Pubblicato il 18/09/2025

N. 07364/2025REG.PROV.COLL.

N. 05524/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5524 del 2022, proposto da -OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Guido Giovannelli, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Comune di Sesto Fiorentino, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Franco Zucchermaglio e Chiara Doretti, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione III, 3 maggio 2022, n. 604/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sesto Fiorentino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 2 luglio 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e udito per l’appellante l’avvocato Guido Giovannelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In primo grado la società appellante, proprietaria di un complesso immobiliare costituito da due fabbricati agricoli, destinati ad abitazione rurale e a deposito, ha impugnato il diniego di condono, chiesto ai sensi della l.r. Toscana n. 53 del 2024, attuativa del d.l. n. 269 del 2003 (convertito dalla legge n. 326 del 2003), in relazione a:

- interventi sull’edificio principale, destinato ad abitazione, consistenti in: incremento volumetrico del piano seminterrato, con modifica di sagoma, e realizzazione al pianterreno di un nuovo volume mediante installazione di un infisso in metallo e vetro;

- interventi sull’edificio secondario, destinato a deposito, consistenti in: realizzazione di un volume in metallo e vetro a protezione della porta tergale di accesso al pianterreno dell’edificio, nonché della stessa porta di ingresso e di due nuove finestre.

In entrambi i casi il diniego è motivato in ragione della contrarietà alla disciplina urbanistica comunale richiamata dalla l.r. Toscana 20 ottobre 2004, n. 53.

2. Con sentenza 3 maggio 2022, n. 604, il T.a.r. per la Toscana ha respinto il ricorso, condannando la società al pagamento delle spese di lite.

3. L’interessata ha proposto appello contro la decisione, deducendo i seguenti motivi:

I. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 4, COMMA 2, LETT. D), PUNTO 3) E 44 DELLA L.R.T. N. 52/1999. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 34, 36 E 38 DELLE NTA DELLA VARIANTE AL PRG DEL 1995 DEL COMUNE DI SESTO FIORENTINO. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C.. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2, COMMA 5, LETT. A) DELLA L.R.T. N. 53/2004 E DELL’ART. 32, COMMA 43, PUNTO 1), DEL D.L. 269/2003, CONVERTITO IN L. 326/2003. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI E DIFETTO DI ISTRUTTORIA. ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA E PERPLESSITÀ DELLA MOTIVAZIONE.

II. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 44, COMMA 2 DELLA L.R.T. N. 52/1999 E DELL’ART. 2, COMMA 5, LETT. A) DELLA L.R.T. N. 53/2004 E DELL’ART. 32, COMMA 43, PUNTO 1), DEL D.L. 269/2003, CONVERTITO IN L. 326/2003, NONCHÉ DELL’ART. 36 DELLE NTA DEL PRG DEL 1995 DEL COMUNE DI SESTO FIORENTINO. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA. ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA DELLA MOTIVAZIONE.

III. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2, COMMA 2, LETT.RE A) E C) DELLA LRT N. 5320/04. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA DELLA MOTIVAZIONE.

4. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Comune di Sesto Fiorentino, chiedendo il rigetto del gravame.

5. All’udienza del 2 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo di appello si sostiene che diverse delle opere (aumento di volume e superficie non residenziale del piano seminterrato e realizzazione al piano terra di un nuovo volume mediante l’installazione di un infisso in metallo e vetro nel fabbricato principale, nonché realizzazione di volume in metallo e vetro a protezione della porta tergale al piano terra nel fabbricato secondario) sarebbero condonabili in quanto rientranti nella nozione di “ristrutturazione edilizia” di cui alla l.r. Toscana n. 52 del 1999, sopravvenuta rispetto alle n.t.a. al p.r.g. e prevalente su di esse in quanto, ai sensi della norma transitoria di cui all’art. 44 della medesima legge, le definizioni della normativa precedente non si sarebbero più potute applicare decorsi due anni dall’entrata in vigore della nuova.

7. Il motivo è infondato.

7.1. Nel suo testo originario, l’art. 2 della l.r. Toscana 21 maggio 1980, n. 59, che disciplinava gli interventi per il recupero del patrimonio edilizio esistente – in seguito abrogata dalla l.r. 3 gennaio 2005, n. 1, a sua volta abrogata dalla l.r. 10 novembre 2014, n. 65 – rinviava, per la definizione di tali interventi, a un allegato, il quale a sua volta forniva una nozione di “ristrutturazione edilizia” come comprensiva degli interventi « rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente» e che «comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, la eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti ») e suddivideva le opere rientranti in essa in varie categorie: « D1 - Opere che comportino anche la riorganizzazione funzionale interna delle singole unità immobiliari, senza che ne siano alterati i volumi e le superfici, con modifiche agli elementi verticali non strutturali, e fermi restando i caratteri architettonici e decorativi dell’edificio, nonché gli elementi costituenti arredo urbano. D2 - Le opere che, anche in deroga agli artt. 7, 8 e 9 del DM 2- 4-1968 n. 1444, comportino la riorganizzazione funzionale interna delle singole unità immobiliari e il loro adeguamento igienico - sanitario, con modifiche non incidenti anche sugli elementi verticali strutturali per: - costruzione di servizi igienici in ampliamento della volumetria esistente; - rialzamento dell’ultimo piano, nel caso che questo risulti abitato e senza che si costituiscano nuove unità immobiliari; - ristrutturazione e destinazione residenziale di volumi destinati ad altri usi. D3 - Opere che comportino la ristrutturazione e la modifica anche degli elementi strutturali orizzontali dell’edificio, fino allo svuotamento dell’involucro edilizio ».

7.2. L’art. 34 delle norme tecniche di attuazione (n.t.a.) al piano regolatore generale (p.r.g) adottato con deliberazione del consiglio comunale n. 208 del 23 dicembre 1991 e approvato con deliberazione della giunta regionale n. 3662 del 5 giugno 1995, ha previsto che:

a) per gli edifici di scarso valore architettonico e ambientale (SVAA), qual è il fabbricato principale oggetto della domanda di condono, sono ammessi – tra l’altro – gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui alle lettere D1 e D2 dell’allegato alla l.r. n. 59 del 1980 con le prescrizioni di cui al seguente art. 38, che, con riferimento a quelli del tipo D2, condiziona la costruzione di servizi igienici in ampliamento della volumetria esistente all’« accertata impossibilità di risoluzione distributiva interna » e limita il rialzamento dell’ultimo piano che risulti abitato « fino a una quota non superiore a cm. 30 rispetto all’esistente »;

b) per gli edifici di valore architettonico e ambientale (VAA), qual è il fabbricato secondario contemplato dall’istanza di sanatoria, sono ammessi solo gli interventi di cui alla lettera D1 dell’allegato alla l.r. n. 59 del 1980 (riorganizzazione funzionale interna delle singole unità immobiliari senza alterazione di volumi e superfici), oltretutto con vincolo tipologico, ossia che non si apportino alterazioni del meccanismo distributore principale (scale esterne ed interne, portici, logge, cucina tradizionale, etc.).

7.3. In seguito la l.r. 14 ottobre 1999, n. 52, che dettava norme sui titoli edilizi, sui controlli nelle zone soggette a rischio sismico, sul contributo di concessione e sulla vigilanza in materia edilizia e relative sanzioni – e che è stata poi abrogata dalla l.r. 5 gennaio 2005, n. 1 – ha abrogato l’art. 2 della l.r. n. 59 del 1980 e lo stesso allegato, dando, all’art. 4, comma 2, lettera d), una nuova definizione di “ristrutturazione edilizia”, comprendente gli interventi « rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente », anche mediante ripristino o sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, ovvero eliminazione, modifica e inserimento di nuovi elementi ed impianti, comprese « le addizioni, anche in deroga agli indici di fabbricabilità per realizzare i servizi igienici, i volumi tecnici e le autorimesse pertinenziali, il rialzamento del sottotetto, ove ciò non sia escluso dagli strumenti urbanistici, al fine di renderlo abitabile senza che si costituiscano nuove unità immobiliari ».

Inoltre, l’art. 44 della l.r. n. 52 del 1999 ha previsto, al comma 2, che le definizioni degli interventi sul patrimonio edilizio esistente contenute negli strumenti urbanistici avrebbero conservato efficacia per due anni e che in seguito quelle contenute nell’art. 4 della medesima legge sarebbero prevalse su di esse; inoltre, al comma 3, che le definizioni di cui alla l.r. n. 59 del 1980 avrebbero conservato efficacia solo per due anni e unicamente per l’applicazione degli artt. 4 e 7 della stessa (dedicati, rispettivamente, agli interventi ammissibili nelle varie zone omogenee e alle procedure per consentire la ristrutturazione di cui alla lettera D2 dell’allegato nelle zone “A” in assenza di variante).

7.4. Dall’evoluzione dell’ordinamento regionale descritta deriverebbe, secondo l’appellante, che la nozione di “ristrutturazione” contenuta nelle n.t.a. invocate dal Comune per respingere la domanda di condono debba essere ricostruita in base alla l.r. n. 52 del 1999, che era in vigore al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria, invece che in base all’allegato alla l.r. n. 59 del 1980, che era stato abrogato, avendo questa sostituito le differenti – e più restrittive – definizioni contenute nella legislazione previgente e negli strumenti urbanistici approvati in base a essa (da questo, a sua volta, non potrebbe che derivare il rilascio del titolo in sanatoria).

7.5. La tesi, tuttavia, non può essere condivisa.

La domanda è stata presentata ai sensi del c.d. “terzo condono” disciplinato dal d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni in legge 24 novembre 2003, n. 326, nonché, per la Regione Toscana, dalla l.r. 20 ottobre 2004, n. 53.

Per gli immobili sottoposti a vincolo – quali i fabbricati dell’appellante, che è pacifico siano situati in area vincolata dal punto di vista paesaggistico in forza del d.m. 23 dicembre 1952 – l’art. 32, comma 27, lettera d), della legge statale e l’art. 2, comma 5, lettera a), di quella regionale, escludono il condono quando le opere « non siano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ».

Gli artt. 34 e 38 delle n.t.a. – che, in sintesi, precludono interventi di ristrutturazione che comportino aumenti di volume (salvo che per l’ipotesi particolare – e non ricorrente nella specie – della realizzazione di servizi igienici quando si dimostri l’impossibilità di contenerli all’interno dell’edificio esistente) – non vengono in rilievo in quanto danno una determinata definizione di “ristrutturazione”, ma in quanto dettano una disciplina dell’uso del territorio e dell’attività edilizia.

In altre parole, il fatto che la l.r. n. 52 del 1999 abbia introdotto nell’ordinamento regionale una nuova e più ampia nozione di “ristrutturazione” non incide sulla possibilità per i Comuni, cui in generale spettano le funzioni amministrative relative all’utilizzazione del territorio, di limitare in determinate zone gli interventi concretamente ammissibili nell’alveo di quelli astrattamente previsti dalla normativa sovraordinata.

Nel caso in esame, pur a fronte di un ampliamento delle fattispecie astrattamente riconducibili alla “ristrutturazione”, il Comune ha mantenuto le proprie prescrizioni circa gli interventi che concretamente possono essere svolti sul suo territorio, con previsione che non è stata superata dalla l.r. n. 52 del 1999 (la quale ha stabilito la prevalenza delle sole “definizioni” in essa contenute, oltretutto ai fini della realizzazione di opere per il futuro).

Ne deriva che il diniego di condono, fondato appunto sul fatto che i lavori avevano portato a un ampiamento sia del fabbricato principale, sia di quello secondario, risultava vincolato dal contrasto delle opere oggetto della domanda con gli strumenti urbanistici.

8. Con il secondo motivo di appello si sostiene che alcune delle opere (realizzazione di una porta d’ingresso tergale al piano terra e di due finestre, una al piano terreno ed una al primo piano nel fabbricato secondario), sarebbero state condonabili in quanto l’art. 36 delle n.t.a., che impone il mantenimento delle aperture esterne nella forma e localizzazione esistente, sarebbe stato superato dalla l.r. n. 52 del 1999, che ammette la rinnovazione e la sostituzione delle parti anche strutturali degli edifici quale intervento di manutenzione straordinaria; sotto altro profilo, l’art. 36 non precluderebbe nuove aperture; infine, si sostiene che la commissione per il paesaggio abbia errato nel pronunciarsi solo sulle opere per le quali sussisteva la compatibilità urbanistica.

9. Il motivo è infondato.

9.1. Si sono già esposte le ragioni che inducono a ritenere la normativa tecnica comunale vigente e non “superata” dalla l.r. n. 52 del 1999: anche in questo caso, il fatto che la legislazione regionale contempli in astratto determinati interventi nell’ambito della “manutenzione ordinaria” non implica che questi siano sempre eseguibili, dovendosi a tal fine esaminare la normativa comunale.

9.2. Da questo punto di vista, per gli edifici VAA, l’art. 36, comma 12.1.1., delle n.t.a. prescrive « il mantenimento di tutte le aperture esterne nella forma e localizzazione esistente, fatta salva la possibilità di chiusura di eventuali aperture recenti incongrue »: tanto il testo della disposizione, quanto la sua finalità di preservare il valore architettonico e ambientale dei fabbricati (i quali « costituiscono, nella loro configurazione tipologica ed architettonica, e nella loro specifica densità territoriale, le strutture fondamentali del paesaggio agrario », come stabilisce l’art. 33, lettera b), delle stesse n.t.a.), conduce a ritenere che il termine “mantenimento” debba essere inteso in senso ampio, ossia come conservazione del numero e della tipologia delle aperture esistenti, dunque come divieto di chiuderne alcune (salvo quelle “recenti” e “incongrue”), ma anche di aprirne di nuove.

9.3. A sostegno di questa lettura vi è anche il fatto che l’art. 36 precisa che « nuove aperture possono essere introdotte solo in rapporto all’installazione di nuovi servizi igienici » (e proprio su questa base, peraltro, la domanda di condono è stata parzialmente accolta, con riferimento alle due finestre dei bagni del fabbricato secondario): non solo di questa precisazione non vi sarebbe stato bisogno, se la possibilità di realizzare nuove aperture fosse già stata contemplata dalla prima parte della disposizione; vi è anche da considerare che, mentre nel caso della realizzazione di nuovi servizi igienici il regolatore ha ritenuto parzialmente sacrificabile l’interesse ambientale e paesaggistico, a fronte di un altro interesse pubblico di estremo rilievo, quello igienico-sanitario, per i locali destinati ad altri usi non vi sono ragioni per derogare al più elevato livello di tutela del paesaggio sotteso al divieto di nuove aperture.

Ne deriva che il divieto di condono per la creazione di una porta d’ingresso tergale e delle finestre nei vani deposito al piano terra e al primo piano risulta vincolato da quanto disposto dall’art. 36 delle n.t.a., con la conseguenza che sarebbe stato del tutto superfluo – anzi, avrebbe rappresentato un aggravamento del procedimento, precluso in generale dall’art. 1, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 – la trasmissione degli atti alla commissione comunale per il paesaggio per le valutazioni di competenza.

10. Con il terzo motivo l’appellante dissente dal T.a.r. per quanto riguarda il criterio di calcolo delle volumetrie ammissibili per il condono: secondo il Tribunale, occorre considerare come parametro il singolo fabbricato, mentre per l’appellante si dovrebbe tener conto dell’intero complesso immobiliare, costituito dall’abitazione e dal deposito, che sarebbero avvinti da “unità funzionale”.

11. Il motivo è infondato.

L’art. 2, comma 2, esclude la sanatoria degli interventi che abbiano comportato degli aumenti volumetrici – definiti in dettaglio nelle lettere a), b), e c), a seconda della destinazione dell’edificio – rispetto a « ogni singola unità abitativa » ovvero « ogni singola unità immobiliare ».

La formulazione della disposizione impedisce di considerare l’intero “complesso immobiliare”, come vorrebbe l’appellante, ossia di tenere conto del volume complessivamente raggiunto da edifici distinti, anche dal punto di vista catastale.

Nel caso di specie, dunque, il fabbricato secondario e quello principale, che sono distinti e separati, devono essere considerati ciascuno una “unità”, con conseguente superamento dei limiti di volume per la sanabilità delle opere oggetto dell’istanza di condono.

12. L’appello deve quindi essere respinto nel suo complesso.

13. La particolare novità delle questioni dedotte dalle parti giustifica la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, c.p.a., con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO