Pubblicato il 30/09/2025

N. 07632/2025REG.PROV.COLL.

N. 05086/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5086 del 2024, proposto da
Cbre Investment Management Sgr S.p.A. in nome e per conto della Pec Italy Società di Investimento a Capitale Fisso, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Pisapia e Luigi PontreLI, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale per la Lombardia, Ministero della Cultura - Segretariato Regionale per la Lombardia, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 3002/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udito l’avvocato Mauro Pisapia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – CBRE Investment Management SGR S.p.A., in nome e nella qualità di gestore esterno della società Pec Italy Società di Investimento a Capitale Fisso S.p.A., ha impugnato avanti il Tar per la Lombardia il decreto prot. n. 6595 dell’11 ottobre 2022 reso ai sensi dell'art. 15 del D. Lgs. n. 42/2004 in relazione agli immobili ricadenti in Milano – Galleria Vittorio Emanuele II e Portici Settentrionali, Piazza del Duomo, vie G. ON, C. Cattaneo, S. PeLIco, piazza della Scala, via T. Marino, G. Berchet, U. Foscolo, S. Raffaele […], con particolare riferimento alla dichiarazione “ di interesse culturale particolarmente importante ai sensi degli articoli 10 comma 1 e comma 3 lettere a) e d), 12 e 13 del Codice dei beni culturali ” dell’immobile di proprietà del citato fondo.

2 – Con il ricorso di primo grado la società appellante, dopo avere premesso che il vincolo impugnato riguarda tutti gli immobili, compreso il suo, facenti parte dei c.d. “Portici Settentrionali” e delle zone contigue, oltre che più in generale del complesso della Galleria Vittorio Emanuele II di Milano, ha evidenziato che l’edificio di cui è proprietaria, attualmente locato a soggetti svolgenti attività di tipo commerciale (sotto le insegne “H&M” e “Signature by Regus”), non possiederebbe caratteristiche tali da potere essere legittimamente sottoposto “a tutte le disposizioni di tutela contenute nella Parte II del Codice dei beni culturali, con particolare riferimento agli articoli 20, 21 e 30”.

Nel merito, l’appellante ha sostenuto che: il decreto di vincolo colpirebbe “genericamente ed indistintamente” tutti gli immobili ivi individuati, in quanto collocati in un determinato isolato, senza operare una specifica osservazione di ciascuno dei fabbricati ivi collocati; lo strumento di tutela idoneo, nel caso di specie, avrebbe dovuto essere, a suo avviso, l’apposizione di un vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 136 del Codice dei beni culturali; il decreto sarebbe gravato anche da difetto di istruttoria, posto che l’edificio in questione sarebbe privo dei caratteri di storicità e valore architettonico necessari all’emissione della relativa dichiarazione di interesse culturale, specie in considerazione del fatto che lo stesso non era stato realizzato sulla base del progetto originario del ON (a differenza degli altri immobili della Galleria); che nell’ambito della convenzione originaria di cessione del bene da parte del comune di Milano erano stati imposti dei meri obblighi di decorazione, e che non vi sarebbero “più elementi originali riconducibili all’epoca della sua costruzione originaria”, in conseguenza delle numerose ristrutturazioni e cambi di destinazione a cui era stato sottoposto nel tempo l’immobile stesso.

3 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.

4 – Avverso tale pronuncia ha proposto appello l’originaria ricorrente per i motivi di seguito esaminati.

4.1 – Con il primo motivo, l’appellante impugna la pronuncia nella parte in cui ha respinto il primo motivo del ricorso di primo grado, con cui aveva dedotto l’illegittimità del decreto appositivo del vincolo per avere l’Amministrazione resistente incluso nel perimetro del vincolo riguardante il “Complesso della Galleria Vittorio Emanuele II e dei Portici Settentrionali” anche l’edificio di sua proprietà, semplicemente perché collocato nel relativo isolato, sebbene, a suo avviso, tale edificio fosse estraneo al progetto del ON e privo delle caratteristiche intrinseche indispensabili ai fini dell’attribuzione della qualitas di bene culturale.

La tesi dell’appellante è che, anche nel caso di complessi di beni aventi un valore unitario, l’attribuzione della qualitas culturale non può prescindere (i) da un’attenta analisi della effettiva riconducibilità di ciascuno dei beni considerati al disegno architettonico unitario ritenuto meritevole di tutela, nonché (ii) da una valutazione circa le caratteristiche intrinseche di ciascuno dei beni oggetto del procedimento di apposizione del vincolo, al fine di apprezzare, o meno, il pregio di ciascuno di tali beni, limitando il perimetro del vincolo o, se del caso, imponendo un vincolo di minore intensità.

In relazione al punto sub (i) l’appellante contesta innanzitutto l’assunto in base al quale non avrebbe rilievo la riconducibilità dell’edificio al progetto originario del ON. Tale profilo sarebbe fondamentale ai fini dello scrutinio di legittimità del provvedimento impugnato che, infatti, ha giustificato l’estensione del vincolo, inizialmente riguardante le sole particelle di proprietà pubblica (cfr. la declaratoria del 28 febbraio 1973), proprio sull’assunto che “ le particelle di proprietà privata, facenti parte del complesso della Galleria Vittorio Emanuele II, sono parte integrante dell’originario progetto ”.

Per l’appellante non corrisponde al vero che il complesso progettato dal ON includesse anche l’edificio. Negli atti e documenti depositati nel corso del giudizio di primo grado non vi sarebbe alcun disegno/elaborato riguardante la sistemazione dell’area attigua alla Galleria e, quindi, neppure degli edifici in essa ricompresi. Ciò sarebbe coerente con il fatto che, in relazione all’edificio di proprietà dell’appellante, era stato previsto - nella convenzione 6 aprile 1878, stipulata dal Comune di Milano e dai RA HO in qualità di proprietari del relativo sedime – esclusivamente “l’obbligo” in sede di costruzione “ di decorazione…limitato alla parte di nuovo fabbricato prospiciente la Piazza del Duomo con risvolto della testa verso S. Raffaele ”, con l’ulteriore precisazione che, con riguardo agli altri affacci diversi da Piazza Duomo, vale a dire “ le facciate verso la rimanente della via S. Raffaele e verso la via Ugo Foscolo ”, ricorresse “ l’obbligo ad un disegno decoroso da approvarsi dalla Giunta Municipale ”. Se dunque l’edificio doveva essere costruito sulla base di un disegno progettuale (non riconducibile all’arch. ON) da approvarsi autonomamente dalla Giunta Municipale di Milano, esso non era e non poteva essere considerato parte di un disegno unitario della Galleria, neppure ai fini della successiva imposizione del vincolo contestato.

L’unico progetto attribuibile all’arch. ON – che ha vinto il concorso del 1863 - sarebbe costituito dall’elaborato prodotto dall’appellante, nell’ambito del quale non viene riportato alcun “volume” degli edifici attigui alla Galleria, ma esclusivamente la sagoma, l’ingombro e i volumi degli edifici componenti direttamente la Galleria medesima.

Pertanto, per l’appellante, priva di pregio appare la tesi, sostenuta dal Ministero nel corso del procedimento di primo grado e a cui il Tar ha aderito, secondo cui vi sarebbe un progetto riconducibile al ON contemplante un disegno unitario dell’isolato, nell’ambito del quale sarebbe da includere pure l’edificio di cui si discute o che comunque siffatto edificio sarebbe stato in qualche modo ispirato al progetto della Galleria.

Per l’appellante, appurato che l’edificio non era incluso nel progetto unitario del ON, risulta del tutto pertinente il riferimento fatto negli atti difensivi di primo grado alla sentenza n. 2630 del 2021, con la quale il Tar Lombardia ha accolto il ricorso proposto dal Comune di Milano avverso un decreto di vincolo imposto su un intero quartiere dalla Soprintendenza (ai sensi dell’art. 10 del Codice dei Beni Culturali e, quindi, analogo a quello che qui interessa) perché in quella occasione non era stata dimostrata una reale esigenza di tutela rispetto ai singoli beni immobili colpiti dal vincolo.

L’appellante evidenzia che dalla relazione storico-artistica allegata al decreto di vincolo emergerebbe che il Ministero ha fatto oggetto della sua indagine esclusivamente la Galleria, vale a dire il “passaggio commerciale coperto in ferro e vetro”, noto anche come il “Salotto di Milano”.

Nessuna specifica osservazione sarebbe stata svolta nella relazione allegata al provvedimento circa il particolare pregio dell’edificio e degli ulteriori immobili, estranei alla Galleria, oggetto del decreto di vincolo, il che dimostrerebbe la fondatezza del vizio di difetto di istruttoria dedotto nel corso del giudizio di primo grado.

Se il Ministero avesse preso in specifica considerazione le caratteristiche dell’edificio, avrebbe dovuto concludere che, come dimostrato nel secondo motivo del ricorso di primo grado, esso non presenta alcun elemento di interesse culturale.

Invero, le partizioni interne, la porzione di cortile interno e i prospetti affaccianti su quest’ultimo hanno subito numerose modifiche per effetto di sistematiche ed invasive opere di manutenzione straordinaria all’esito delle quali gli ambienti di tutti i piani dell’edificio sono stati a più riprese trasformati anche al fine di cambiarne la destinazione d’uso (da ricettivo a commerciale).

Sul punto la sentenza impugnata avrebbe sostanzialmente omesso di pronunciarsi (in violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all’art. 112 c.p.c.) limitandosi a reiterare il sillogismo che “ una volta individuata una linea di continuità estetica e “culturale” degli isolati urbani di rilievo, corretta è stata … la valutazione delle amministrazioni competenti di apporre un vincolo unitario e prescindente da singole diversità di ubicazione o di caratteristiche “interne” ai singoli edifici ”.

4.2 – Con il secondo motivo, l’appellante censura la pronuncia nella parte in cui ha respinto le censure volte a far valere l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione del principio di proporzionalità e per sviamento di potere, giacché l’esigenza di tutela descritta dall’Amministrazione nel decreto di vincolo, in quanto riferita ad un complesso di beni immobiliari, avrebbe potuto essere ugualmente soddisfatta mediante l’apposizione di un vincolo paesaggistico così come previsto dall’art. 136 del Codice dei Beni Culturali o, al più, mediante un vincolo diretto parziale, limitato alla facciata dell’edificio prospiciente su Piazza Duomo.

Per l’appellante, la sentenza merita riforma anche nella parte in cui ha affermato che “ il diverso vincolo paesaggistico “invocato” da parte ricorrente non avrebbe nella sostanza provocato effetti diversi sulla gestione dei singoli immobili …, al di là delle differenze procedimentali di adozione e successivi interventi sul bene ”. Tale affermazione sarebbe manifestamente erronea dal momento che, se l’edificio fosse stato assoggettato a vincolo paesaggistico, le opere interne non modificative dell’aspetto esteriore dell’edificio non sarebbero state soggette ad autorizzazione (cfr. punto A.1. dell’Allegato A del d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31) e il regime autorizzativo applicabile agli interventi da eseguirsi nell’edificio non sarebbe sostanzialmente mutato.

Per l’appellante, deve quindi concludersi che il vincolo diretto imposto dal Ministero della Cultura costituisce una misura, non solo eccessivamente penalizzante, ma, tenuto conto dei fini che le norme in materia di protezione e conservazione dei beni culturali dovrebbero perseguire, obbiettivamente sproporzionata.

5 – L’appello può trovare accoglimento solo limitatamente all’estensione del vincolo alle parti interne dell’edificio come di seguito meglio spiegato.

Sul piano generale, va ricordato che la scelta di porre un vincolo esercitata dall’amministrazione, costituisce espressione di discrezionalità tecnica, suscettibile di sindacato giurisdizionale di legittimi-tà solo in ipotesi di illogicità manifesta, di difetto di motivazione, ovvero di conclamato errore di fatto ( ex multis Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 luglio 2012, n. 3893).

Sempre sul piano generale va rilevato che, nel caso in esame, il contenuto degli allegati al decreto dell’11 ottobre 2022 documenta in maniera puntuale (anche in forma grafica) la storia e la consistenza di un organismo edilizio complesso ma omogeneo, dotato di unitarietà e coerenza, pur nella maggiore o minore rappresentatività delle forme degli edifici che lo compongono.

Per l’amministrazione, il complesso, in quanto espressione della vita sociale e artistica post-unitaria, anche conosciuto come “il salotto di Milano”, ha sia un interesse architettonico e artistico – in quanto testimonianza del mutare, nel corso del 1800, del volto neoclassico e risorgimentale della città “nelle prime espressioni eclettiche” -, sia un interesse più vasto e dinamico in connessione con la cultura sociale ed economica di Milano, che ancora oggi lo identificano simbolicamente come “centro civico della città”.

Avuto riguardo alla caratteristica del vincolo in questione, giova sin da ora richiamare la giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 aprile 2011, n. 2243) secondo cui “ la nozione di "cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico ed etnoantropologico", risalente all' originario dettato dell'art. 1 della legge 1° giugno 1939, n. 1089, e riprodotta all' art. 10, comma secondo, lett. a), del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 41, va riferita anche ai compendi ed ai comprensori che - nella loro estensione eccedente i luoghi interessati in via immediata dalla presenza delle cose che sono espressione dei valori storici, artistici ed archeologici - concorrono a qualificare la cornice storico ambientale in cui il bene stesso è inserito. In tale ipotesi è il compendio che, nella sua struttura organica e nel suo complesso, esprime gli interessi di rilievo pubblico presi in considerazione dalle norme di tutela, oltre la dimensione fisica delle singole cose elencate per categorie dall' art. 10 del d.lgs. n. 41 del 2004 (cfr. Cons. Stato, n. 817 del 10 novembre 1993; n. 596 del 26 settembre 1991) ”.

Tale concetto è stato in seguito precisato (Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1942) nel senso che “ salvo che non sia diversamente stabilito, i palazzi storici - che usualmente identificano un complesso unitario, quand'anche formato da successive stratificazioni e addizioni - devono presumersi vincolati nel loro insieme, stante l'esigenza che tali beni siano assoggettati a tutela nella loro interezza, a prescindere dal maggiore o minore pregio storico e artistico delle loro singole parti. Diversamente, la storicità del vincolo - che si riferisce al valore testimoniale dell'unità complessiva del manufatto - perderebbe ragione ”.

5.1 – Alla luce delle considerazioni generali svolte innanzi, deve osservarsi come la prospettazione di parte appellante muova da un presupposto fuorviante, ovvero che il provvedimento si fondi sul pregio della sola Galleria e degli edifici dei portici settentrionali, in quanto parti dell’originario progetto del ON.

Seppure la relazione tecnica allegata al decreto di imposizione del vincolo effettivamente si dilunghi sugli aspetti relativi a tali elementi, dalla lettura complessiva della relazione emerge nitidamente che si è inteso apporre il vincolo sull’area e il compendio immobiliare che sorge su di essa, considerato unitariamente, in quanto unitariamente concepito e realizzato. L’oggetto del vincolo è stato non a caso individuato nella relazione storico-artistica come “complesso unitario della Galleria Vittorio Emanuele II e dei Portici Settentrionali” con una precisa individuazione perimetrica, che include anche il fabbricato di parte appellante.

Nello specifico, la relazione – prima di concentrarsi sugli aspetti relativi alla Galleria strettamente intesa - illustra che il complesso sottoposto a vincolo è sorto secondo un progetto organico di disegno della piazza del Duomo e del tracciato delle vie limitrofe alla Galleria e, dunque, del quale fa parte a tutti gli effetti l’immobile di proprietà dell’appellante (“ in quanto esempio compiuto di sistemazione del centro cittadino con un'opera unitaria che nel suo insieme ha ridefinito la fisionomia dello spazio tra il Duomo di Milano e la Piazza della Scala ”).

In coerenza con le ragioni di apposizione del vincolo con il suo scopo, contrariamente alla prospettazione di parte appellante, questo non si giustifica solo in ragione del fatto che il complesso sarebbe stato progettato dal ON; invero, la ragione dell’estensione della tutela è da rinvenirsi nell’unità concettuale del progetto dell’intero complesso della Galleria, che comprendeva non soltanto il “volume” della Galleria in senso stretto, ma anche gli edifici che lo completavano lungo il perimetro delle vie interne che ne definivano il contorno, tra le quali è collocato l’immobile dell’appellante.

Ad ogni modo, in base alla relazione tecnica ed alle fonti ivi richiamate, emerge come sussistesse sin dall’origine un preciso progetto atto a definire la morfologia generale e gli aLIneamenti dei fabbricati della zona posta sul lato della piazza del Duomo, entro il quale è ricompreso il fabbricato oggetto di causa (l’edificio sottoposto a vincolo fa parte di fabbricati privati siti negli isolati esterni contigui alla Galleria Vittorio Emanuele II).

Il provvedimento dà conto di tali peculiarità: “ Nello specifico, il progetto di ON ha riguardato quindi non solo il volume corrispondente alla sola Galleria, ma anche un insieme di edifici che la "completavano", con il lungo prospetto dei Portici Settentrionali verso piazza Duomo-angolo via S Raffaele, e lungo i nuovi tracciati delle vie interne S. PeLIco, U. Foscolo, T. Grossi ”. Sulla base di questa premesse il provvedimento di vincolo sottolinea dunque che “ non è possibile quindi ritenere, come osservano le Proprietà, che gli edifici sorti sulle aree di proprietà privata non facciano arte del complesso della Galleria. I fabbricati privati in questione ne sono inequivocabilmente una parte integrante, tanto che, anche solo ad una vista generale del complesso, appaiono architettonicamente omogenei e perfettamente integrati, tanto da permettere una continuità di lettura sia a livello volumetrico che degli alzati ”.

A conferma di tali valutazioni e dell’unitarietà del complesso, nella relazione si dà atto del fatto che la stessa committenza del Comune di Milano ha fin da subito considerato l’intera realizzazione come un’unica opera, frutto di una specifica concezione di area urbana, dal momento che ha condizionato la vendita a privati di porzioni del compendio all’adempimento di precise condizioni atte a uniformare e conformare le edificazioni a un unico linguaggio compositivo, determinato dal progetto originario di GI ON.

Come correttamente rilevato dal Tar, non ha rilievo, in senso contrario rispetto alle predette osservazioni, il fatto che l’edificio di interesse dell’appellante non fosse stato progettato architettonicamente dal ON o non rientrasse nell’elaborato progettuale originario, o ancora che fosse stato ceduto dal Comune di Milano a privati, poiché è ancora una volta pacifico, e non contestato, che le costruzioni inserite all’interno del contesto viario di riferimento hanno “subito” direttamente, nella loro struttura e ispirazione, le conseguenze del complessivo ambito di riferimento, e dunque siano state realizzate in continuità con l’iniziale progetto dello stesso ON.

Già la Convenzione con i F.LI HO stipulata nel 1878 implicava che l’immobile dovesse essere coerente con il complesso. In particolare, nella Convenzione, il Comune di Milano dopo aver rilevato che “ il progetto ON approvato dal Consiglio Comunale con Decreto 9 ottobre 1864, contempla fra le altre cose il proseguimento dei portici sullo stesso aLIneamento degli esistenti e la continuazione altresì dei fabbricati uniformi in ogni parte esteriore a queLI già costruiti e costituenti il lato settentrionale della detta Piazza del Duomo, giusto il disegno dell’Architetto ON ”, prescriveva agli acquirenti quanto segue ( cfr. art. 6): - quanto all’affaccio su Piazza Duomo, l’ “ obbligo di decorazione…limitato alla parte di nuovo fabbricato prospiciente la piazza del Duomo con risvolto della testa verso S. Raffale la quale testata dovrà essere identica a quella del palazzo Comunale all’angolo della piazza del Duomo e via Carlo Alberto ”;- quanto agli altri affacci diversi da Piazza Duomo, vale a dire le “facciate verso la rimanente della via S. Raffaele e verso la via Ugo Foscolo”, l’ “ obbligo ad un disegno decoroso da approvarsi dalla Giunta Municipale ”.

5.2 - Alla luce delle considerazioni che precedono devono essere disattesi anche gli ulteriori rilievi di parte appellante tenuto conto che il decreto di apposizione del vincolo ha accertato e dichiarato un interesse culturale particolarmente importante per l’intero complesso monumentale, riconoscendolo – secondo quanto già chiarito - come un bene organico, derivante da una concezione unitaria, benché costituito dalla composizione di diversi elementi. Ne consegue come non possa ritenersi imprescindibile la verifica delle singole parti che compongono il complesso, da ritenersi differenti ed ulteriori solo in ragione della diversa proprietà e del diverso loro accatastamento, ma che dal punto di vista storico-architettonico ed artistico costituiscono, come più volte rimarcato, un complesso unitario ed omogeneo.

5.3 - Non rilevano dunque neppure la destinazione d’uso dell’immobile in questione, né le trasformazioni subite e gli eventi relativi ai bombardamenti subiti durante la seconda guerra mondiale.

Al riguardo, contrariamente alla già rilevata errata prospettiva nella quale si pone l’appellante, va evidenziato che l’interesse particolarmente importante del complesso monumentale è stato riconosciuto non soltanto sotto il profilo di cui alla lett. a) dell’art. 10, comma 3, del d. lgs. n. 42/2004, ma anche sotto il profilo di cui alla lett. d), il quale definisce beni culturali “ le cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica, dell'industria e della cultura in genere, ovvero quali testimonianze dell’identità e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose ”.

In ogni caso, secondo la giurisprudenza, “ Il fatto che una parte dell'immobile assoggettato a vincolo storico-artistico sia andata distrutta e sia stata ricostruita in un tempo del tutto diverso rispetto al periodo in cui fu originariamente realizzata non determina l'illegittimità del decreto impositivo del vincolo ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 dicembre 1994, n. 1079).

5.4 - Avuto riguardo alle caratteristiche del complesso vincolato così come descritte nella relazione tecnica allegata al decreto impositivo non è neppure possibile scorgere un ingiusto e sproporzionato sacrificio dell’interesse privato, salvo quanto di seguito precisato in relazione alle parti interne dell’edificio.

Nel caso di specie, come anticipato, anche volendosi accogliere una connotazione del principio di proporzionalità non calibrato solo in una prospettiva interna, ovvero in funzione del bene da proteggere, ma estendendone la portata anche agli interessi esterni (del proprietario) con i quali l’interesse primario di preservazione del bene culturale deve confrontarsi, la motivazione del provvedimento e gli atti allo stesso allegati resistono alla critica di parte appellante, posto che la limitazione alla proprietà privata conseguente al riconoscimento del pregio culturale del bene deve ritenersi insita nello scopo per cui il legislatore ha previsto la possibilità di assoggettare determinati beni ad un regime particolare al fine di preservarne l’integrità a vantaggio della collettività.

Sul piano formale, deve rilevarsi che alle proprietà è stata riconosciuta la facoltà di interloquire in sede procedimentale con l’amministrazione, avendo di fatto presentato le proprie osservazioni al fine di perorare le proprie ragioni proprietarie.

Le controdeduzioni predisposte dalla Soprintendenza, seppure in modo sintetico, hanno preso posizione sulle obiezioni mosse dagli interessati. Per altro, al riguardo, giova ricordare che la pubblica amministrazione non è tenuta a confutare in maniera analitica ogni singolo punto, ma si può limitare ad una replica che faccia intendere le motivazioni del mancato accoglimento delle osservazioni del privato ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 luglio 2014, n. 3355).

5.5 – Sotto il profilo sostanziale, le ulteriori considerazioni dell’appellante si risolvono in una critica all’operato della Sovraintendenza che attengono al merito della valutazione e che, pertanto, non può essere sindacato da questo Giudice, il cui controllo, come già evidenziato, è limitato al vaglio di ragionevolezza e logicità della motivazione ( cfr . Consiglio di Sato, Sez. VI, 28 dicembre 2015, n. 5844; Consiglio di Sato, Sez. VI, 28 ottobre 2015, n. 4925; Consiglio di Sato, Sez. VI, 04 giugno 2015, n. 2751).

L’eventualità di un vincolo indiretto e/o paesaggistico, in luogo di quello apposto, non appare con immediatezza la scelta migliore, rientrando invece tale valutazione nell’ambito della discrezionalità propria dell’amministrazione, alla quale non può sostituirsi quella del giudicante, e della quale l’amministrazione ha fatto un uso ragionevole.

Deve infine osservarsi che i rilievi di ordine pratico relativi all’uso del bene costituiscono aspetti che ben possono essere presi in considerazione a valle dell’opposizione del vincolo, auspicandosi la piena collaborazione tra la proprietà e l’amministrazione al fine di trovare la soluzione, in tempi celeri, che consenta il contemperamento dell’interesse proprietario, con quello della collettività a preservare l’integrità del bene vincolato, senza che tali rilievi siano tuttavia suscettibile di incidere sul giudizio di legittimità del provvedimento di vincolo.

6 – Come anticipato può invece trovare accoglimento la censura con la quale si contesta l’estensione del vincolo anche alle parti interne del fabbricato.

Al riguardo, seppure per una parte della giurisprudenza “ il fatto che la motivazione del decreto impositivo del vincolo faccia specifico e prevalente riferimento ad alcune caratteristiche esterne dell’edificio, non è di per sé sufficiente per ritenere che il vincolo sia circoscritto alle sole parti esterne e non si estenda, invece, anche alle parti interne, e a parti esterne diverse da quelle specificamente considerate” ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 luglio 2013, n. 3545), le particolari ragioni, come innanzi richiamate, che giustificano l’estensione del vincolo al fabbricato in questione, in quanto parte di un complesso omogeneo del quale la relazione tecnica dà esaurientemente conto del pregio storico-architettonico, non appaiono idonee a coprire anche le parti interne del fabbricato.

Nello specifico, deve rilevarsi che il Decreto di vincolo e la relazione storico-artistica ad esso allegata, non hanno fornito alcun elemento concreto atto a giustificare ragionevolmente la sussistenza di un interesse culturale riferibile agli interni dello specifico immobile di proprietà dell’appellante. Invero, come già sottolineato, le argomentazioni dell’amministrazione sono essenzialmente riferibili al “contesto esterno” nel quali i beni sono inseriti.

La proprietà ha dato atto dei numerosi interventi che hanno interessato le parti interne al fine di adattare il fabbricato ai diversi usi che si sono succeduti nel tempo, dovendosi per l’effetto ragionevolmente presumere, salvo che l’amministrazione non adduca elementi contrari, che lo scopo per il quale è stato apposto il vincolo all’intero complesso non debba necessariamente includere anche la parte interna degli edifici, che non sembra partecipare delle caratteristiche che hanno giustificato l’estensione del vincolo a tutto il complesso adiacente piazza Duomo.

In sintonia con le considerazioni che precedono, va osservato che per la giurisprudenza più recente (cfr. Consiglio di Stato, parere n. 1961 del 14 dicembre 2022), in presenza di interesse culturale modesto rispetto agli spazi interni, non si giustifica la compressione totale dei diritti del proprietario mediante la sottoposizione dell’intero edificio a vincolo monumentale. Nel precedente citato si legge: “ l’Amministrazione non ha fornito elementi idonei a contrastare le produzioni documentali della parte ricorrente, dirette a dimostrare lo scarso interesse degli elementi architettonici e decorativi delle parti interne ”. Di conseguenza: “ Un corretto bilanciamento degli interessi in questione avrebbe, quindi, dovuto condurre l’Amministrazione a limitare il vincolo alle sole parti esterne dell’immobile, in modo da garantire le esigenze di tutela attraverso un vincolo proporzionato rispetto alla situazione dell’immobile ”.

7 – Per le ragioni esposte l’appello va accolto solo in riferimento all’estensione del vincolo alla parte interna del fabbricato, dovendosi in tal senso riformare la sentenza impugnata ed accogliere il ricorso di primo, con conseguente parziale annullamento del provvedimento impugnato. Per il resto, deve trovare conferma la sentenza impugnata.

Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 maggio 2019, n. 3110). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

7.1 – Visto l’esito del giudizio e ad una valutazione complessiva della controversia le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello nei limiti di cui in motivazione e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie negli stessi limiti il ricorso di primo grado, confermando per il resto la sentenza impugnata.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO