Pubblicato il 19/06/2025

N. 00307/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00111/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 111 del 2020, proposto da
CC IA, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Foglietti, Federica Foglietti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabrizio Foglietti in L'Aquila, piazza Santa Giusta 5;

contro

Comune de L’Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico De Nardis, Raffaella Durante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

- del diniego di permesso di costruire n. 15 del 30 gennaio 2020, con cui il Dirigente del Servizio Edilizia del Settore Rigenerazione Urbana, Mobilità e Sviluppo del Comune de L’Aquila ha respinto l’istanza della ricorrente diretta ad ottenere un permesso di costruire per lavori di sostituzione edilizia post - sismica relativamente a fabbricato sito in L’Aquila, via Ponte Rasarolo n. 17;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune de L’Aquila;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2025 il dott. Massimo Baraldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il signor CC NN, dante causa della signora CC IA, odierna ricorrente, ha presentato al Comune de L’Aquila, in data 12 dicembre 1963, istanza relativa alla costruzione di un villino in località Malepasso (fol. 11, part. 3); nuova istanza in tale senso, dopo che la Commissione Edilizia, pur avendo rilevato il contrasto con le norme di salvaguardia conseguenti all’adozione del piano regolatore generale “Piccinato”, aveva espresso un parere favorevole condizionato, venne proposta dal medesimo il 5 agosto 1964 (negli atti ci si riferisce una volta alla località Malepasso ed altra a quella Ponte Rasarolo in quanto il sito indicato, posto nelle adiacenze della linea ferroviaria L’Aquila-Sulmona, si trova a mezza costa ed in posizione intermedia tra le due località).

Tale istanza venne negativamente valutata dalla Commissione Edilizia, come da comunicazione del Sindaco del 21 novembre 1964, depositata agli atti dal Comune, nella quale si dà atto che la predetta Commissione aveva esaminato il progetto nella seduta del 6 ottobre 1964 ed aveva verificato che lo stesso investiva la zona urbanistica che il PRG al tempo in via di approvazione definitiva destinava a “zona rurale A” motivo “ per cui la costruzione non è conforme alle norme di Piano Regolatore generale in quanto si verrebbe ad alterare l’impostazione del piano stesso ”.

La sopra menzionata nota prosegue, poi, affermando che la Commissione Edilizia ha espresso parere “ di invocare la legge di salvaguardia …” e in considerazione di tale voto veniva reiterata la diffida all’immediata sospensione dei lavori, abusivamente iniziati ed attinti dall’ordinanza n. 769/1854 del 20 ottobre 1964 di sospensione immediata dei lavori.

Successivamente, in data 18 dicembre 1964, il Sindaco de L’Aquila emetteva diffida nei confronti del signor CC NN affinchè lo stesso dimostrasse “ con atti probatori che il lotto di terreno riportato sulla planimetria catastale…sul quale è stato progettato la villetta unifamiliare di cui alla domanda del 12 dicembre 1963…costituisce un unico lotto edificatorio sul quale sorgerà solo ed unicamente la predetta villetta…Trascorso il termine sopra fissato senza che si sia provveduto a quanto richiesto, questa Amministrazione Comunale adotterà tutti quei provvedimenti coercitivi che la legge le consente… ”.

A tale provvedimento seguiva poi la nota del Sindaco de L’Aquila del 19 gennaio 1965, inviata al signor CC, in cui il Sindaco affermava che “ con nota n. 37570 del 21-2-1964 di questo Comune si comunicava solo il parere della Commissione Edilizia e di Ornato perché venisse provveduto a quanto dalla stessa richiesto. Pertanto la stessa non costituisce autorizzazione a costruire. Resta di conseguenza convalidata l’ordinanza di sospensione numero 769 del 20-10-1964 e la successiva diffida ricordata nella lettera cui si fa riferimento. La costruzione deve, pertanto, ritenersi abusiva in quanto, non dimostrando quale sia la superficie del lotto disponibile, essa non può essere considerata alle norme di attuazione previste dal PRG… ”.

Successivamente il signor CC realizzava comunque l’immobile e vi trasferiva la propria abitazione principale.

A seguito del sisma dell’aprile 2009, l’immobile venne dichiarato inagibile con classificazione “E” e la signora CC IA presentò, in data 24 dicembre 2018, domanda di permesso di costruire per la demolizione e ricostruzione dell’immobile, recante ampliamento della superficie utile rispetto all’edificio preesistente.

Con nota prot. n. 14878 del 30 ottobre 2019, il Comune de L’Aquila ha comunicato, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, l’insussistenza delle condizioni per il rilascio del permesso di costruire per la sostituzione edilizia, in quanto per l’immobile de quo esisteva approvazione della Commissione Edilizia ma non era stata rilasciata alcuna licenza ad aedificandum .

Inoltre nel predetto preavviso di diniego veniva altresì evidenziato l’iter procedimentale seguito nel 1964, con richiamo alle note del Sindaco sopra riportate, e veniva affermato che il fabbricato risultava “ difforme da quello accolto dalla C.E. per la presenza di un livello in più con destinazione residenziale… ”.

Il predetto preavviso di diniego continuava, poi, rilevando che anche l’ampliamento, richiesto con la sostituzione edilizia dalla odierna ricorrente, risulta in contrasto con la normativa vigente per carenza in ordine alla dimostrazione della legittimità urbanistica ed edilizia (e, quindi, con la previsione di cui all’art. 12 del T.U. Edilizia) e rilevando altresì che, nello stato di progetto presentato dalla signora CC per la ricostruzione post sisma, è prevista la sistemazione esterna e la recinzione dell’intero lotto ad uso esclusivo del villino edificato e vi è anche contrasto con la previsione di cui all’art. 11 del medesimo decreto, in quanto l’area, contrassegnata dal mappale n. 543 e ricompresa nel lotto, è di proprietà delle Ferrovie dello Stato.

Al sopra riportato preavviso di diniego la signora CC rispondeva con proprie osservazioni in data 27 novembre 2019, osservazioni in cui affermava che il suo dante causa aveva creduto di avere ottenuto il necessario titolo edilizio a seguito del parere della Commissione Edilizia e che, non essendovi al tempo una normativa sulle forme del provvedimento di licenza edilizia, la stessa doveva considerarsi rilasciata quale provvedimento implicito; da ciò ne seguirebbe che “ l’accertamento della legittimità dell’originaria edificazione, ora assoggettata a ristrutturazione con adeguamento sismico, deve essere riportata alla data in cui è stato rilasciato il parere favorevole della Commissione Edilizia nei cui riguardi non possono trovare applicazioni formalità introdotte successivamente…Deve perciò concludersi che l’edificazione effettuata dal signor CC è avvenuta in buona fede ed in base ad un titolo abilitante il quale gli consente la riedificazione con adeguamento sismico nell’originaria consistenza del manufatto… ”.

Preso atto di tale nota, il Comune de L’Aquila ha emesso il diniego di permesso di costruire n. 15 del 30 gennaio 2020, di cui in epigrafe, in cui ha richiamato il preavviso di diniego ed ha affermato che “ l’intervento non è conforme per contrasto con l’art. 12 del Testo Unico Edilizia, in quanto risulta carente della dimostrazione della legittimità urbanistica ed edilizia ”.

Avverso tale provvedimento ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, depositato in data 8 aprile 2020, la signora CC IA, chiedendone l’annullamento deducendo il seguente articolato motivo:

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della L. 7.8.1990 n. 241. Difetto di motivazione. Difetto di istruttoria. Errato presupposto. Omessa valutazione sulla possibilità di emanare un provvedimento ricognitivo “ora per allora” del parere favorevole espresso dalla Commissione Edilizia non revocato.

Si è costituito in giudizio, in data 29 aprile 2020, il Comune de L’Aquila, chiedendo la reiezione del ricorso in quanto infondato nel merito.

Le parti hanno poi presentato memorie finali rispettivamente in data 26 dicembre 2024 (parte ricorrente) e in data 3 gennaio 2025 (parte resistente); nello specifico il Comune de L’Aquila con tale ultima memoria ha espressamente eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto lo stesso “ è altresì silente rispetto alle altre ragioni di diniego, analiticamente espresse nel preavviso di rigetto e richiamate nel provvedimento di rigetto ”.

Il Comune de L’Aquila afferma, infatti, che il provvedimento di diniego si basa su plurime ragioni consistenti nel fatto che nello stesso “ a) viene rilevato che l’edificio progettato verrebbe ad incidere, per mezzo di una scala esterna, a distanza irregolare dalla confinante proprietà ferroviaria, per il che è richiesto l’assenso formale alla costituzione della servitù; b) viene rilevato che l’intervento comprende anche la part. 543 del foglio 11, che non è di proprietà della richiedente bensì delle Ferrovie dello Stato, per il che è richiesto l’assenso del proprietario ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. 380/2001; c) viene rilevato che l’intervento ricade nella zona di rispetto ferroviario, per il che viene richiesto il parere favorevole delle Ferrovie dello Stato ai sensi dell’art. 49 e segg. del D.P.R. n. 753/1980; d) viene rilevato che l’intervento di demolizione e ricostruzione ricade all’interno di area vincolata ope legis ai sensi dell’art. 142 del T.U. BB.CC. in quanto compresa entro i 150 metri dalla sponda del fiume Aterno, per il che viene richiesta l’autorizzazione paesaggistica; e) viene rilevata, infine, una serie di carenze negli elaborati progettuali (manca la corografia con indicazione delle distanze dai confini, dai fabbricati viciniori, dalle strade e dalla ferrovia, etc.). ”.

Sulla base di quanto sopra esposto, dunque, il Comune afferma che “ Ciascuno di tali aspetti problematici è ex se motivo di rigetto, con la conseguenza che il ricorso è inammissibile, non avendo esso investito tutti i suddetti punti, esplicitamente recepiti nel provvedimento conclusivo, esso è dunque inammissibile. ”.

Infine, all’udienza pubblica del 29 gennaio 2025, dopo articolata discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. - Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame della (pur persuasiva) eccezione di inammissibilità svolta dal Comune de L’Aquila in quanto il ricorso è chiaramente infondato nel merito e va respinto.

2.1. - Con l’unico motivo di ricorso parte ricorrente deduce l’illegittimità dell’impugnato diniego affermando che “ Il procedimento amministrativo risulta pertanto viziato dalla mancata valutazione sulla possibilità di emanare, previa rimodulazione del progetto presentato (come da disponibilità espressamente formulata dalla ricorrente), un titolo edilizio con valutazione retroattiva e quindi di evitare il diniego impugnato in questa sede. ”.

Nello specifico parte ricorrente sostiene che nella presente vicenda sarebbe possibile l’emanazione da parte del Comune de L’Aquila di un provvedimento ricognitivo del titolo edilizio del dante causa della ricorrente “ con effetto ex tunc, fondato sulla buona fede dell’edificazione in quanto la giurisprudenza dell’epoca equiparava alla licenza edilizia la comunicazione effettuata dal Sindaco relativa al parere favorevole espresso dalla Commissione Edilizia ” e tale possibilità di provvedimento postumo avrebbe “ trovato attuazione in molti Comuni e quindi anche il Comune di L'Aquila doveva pronunciarsi, prima di esprimere un diniego, sulla sua fattibilità. ”.

Sulla base di tale provvedimento ricognitivo di un titolo edilizio avente efficacia ex tunc , da rilasciare a cura del Comune nella presente vicenda secondo la prospettazione di parte ricorrente, ne deriverebbe poi che “ I vincoli introdotti successivamente al parere favorevole della Commissione Edilizia e all’edificazione non potevano essere presi in considerazione a seguito del rilascio di un titolo edilizio “ora per allora” ai fini della ristrutturazione, mediante demolizione e ricostruzione, dell’immobile. Si trattava, infatti, di approvare l’integrale ripristino della preesistente edificazione (per volumetria, per altezza, per sagoma d’ingombro) e quindi senza ampliamenti. ”.

2.2. - Il motivo è infondato.

Il Collegio rileva che nella presente vicenda non è maturato alcun legittimo affidamento in capo al dante causa della ricorrente circa la legittimità dell’immobile costruito, atteso che con plurimi atti, puntualmente elencati nella parte in fatto, il Comune de L’Aquila ha rappresentato al signor CC fin dall’anno 1964 che “ la costruzione deve, pertanto, ritenersi abusiva… ” e tali provvedimenti, mai impugnati, hanno chiaramente espresso la volontà del Comune nel senso di ritenere abusivo (e, quindi, senza il necessario titolo abilitativo) l’immobile realizzato dal dante causa dell’odierna ricorrente e tale circostanza nega, in radice, la possibilità che in capo allo stesso si sia costituita una posizione di legittimo affidamento sul fatto di disporre di un valido titolo edilizio per l’immobile in oggetto.

Da quanto sopra esposto ne deriva, dunque, che l’immobile di che trattasi è stato realizzato in assenza di titolo edilizio e che nessun titolo poteva poi essere rilasciato dal Comune de L’Aquila “ora per allora”, atteso che il predetto Comune si era già espresso in merito all’abusività dell’immobile fin dal 1964 con provvedimenti che, si ribadisce, non sono stati oggetto di impugnazione.

L’abusività dell’originario immobile rende dunque del tutto legittimo il diniego di permesso di costruire impugnato in quanto lo stesso ha del tutto correttamente valutato la circostanza che manca la dimostrazione della legittimità urbanistica ed edilizia dell’immobile che si intendeva demolire e ricostruire.

Risultano dunque del tutto condivisibili sul punto le argomentazioni svolte dal Comune de L’Aquila secondo cui “ non risulta di certo possibile pretendere l’adozione di un titolo abilitativo di carattere “ricognitivo”, in quanto non è ex lege consentito il rilascio “ora per allora” di una licenza edilizia rispetto ad un fabbricato realizzato in contrasto con le previsioni di legge e senza titolo. Come esposto in punto di fatto, in vero, il genitore della ricorrente ebbe illo tempore ad edificare senza alcun valido titolo abilitativo, tale non essendo il parere favorevole espresso dalla Commissione Edilizia ed Ornato del Comune. Anzi, il medesimo Sig. NN CC fu destinatario sia di formale ordinanza sindacale di sospensione dei lavori, sia di successiva diffida, sia di ulteriore conferma della necessità di sospendere l’intervento edilizio. Non risulta che detti atti siano stati mai impugnati. Nessun affidamento, pertanto, potè il Sig. CC riporre sulla legittimità di quanto realizzato, tanto più che - come verificato dagli Uffici del Comune - l’attuale fabbricato risulta di consistenza e volume superiori e, quindi, difforme, rispetto alle previsioni progettuali esaminate dalla citata Commissione Edilizia ed Ornato. ”.

Con riferimento, poi, al dedotto parere favorevole della Commissione Edilizia del 4 febbraio 1964, richiamato da parte ricorrente anche nella propria memoria finale, il Collegio osserva che lo stesso risulta superato dal successivo parere della predetta Commissione del 6 ottobre 1964, richiamato nella nota del Sindaco de L’Aquila del 21 novembre 1964.

3. - Per tutto quanto sopra sinteticamente illustrato, dunque, il ricorso introduttivo del presente giudizio è infondato nel merito e va respinto.

4. - Le spese seguono la soccombenza, ex art. 91 c.p.c., e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio a favore del Comune de L’Aquila, liquidate in € 2.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere

Massimo Baraldi, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Baraldi	Germana Panzironi

IL SEGRETARIO