Pubblicato il 09/12/2025

N. 00376/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00165/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 165 del 2025, proposto dalla sig.ra NN NT, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venafro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giacomo Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n. 74;

per l'accertamento

-e la declaratoria di illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dal Comune di Venafro sull'istanza presentata dalla ricorrente in data 16 gennaio 2025, e integrata il successivo 4 marzo 2025, avente ad oggetto la riclassificazione urbanistica dell'area c.d. bianca sita in Viale San Nicandro e censita in catasto al foglio 4, particelle nn. 346, 348 e 444;

- dell'obbligo dello stesso Comune di procedere alla riclassificazione dell'area indicata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venafro e della Regione Molise;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 il dott. CO GA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 Con il ricorso in epigrafe, notificato e depositato il 17 giugno 2025, la sig.ra NN NT insorgeva avverso il silenzio-inadempimento tenuto dal Comune di Venafro sull’istanza da lei presentata il precedente 16 gennaio 2025, e integrata in data 4 marzo 2025, onde ottenere la riclassificazione urbanistica dell’area c.d. bianca sita in Viale San Nicandro e censita in catasto al foglio 4, particelle nn. 346, 348 e 444.

La ricorrente, una volta premesso che la propria istanza era volta a ottenere la riclassificazione dell’area, sede di vincolo decaduto da oltre 15 anni, con la sua inclusione nella destinazione “zona C2” (residenziale di espansione), e che l’istanza stessa era stata integrata il 4 marzo 2025 mediante produzioni documentali a seguito di richieste comunali in tal senso, deduceva l’illegittimità del silenzio impugnato per violazione degli artt. 2 legge n. 241/1990, 2, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001, e 7 della legge n. 1150/1942.

Con il ricorso veniva quindi domandata la declaratoria di illegittimità del detto silenzio, con ordine all’Amministrazione di concludere il procedimento provvedendo sull’istanza di riclassificazione urbanistica, e con una conclusiva richiesta al Tribunale di nominare, per il caso di persistente inerzia dell’Ente locale, un commissario ad acta ai sensi dell’art. 117, comma 3, c.p.a..

2 Il Comune di Venafro si costituiva in giudizio in resistenza al ricorso eccependo preliminarmente:

- l’inammissibilità dell’atto introduttivo, per il mancato decorso preventivo del termine assegnato dalla legge all’Amministrazione per la conclusione del procedimento di riclassificazione urbanistica dell’area;

- la mancanza di tempestiva impugnazione delle richieste comunali di integrazione documentale rimaste insoddisfatte.

Nel merito, la difesa comunale insisteva sulla correttezza della richiesta espressa dall’Ente in sede procedimentale, ma rimasta insoddisfatta, di veder documentata la condizione di zona relativa agli standard urbanistici di cui al D.M. n. 1444/1968.

Veniva infine allegato che, da ultimo, con nota sindacale del 14 ottobre 2025 era stato dato impulso a un procedimento di variante urbanistica inglobante anche l’area oggetto di ricorso, e avviato l’ iter per la relativa verifica di assoggettabilità alla procedura di V.A.S..

La Regione Molise, dal canto suo, deduceva la propria estraneità alla controversia e domandava la sua conseguente estromissione dal giudizio.

E la parte ricorrente, nel frattempo, riprendeva mediante memoria le proprie allegazioni e deduzioni introduttive, previa eccezione di tardività del deposito documentale effettuato dalla difesa comunale, il giorno 12 novembre 2025, soltanto alle ore 16.30.

3 Da ultimo, la stessa ricorrente e il Comune, mediante scritti di replica, sviluppavano ulteriormente le proprie rispettive tesi controdeducendo alle osservazioni avversarie.

4 Alla Camera di consiglio del 3 dicembre 2025 la causa, sentiti gli avvocati di cui al verbale, è stata trattenuta in decisione.

5 Il ricorso è fondato.

6 Il Tribunale deve preliminarmente accogliere l’eccezione della difesa regionale tesa a ottenere l’estromissione della Regione dal giudizio in ragione della sua estraneità alla controversia, la quale è stata instaurata in dipendenza del silenzio tenuto dal Comune di Venafro sull’istanza ad esso rivolta.

Rettamente l’Avvocatura dello Stato ha fatto notare, invero, che l’istanza di riclassificazione a base della vicenda è stata diretta al solo Comune di Venafro, chiamato a concludere il procedimento in quanto Ente obbligato a riclassificare agli effetti urbanistici le aree bianche in ossequio all’art. 7 della legge n. 1150/1942.

La controversia riguarda, pertanto, la violazione dell’obbligo di provvedere ascritta unicamente al detto Comune: sicché la Regione non può che esserne estromessa.

7 Sempre in via preliminare, il Tribunale deve parimenti accogliere l’eccezione della ricorrente che ha denunciato la tardività del deposito documentale effettuato dalla difesa comunale, il giorno 12 novembre 2025 (ultimo giorno utile, ai sensi del combinato disposto degli artt. 73, comma 1, e 87, comma 3, primo periodo, cod.proc.amm.), ma soltanto alle ore 16.30, e quindi oltre la soglia delle precedenti ore 12.

Occorre ricordare, al riguardo, che l’art. 4, comma 4, ultimo periodo delle disposizioni di attuazione del Codice del Processo Amministrativo stabilisce che “ agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 dell'ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo ”. E che la consolidata giurisprudenza amministrativa, cui questo Tribunale ha già prestato adesione (sentenze nn. 347/2023 e 3/2024), ha ribadito la precettività di tale disposizione anche con riguardo al Processo Amministrativo Telematico (PAT), ritenendo pertanto inutilizzabili le memorie e i documenti depositati successivamente alle ore 12:00 dell'ultimo giorno utile, e questo sia rispetto alle camere di consiglio che alle udienze pubbliche (cfr. C.d.S., Sez. IV, sentenza 20 settembre 2018 n. 5471, e, più di recente, Sez. III, 8 novembre 2022 n. 9789, e Sez. IV, 19 luglio 2023, n. 7068).

Solo per mera completezza discorsiva si aggiunge, quindi, che il resistente Comune si è attivato, assumendo gli atti prodromici formanti oggetto della documentazione in questione, solo dopo la notifica del presente ricorso, e ponendo in essere attività di mero avvio del proprio procedimento: onde la documentazione stessa sarebbe comunque priva di rilievo ai fini decisori.

8 Deve invece essere respinta l’eccezione del Comune imperniata sulla mancanza di tempestiva impugnazione avversaria delle richieste comunali di integrazione documentale rimaste insoddisfatte.

Il Collegio, una volta ricordato che la controversia verte sull’inerzia tenuta dal Comune sul punto della riclassificazione urbanistica dell’area d’interesse della ricorrente, reputa sufficiente rilevare la fondatezza dell’obiezione di quest’ultima che un onere d’impugnativa delle richieste comunali di integrazione documentale non sarebbe potuto sorgere nemmeno in ragione di una ipotetica esigenza di contrastare un c.d. arresto del procedimento.

Questo per la semplice quanto assorbente ragione che –come si vedrà meglio di qui a poco- l’onere di provvedere alla riclassificazione urbanistica ricade già ex lege proprio sul Comune, che a tanto è quindi tenuto comunque a provvedere d’ufficio.

9 Va presa in esame, a questo punto, la centrale eccezione comunale di inammissibilità del ricorso basata sul mancato decorso preventivo del termine assegnato dalla legge all’Amministrazione per la conclusione del procedimento di riclassificazione urbanistica dell’area.

9.1. La difesa comunale muove qui dalle premesse che l'art. 31 del Codice del processo amministrativo stabilisce che l'azione avverso il silenzio può essere proposta solo " decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo ”, e che la giurisprudenza ha chiarito, pertanto, che il decorso del termine per la conclusione del procedimento costituisce un presupposto per l'esperibilità dell'azione avverso il silenzio.

E su tali ineccepibili premesse la stessa difesa, dopo avere esaminato l’articolazione normativa della tempistica del procedimento di cui si tratta, condensa così, nel proprio scritto di replica, il nucleo della propria eccezione. “ In definitiva il termine finale per l’adozione del provvedimento finale è di 270 o 360 giorni, dipendendo lo stesso dall’eventuale assoggettabilità della variante alla VAS. Nel caso di specie invece tra l’istanza e la presentazione del ricorso sono trascorsi solo 104 giorni, non potendosi quindi configurare un silenzio inadempimento .”

9.2. Anche questa eccezione deve tuttavia essere respinta: tanto per l’assorbente rilievo che l’obbligo comunale di procedere alla riclassificazione urbanistica di una zona diventata bianca sorge a carico del Comune già ex lege , senza necessità, dunque, che il privato presenti una istanza in tal senso.

9.3. La giurisprudenza, infatti, ha fatto costantemente risalire direttamente alla legge un obbligo d’ufficio di ridisciplinare sul piano urbanistico le zone divenute bianche, traendo argomento, in proposito, sia dalla norma che vuole che la pianificazione urbanistica riguardi i territori comunali nella loro interezza (art. 7, comma 1, legge n. 1150/1942), sia dalla circostanza che la disciplina legislativa concernente i limiti di edificabilità applicabili in caso di decadenza quinquennale dei vincoli preordinati a esproprio è per sua natura solo provvisoria (cfr. ad es. T.A.R. Molise, n. 48/2023).

La decisione della Sez. IV del Consiglio di Stato n. 1461 del 2010 ha difatti affermato, proprio sul tema delle aree diventate prive di destinazione urbanistica per effetto della decadenza di un vincolo pre-espropriativo, quanto segue:

“ La doverosa pianificazione non richiede l’iniziativa di parte, essendo riconducibile al novero degli adempimenti officiosi che rispondono prioritariamente al pubblico e generale interesse alla definizione di un razionale ed ordinato assetto del territorio che tenga conto ed assicuri la salvaguardia dei valori culturali, urbanistici, ed ambientali ivi esistenti.

Logici corollari delle su esposte premesse teoriche sono:

a) che l’amministrazione è tenuta, a prescindere dall’impulso di parte privata, ad iniziare il procedimento finalizzato alla riqualificazione dell’area mediante una specifica ed appropriata destinazione urbanistica (cfr. Cons. St., sez. IV, 28 dicembre 2007, n. 6741; sez. IV, 11 ottobre 2007, n. 5355); OMISSIS.”

E lo stesso Consiglio di Stato ha ribadito anche di recente che, in tema di zone bianche, “ l’amministrazione comunale è tenuta ad esercitare la propria discrezionale potestà di conformazione del territorio, attribuendo una congrua destinazione a tali aree, anche prescindendo dall’istanza del privato ” (Sez. IV, n. 2 gennaio 2023, n. 3; parimenti nel senso che l’Amministrazione sia tenuta, “ anche a prescindere dall’impulso della parte privata, ad avviare tempestivamente il procedimento finalizzato alla riqualificazione dell’area mediante una specifica ed appropriata destinazione urbanistica, con la conseguenza che un prolungato soprassedere in tal senso ben potrebbe dar luogo all’attivazione dei consueti rimedi avverso il silenzio ”, cfr. T.A.R. Campania – Napoli, Sez. II, 17 ottobre 2016, n. 4729).

9.4. Il Collegio deve poi aggiungere che l’istanza di riclassificazione presentata dalla ricorrente al Comune il 16 gennaio 2025 non era contrassegnata da limiti specifici di contenuto, avendo genericamente ad oggetto, appunto, “ la riclassificazione urbanistica dell’area di cui sopra ” (per quanto la relazione tecnica allegatavi affermasse, per tentare di orientare nel senso più favorevole la discrezionalità amministrativa, la sussistenza dei presupposti per l’assegnazione all’area della specifica destinazione “C2”).

Sicché l’istanza del privato si era inserita senza dubbio con piena continuità nel solco dell’obbligo d’ufficio di provvedere già da tempo gravante sul medesimo Comune.

9.5. In definitiva, si rivelano pertanto corrette le controdeduzioni svolte dalla ricorrente, in occasione del proprio scritto di replica, avverso l’eccezione in disamina.

“ Nel caso di specie, la decadenza del vincolo espropriativo è avvenuta da oltre quindici anni (n.d.r.: punto rimasto incontestato in giudizio ). Da oltre quindici anni pertanto persiste l’inadempimento ingiustificato dell’Amministrazione all’obbligo di procedere alla riclassificazione della destinazione urbanistica della zona in questione. Non vi è dubbio dunque che il termine per la conclusione del procedimento sia ampiamente decorso, qualunque esso sia; né, peraltro, l’Amministrazione comunale riesce ad individuare uno specifico termine entro cui tale procedimento avrebbe dovuto concludersi, non potendo in ogni caso detto termine durate oltre quindici anni .”

10 Tutto ciò posto, il presente ricorso si manifesta dunque senz’altro fondato e deve essere accolto.

Ne discende il conseguente obbligo del Comune di Venafro di provvedere sull’istanza di riclassificazione urbanistica delle particelle di proprietà della ricorrente, adempimento per il quale si assegna il termine di 120 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, o dalla sua notifica se anteriore.

Per il caso di una perdurante inadempienza comunale il Tribunale nomina sin da ora, quale commissario ad acta , il Dirigente responsabile dell’Area Terza della Regione Molise, con facoltà di delega ad un qualificato funzionario della stessa struttura, che provvederà, dietro specifica richiesta della parte ricorrente, e previo accertamento della perdurante inadempienza comunale, nell’ulteriore termine di 120 giorni, e potrà avvalersi, ove ritenuto necessario, anche degli uffici e funzionari dell’Ente locale interessato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, previa estromissione dal giudizio dalla Regione Molise per difetto di legittimazione passiva, accoglie il ricorso, e per l’effetto dichiara l’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dal Comune di Venafro sull’istanza di cui in atti, e pertanto l'obbligo dello stesso Comune di procedere, nel termine di cui in motivazione, alla riclassificazione urbanistica dell'area oggetto di controversia.

In difetto, a tanto provvederà il commissario ad acta , che viene nominato nella persona del Dirigente responsabile dell’Area Terza della Regione Molise, con facoltà di delega ad un qualificato funzionario della stessa struttura, il quale opererà con le modalità e nel termine parimenti indicati in motivazione.

Condanna il Comune di Venafro al rimborso delle spese processuali alla parte ricorrente, e per questa al suo difensore dichiaratosi antistatario, liquidandole nella misura di euro 1.800,00 oltre gli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CO GA, Presidente, Estensore

Luigi Lalla, Referendario

Sergio Occhionero, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

CO GA

IL SEGRETARIO