale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Silvia La Guardia, Presidente

Silvia De Felice, Primo Referendario

Davide De Grazia, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide De Grazia	Silvia La Guardia

IL SEGRETARIO