Pubblicato il 06/02/2026

N. 02397/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07085/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7085 del 2025, proposto da
Le Coronarie Space S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Laudani, Gaio Presutti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e da procura in atti;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e da procura in atti;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale di Roma Capitale numero repertorio CA/1322/2025, numero protocollo CA/102247/2025, dell’11 giugno 2025

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2026 il consigliere LL NA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con ricorso notificato e depositato il 16 giugno 2025, Le Coronarie s.r.l.s. ha impugnato la determinazione dirigenziale di Roma Capitale CA/102247/2025, dell’11 giugno 2025, recante “sospensione per la durata di giorni 15 (quindici) dell’attività di somministrazione alimenti e bevande nel locale sito in Via dei Coronari 94/95/96/97 –Esercente: “e Coronarie Space “Srls”; nonchè gli artt. 17, comma 2, e 33, comma 4,della D.A.C. 43/2019 e del relativo regolamento allegato.

2. – La sospensione dell’attività di somministrazione per quindici giorni è stata comminata alla ricorrente in forza del combinato disposto dell’art 17 della D.A.C. 43/2019, per il cui comma secondo “ I gestori degli esercizi commerciali, di pubblico spettacolo, artigianali e di servizio, delle attività di somministrazione di alimenti e bevande, nonché i gestori dei circoli privati abilitati alla somministrazione e di tutti gli altri assimilabili luoghi di ritrovo, hanno l’obbligo di porre in essere, sia nel locale che nelle sue adiacenze, tutte le cautele possibili per evitare comportamenti degli avventori che arrechino disturbo alla quiete pubblica, nonché disagio o pericolo per la propria e altrui incolumità ”; nonché dell’art 33 del medesimo atto regolamentare, per cui “ Salvo il potere di sospensione del Questore…, in caso di reiterazione delle violazioni di cui agli articoli 14, 15, 17, 18 e 28 del presente Regolamento, si applica la sospensione dell’esercizio dell’attività per quindici giorni. L’autorità amministrativa competente all’adozione del provvedimento di sospensione è il Direttore del Municipio nel cui territorio è commessa la reiterata violazione ” e al comma 5 che “ Ai fini delle norme del presente Regolamento, per reiterazione delle violazioni si intende la commissione di una seconda violazione della stessa fattispecie nell’arco temporale di 180 giorni rispetto alla prima violazione ”.

Nel caso in esame, Roma Capitale ha ritenuto sussistere la reiterazione nella violazione dell’art.17 comma 2 nei termini previsti dal suddetto Regolamento.

3. – Il ricorso è affidato ai motivi che seguono.

1) Illegittimità propria dell’art.33, comma 4, della D.A.C. 43/2019 –illegittimità derivata della determina di sospensione dell’attivitàe degli alti atti impugnati -difetto di attribuzione –violazione e/o falsa applicazione del d.l. 20 febbraio 2017, n. 14, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, legge 18 aprile 2017, n. 48.

La sanzione di quindici giorni di sospensione prevista dall’art. 33 del regolamento di cui alla D,A,C, n. 43\2019 violerebbe il principio di legalità, in quanto il richiamato d.l. 14/2017 nulla stabilirebbe in ordine ai poteri sanzionatori dei Comuni in materia di quiete pubblica connessa ad attività di somministrazione.

Parimenti, non potrebbe essere utilmente invocato neppure l’art. 8 del d.l. 14/2017, che nulla dispone in merito al potere sanzionatorio comunale.

Peraltro, per una seconda censura contenuta nel motivo, l’art. 12 del d.l. n. 14\2017 attribuisce il potere al Questore e non al Comune, e non prevede né la misura automatica della sospensione dell’attività né un termine di chiusura unico.

2) Illegittimità propria dell’art. 33, comma 4, della D.A.C. 43/2019 –illegittimità derivata della determina di sospensione dell’attività e degli altri atti impugnati –violazione dei principi di proporzionalità e di adeguatezza –carenza e/o difetto di istruttoria –illogicità.

La ricorrente reitera la censura di violazione del principio di legalità già mossa a carico della norma regolamentare in rubrica.

3) Illegittimità propria dell’art. 17, comma 2, della D.A.C. 43/2019 –illegittimità derivata della determina di sospensione dell’attività e degli altri atti impugnati –illogicità –violazione del principio di proporzionalità –violazione degli artt. 1, 13 e 109 della Costituzione –violazione degli artt. 347 e 498 c.p.

Il motivo contesta che, per effetto delle norme di cui alla rubrica, i provati esercenti la somministrazione al pubblico dovrebbero esercitare le medesime funzioni dei pubblici ufficiali a tutela dell’ordine pubblico, senza una espressa previsione di legge ordinaria in tal senso.

4) Omesso contraddittorio procedimentale –violazione degli artt. 7 e 10 bis della legge 241/1990.

Roma Capitale avrebbe dovuto condurre una rigorosa istruttoria sull’effettiva condotta del privato, sulle misure da questo effettivamente poste in essere a tutela della quiete pubblica e sullo stato dei luoghi.

5) Carenza e/o difetto di istruttoria–violazione dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità – contraddittorietà -violazione e/o falsa applicazione degli artt. 17, comma 2, e 33, comma4, della D.A.C.43/2019.

Se l’amministrazione avesse svolto un’istruttoria approfondita sarebbe giunta a conclusione opposta e avrebbe archiviato il procedimento, in quanto avrebbe potuto riscontrare la presenza dei seguenti elementi dissuasori di turbamenti dell’ordine pubblico approntati dall’esercente: a) l’apposizione di cartelli rivolti agli avventori affinché questi non rechino disturbo alla quiete pubblica; b) l’installazione di telecamere interne ed esterne al locale; c )la contrattualizzazione e la presenza di personale qualificato e predisposto alla sicurezza del locale.

Inoltre, via dei Coronari sarebbe strada assai frequentata a causa dei numerosi esercizi commerciali che vi sono ubicati, sicchè sarebbe errato ritenere che tutte le persone presenti al momento delle rilevazioni da parte della Polizia locale fossero avventori della società ricorrente.

3. – Roma Capitale ha depositato una memoria in occasione della camera di consiglio fissata per la trattazione dell’istanza cautelare nella quale ha chiesto il rigetto del ricorso, cui la ricorrente ha replicato.

4. – Con ordinanza n. 3867\2025 l’istanza cautelare proposta in uno al ricorso è stata accolta.

5. – Le parti non hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

6. – Il ricorso è passato in decisione alla pubblica udienza del 9 gennaio 2026.

DIRITTO

1. – Il ricorso è fondato, e va accolto, con dirimente riferimento alle censure relative alla violazione del principio di legalità ad opera dell’art. 17 comma secondo della D.A.C. n. 43\2019.

Invero, proprio in un giudizio tra le medesime parti del presente, promosso per l’annullamento di altro provvedimento assunto per precedenti violazioni della norma regolamentare, con sentenza n. 12145\2025 pubblicata il 20 giugno 2025, la detta norma regolamentare è stata annullata sulla scorta delle seguenti considerazioni: “ una misura di sospensione delle attività quale è quella di cui trattasi (che ha, oltre che il nomen iuris, per scelta dell’Assemblea Capitolina, anche la natura sostanzialmente sanzionatoria ad effetto punitivo e interdittivo) non può essere prevista dal Regolamento di Polizia Urbana, che ha natura meramente regolamentare ed è adottato con Deliberazione di un Ente locale. Si ricorda infatti – come già chiarito dal Tribunale con la pronuncia n. 22497/2024 resa su fattispecie analoga, alle cui più ampie motivazioni si rinvia – che “la predetta misura deve rispettare i parametri dell’ordinamento settoriale delle sanzioni amministrative, di cui alla L. 24 novembre 1981, n. 689, dunque, in primis, il principio di legalità che è stato recepito anche per le sanzioni amministrative dall’art. 1 della citata legge, che impedisce che tali sanzioni possano essere direttamente comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, come un regolamento comunale o un’ordinanza sindacale (…)”. Ciò perché “nell’ordinamento dello Stato di diritto sussiste la esigenza di predeterminazione legislativa dei presupposti dell’esercizio del potere sanzionatorio (con riferimento sia alla configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, sia alla tipologia e al quantum della sanzione stessa, sia - ancora - alla struttura di eventuali cause esimenti) per ragioni analoghe a quelle sottese al principio di legalità che vige per il diritto penale in senso stretto, trattandosi, pure in questo caso, di assicurare al consociato tutela contro possibili abusi da parte della pubblica autorità, lasciando che sia l’Organo legislativo (statale o regionale) a predeterminare i presupposti dell’esercizio del potere sanzionatorio ed evitando che in contrasto con il principio della divisione dei poteri, l’Autorità amministrativa o il Giudice assumano un “ruolo creativo”, individuando, in luogo del Legislatore, i confini tra il lecito e l’illecito (così Corte Cost. sentenza n. 327/2008; in materia, tra le molteplici, si veda la sentenza della Cassazione civile sez. II, 24/10/2023, n. 29427, relativa proprio ad una sanzione prevista in un Regolamento adottato da Roma Capitale, nella quale tra l’altro si perviene ad affermare che, nella materia delle sanzioni amministrative, la violazione del principio di legalità è rilevabile d’ufficio, “giacché tale principio costituisce cardine dell’intero sistema normativo di settore ed ha valore ed efficacia assoluta, essendo direttamente riferibile alla tutela di valori costituzionalmente garantiti (artt. 23 e 25 Cost.), sicché la sua attuazione non può rimanere, sul piano giudiziario, affidata alla mera iniziativa dell’interessato, ma deve essere garantita dall’esercizio della funzione giurisdizionale (ex plurimis Sez. 2, n. 4962 del 2020; Sez. 2, n. 17403 del 2008, conf. Sez. 2, n. 35791 del 2021, non massimata).”). (…)”. Nella specie, tuttavia, alcuna norma di legge, né statale, né regionale, attribuisce all’Ente locale il potere di regolamentare e applicare la sanzione amministrativa della sospensione dell’attività per la violazione di cui si discute. Una tale previsione non si rinviene non soltanto nella TU regionale del commercio (L.r. Lazio n. 22/2019), bensì neanche nel D.L. n. 14/2017, richiamato da Roma Capitale, che peraltro, laddove prevede un’ipotesi di sospensione delle attività, per la violazione delle Ordinanze sindacali di cui all’art. 50, commi 5 e 7, TUEL, ne attribuisce, comunque, la competenza al Questore, fissando, in ogni caso, il termine “massimo” di 15 giorni, per i casi di “reiterata inosservanza”. A riguardo il Collegio deve necessariamente notare che il rilievo del principio di legalità sopra ricordato è massimo nella odierna fattispecie: sia sufficiente considerare, infatti, che la norma dell’art. 17 del Regolamento di Polizia Urbana impone ai ristoratori di porre in essere, sia nel locale che nelle sue adiacenze, “tutte le cautele possibili” per evitare comportamenti degli avventori “che arrechino disturbo alla quiete pubblica, nonché disagio o pericolo per la propria e altrui incolumità”, senza peraltro neanche indicare quali adempimenti, in concreto, potrebbero integrare l’assolvimento dell’obbligo regolamentare, così liberando i ristoratori stessi dal compito – invero inesigibile in capo ad un soggetto privato non incaricato di pubbliche funzioni – di impedire ad altri soggetti privati di violare le regole o, persino, di porsi in pericolo .”

2. – Anche con altre sentenze (ad esempio, n. 12145\2025 e 12253\2025, n. 16054/2025) la Sezione ha ribadito che in questi casi è in discussione la carenza di potere dell’Amministrazione in merito alla introduzione, nell’ordinamento locale, di una disciplina sanzionatoria di sospensione delle attività affidata ai Direttori dei Municipi, nell’assenza di una pertinente norma primaria.

Tanto è conforme anche a quanto statuito dalla S.C., in termini generali (Sez. II, Ord. 21/11/2024, n. 30048), secondo un “costante insegnamento”, per cui “il principio di tipicità e di riserva di legge fissato in materia delle sanzioni amministrative dall'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, impedisce che l'illecito amministrativo e la relativa sanzione possano essere introdotti direttamente da fonti normative secondarie, senza tuttavia escludere che i precetti della legge, sufficientemente individuati, siano eterointegrati da norme regolamentari, in virtù della particolare tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare. In altri termini, il rispetto del principio di tipicità e legalità nell'ambito dell'illecito amministrativo comporta che la fattispecie dell'illecito e la relativa sanzione non possono essere introdotti direttamente da fonti normative secondarie, pur ammettendosi che i precetti della legge, se sufficientemente individuati, possano essere integrati da norme regolamentari, in virtù della particolare tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare”.

3. - Alla luce dell’intervenuto annullamento della norma regolamentare presupposta (che non deve essere dunque pronunziato anche in questa sede) che per la natura dell’atto inciso ha valore di giudicato erga omnes (sebbene, nella circostanza, sarebbe sufficiente fare riferimento al solo suo valore inter partes), la determinazione gravata, applicativa della norma della D.A.C. n. 43\2019 già annullata con effetto retroattivo, si palesa priva di qualsivoglia base normativa, sia di carattere legislativo (in quanto proprio per questa mancanza di base legislativa del potere sanzionatorio è stata annullata la norma di regolamento che prevedeva la sanzione stessa), che, come detto, di carattere secondario.

4. – Il ricorso va pertanto accolto, con conseguente annullamento della determinazione dirigenziale gravata.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), accoglie il ricorso in epigrafe e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Condanna Roma Capitale al pagamento delle spese di lite in favore della parte ricorrente che forfetariamente liquida in euro 3.500,00 (tremilacinquecento\00) oltre IVA, CPA, contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

LL NA, Consigliere, Estensore

Lucia Maria Brancatelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LL NA	Marco Bignami

IL SEGRETARIO