Pubblicato il 07/10/2025

N. 07837/2025REG.PROV.COLL.

N. 06022/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6022 del 2024, proposto da
AN RO IT (già EY TE TI IT), EYbet MA IT, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Daniela Agnello e Fabio Ferraro, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Fabio Ferraro in Roma, via Vincenzo Bellini, n. 24;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ministero dell'Interno, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Pwo IT, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Cintioli, Dario Ruggiero e David Astorre, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna, n. 32;
AR IA, MI EL, Sks365 MA IT, non costituiti in giudizio;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII n. 1498/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in revocazione e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, del Ministero dell'Interno, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Pwo IT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Giovanni Gallone e uditi per le parti gli avvocati Daniela Agnello, Fabio Ferraro e Dario Ruggiero.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso, notificato il 23 luglio 2024 e depositato il 24 luglio 2024, AN RO IT (società di diritto britannico già denominata EY TE TI IT, di seguito anche solo “AN”) e EYbet MA IT (società di diritto maltese, di seguito anche solo “EYbet) hanno impugnato ex art. 106 e ss. c.p.a. per revocazione la sentenza n. 1498 del 2024 con cui la Settima Sezione di questo Consiglio, in riforma della sentenza di primo grado n. 15085 del 16 novembre 2022 del T.A.R. per il Lazio - sede di Roma che ha respinto il ricorso R.G. n. 3471/2015 proposto dalla predette società avverso gli atti e provvedimenti di regolarizzazione fiscale adottati dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli nell’anno 2015 (Provvedimento ADM del 5 gennaio 2015, prot. n. 377/RU; Provvedimento del 15 gennaio 2015, prot. no.4084; Chiarimenti nn. 1, 2, 3 e Provvedimento del 3 febbraio 2015, prot. n. RU 13108) e le circolari del Ministero dell’Interno del 19 gennaio 2015 e del 27 gennaio 2015, ha dichiarato inammissibile il medesimo ricorso per carenza originaria di interesse a ricorrere (non avendo gli atti gravati alcuna attitudine lesiva rispetto alla posizione delle ricorrenti).

1.1 A sostegno del suddetto ricorso per revocazione hanno dedotto, in fase rescindente, il motivo così rubricato:

1) sussistenza di un errore di fatto rilevabile dagli atti e dai documenti di causa, ai sensi dell’art. 395 no. 4) c.p.c..

2. Nelle date, rispettivamente, del 7 agosto 2024 e del 28 ottobre 2024, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, il Ministero dell’Economia, il Ministero delle Interno e WO IT (già S3 MA IT) si sono costituite in giudizio per resistere l’avverso il proposto ricorso per revocazione.

3. Nelle date, rispettivamente, del 23, 24 e 25 luglio 2025 parte ricorrente in revocazione, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e WO IT hanno depositato memorie difensive.

In particolare, le parti resistenti hanno eccepito in limine l’inammissibilità del ricorso perché proposto fuori dei casi tipizzati dal combinato disposto degli artt. 106 c.p.a. e 395, n. 4, c.p.c. e, comunque, la sua infondatezza nel merito.

3.1 Le medesime parti hanno depositato nelle date del 2, 3 e 4 settembre 2025, memorie in replica.

4. All’udienza pubblica del 25 settembre 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso per revocazione è inammissibile.

2. Con l’unico motivo di revocazione proposto in via rescindente si censura la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di prime sarebbe incorso in un presunto errore revocatorio ex art. 395 comma 1 , n. 4) c.p.c. affermando che “ non poteva ritenersi sussistente ai tempi dell’adozione della l. n. 190 del 2014 (né, a ben vedere, può ritenersi sussistente ad oggi) alcuna posizione peculiare in capo a EY, idonea a supportare il suo interesse a contestare gli atti impugnati e tale da renderla assimilabile de facto ai concessionari regolarmente in possesso dei pertinenti titoli abilitativi, pena l’attribuzione in capo a tale operatore di una posizione di privilegio inaccettabile sul piano sistematico, che non trova alcuna giustificazione sul piano della giurisprudenza eurounitaria e si pone apertamente in contrasto con il vigente quadro regolatorio nazionale. Le suddette considerazioni non risultano in alcun modo smentite dai precedenti di questo Consiglio di Stato richiamati nell’appello, e da ultimo anche nelle memorie depositate il 27 dicembre 2023 e il 9 gennaio 2024 a sostegno dell’affermazione della peculiare posizione di EY in termini di operatore “sanato dalla giurisprudenza” e, cioè, le sentenze nn. 1865 del 9 marzo 2022 della sezione IV, n. 6604 del 27 luglio 2022 della sezione VII e, da ultimo, anche la sentenza n. 6042 del 20 giugno 2023 di questa stessa sezione VII. E infatti, ad una più attenta disamina emerge che le prime due sentenze si limitano a richiamare in termini di meri obiter dicta la giurisprudenza di matrice eurounitaria che ha riconosciuto la non punibilità sul piano penale del modus operandi di EY nel contesto di circostanze di fatto oltremodo risalenti e per nulla attuali, giammai arrivando a riconoscere la perfetta compatibilità dello stesso con il vigente sistema regolatorio. Quanto alla terza sentenza, infine, essa si è espressa su un provvedimento di cancellazione di un CTD dall’elenco dei soggetti di cui all’art. 1, comma 553, della l. n. 266 del 2005 in un giudizio che, peraltro, non vedeva quale parte né la Questura competente ad emettere il provvedimento di cui all’art. 88 del T.U.L.P.S. né, soprattutto, EYbet, rispetto alla quale dunque le motivazioni della sentenza sono sul piano soggettivo meri obiter dicta, privi di qualsiasi valenza processuale, al di là del rilievo che la sentenza non costituisce nemmeno sul piano oggettivo cosa giudicata, per essere stata impugnata anche con ricorso per cassazione Dal quadro sopra descritto, esclusa la possibile sussistenza di una peculiare posizione in capo EY, consegue necessariamente che tale operatore doveva (e deve) essere Pag. 24 equiparato a qualsivoglia operatore “aspirante” all’esercizio dell’attività di raccolta del gioco in Italia, ancorché in passato, negli anni dal 1999 al 2012, discriminato per effetto di una illegittima restrizione della concorrenza da parte dello Stato italiano e al quale l’ordinamento ha dato la possibilità di regolarizzare la propria posizione nelle more delle gare per l’assegnazione delle future concessioni ” (punti 9.4, 9.5, 9.6, 9.7 e 10 della sentenza impugnata).

2.1 In particolare, si deduce che detta statuizione muoverebbe da un’errata valutazione di un fatto processuale, laddove si ritiene che le sentenze poste a fondamento della decisione (vale a dire, le sentenze nn. 1685/22, 6604/22, 6042/23 di questo Consiglio) avrebbero soltanto riconosciuto la non punibilità sul piano penale del modus operandi di EY e riguarderebbero inoltre “circostanze di fatto oltremodo risalenti e per nulla attuali, giammai arrivando a riconoscere la perfetta compatibilità dello stesso [del modus operandi di EY, n.rd.] con il vigente sistema regolatorio”.

Ancor più segnatamente si osserva che la Settima sentenza di questo Consiglio avrebbe errato non solo nel ritenere che la giurisprudenza eurounitaria non avrebbe mai riconosciuto espressamente la legittimità del modus operandi di EY, ma anche nella parte in cui afferma che non vi sarebbe la sussistenza “di una posizione terza di “eccezione alla regola” in capo alla medesima EY e ai suoi CTD, così da renderli sostanzialmente assimilabili agli operatori regolarmente in possesso dei pertinenti titoli abilitativi alla raccolta del gioco ” (pag. 9 della sentenza impugnata). In proposito si rileva che la legittimazione di EY ad operare in Italia tramite i CTD sarebbe stata definitivamente riconosciuta da ben quattro sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, interamente originate da vicende dell’odierna parte ricorrente (CGUE 6 novembre 2003, Causa C-243/01, c.d. Gambelli; 6 marzo 2007, Cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, c.d. Placanica e altri; 16 febbraio 2012, Cause riunite C-70/10 e C-72/10, c.d. Costa e Cifone; e 28 gennaio 2016, Causa C-375 /14, c.d. Laezza), in applicazione degli artt. 49 ss. e 56 ss. del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea.

3. La suddetta doglianza è inammissibile posto che nessuno dei vizi con essa dedotti rientra tra le ipotesi di revocazione tassativamente individuate dagli artt. 106 c.p.a. e 395 c.p.c..

In proposito è opportuno ribadire alcuni tratti identificativi dell’errore sul fatto ex art. 395, comma 1, n. 4 c.p.c. secondo la giurisprudenza di questo Consiglio ( ex multis sentenza n. 2274 dell’8 marzo 2024).

In primo luogo, l’errore di fatto evocabile in sede revocatoria “consiste nel cd. abbaglio dei sensi, e cioè nel travisamento delle risultanze processuali dovuto a mera svista, che conduca a ritenere come inesistenti circostanze pacificamente esistenti o viceversa. Esso non è in linea di principio ravvisabile quando si lamenta una presunta erronea valutazione delle risultanze processuali o una anomalia del procedimento logico, in quanto ciò si risolve in un errore di giudizio” (Cons. Stato, sez. VI, 28/09/2020, n. 5684).

L'errore di fatto revocatorio non può, poi, riguardare “l'attività di ragionamento e apprezzamento compiuta dal giudice riguardante l'interpretazione e la valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del suo convincimento” (Cons. Stato, Sez. V, 02/12/2019, n. 8245).

Inoltre, “ai fini del ricorso per revocazione, l'errore deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche; esso è configurabile nell'attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività d'interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento” (Cons. Stato, Sez. III, 21/11/2019, n. 7938).

Deve, poi, aggiungersi che costituisce jus receptum il principio secondo cui integra errore di fatto deducibile ai sensi dell'art. 395, comma 1, n. 4 c.p.c. come motivo di revocazione della sentenza unicamente quello che “derivi da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, c.d. svista o abbaglio dei sensi, che abbia indotto l'organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto, facendo cioè ritenere esistente un fatto documentalmente escluso ovvero inesistente un fatto documentalmente provato” (così da ultimo Cons. Stato, sez. III , 31/01/2023 , n. 1108).

Di riflesso, “non costituisce motivo di revocazione per errore di fatto una contestazione sull'attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall'erronea percezione del contenuto dell'atto processuale, in cui si sostanzia l'errore di fatto; di conseguenza, il vizio revocatorio non può mai riguardare il contenuto concettuale delle tesi difensive delle parti, come esposte negli atti di causa, perché le argomentazioni giuridiche non costituiscono fatti ai sensi dell'art. 395, n. 4, c.p.c. e perché un tale errore si configura necessariamente non come errore percettivo, bensì come errore di giudizio, investendo per sua natura l'attività valutativa ed interpretativa del giudice” (così Cons. Stato, sez. IV , 29/12/2022 , n. 11566).

Questa impostazione ha trovato conferma anche nella più recente giurisprudenza di SS (Cass. civ., sez. un., 5 marzo 2024, n. 5792, par. 10.11 e 10.12), la quale ha ribadito che ciò che è destinato ad essere controllato attraverso lo strumento della revocazione è il “momento percettivo del dato probatorio nella sua oggettività” (e non anche “concernente l’informazione probatoria ritraibile per via logica dal dato probatorio acquisito al giudizio”), essendo l’errore ex art. 395 , comma 1, n. 4) c.p.c. “una falsa rappresentazione della realtà da ascrivere ad un abbaglio dei sensi, a disattenzione, distrazione, in buona sostanza ad una svista, la quale ricorre ― si è autorevolmente osservato con formula tanto poco curiale quanto appropriata a fotografare ciò che in concreto accade nell’operare del giudice ― quando il giudice prende «fischi per fiaschi e […] verità per buggerate». In breve, una svista del giudice nella consultazione degli atti del processo”.

In aggiunta, da un lato, l’errore di fatto cd. “revocatorio” non può, sempre per consolidato orientamento di questo Consiglio, cadere su un punto controverso della causa (sostanziale o processuale), sul quale la sentenza abbia pronunciato con motivazione anche solo implicita (in termini Cons. Stato, sez. II, 18/11/2022, n. 10169) e, dall’altro, “la contestazione dell'errore di fatto revocatorio, presuppone la sua decisività, requisito che deriva dalla natura straordinaria del rimedio e dall'esigenza di stabilità del giudicato, in ossequio al principio di ragionevole durata del processo e al divieto di protrazione all'infinito dei giudizi” (Cons. Stato, sez. VII, 13/06/2022, n. 4796).

In ultimo, preme rilevare, per completezza, che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sez. IX, 7 luglio 2022, causa C-261/21, F. Hoffmann-La Roche Ltd e a. contro Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato), investita della questione su iniziativa proprio di questa Sezione (Cons. Stato, sez. VI, ordinanza 18 marzo 2021, n. 2327), ha riconosciuto la compatibilità con il diritto unionale del nostro sistema processuale interno (e, segnatamente, del combinato disposto degli artt. 106 c.p.a e 395 c.p.c.) laddove esclude la praticabilità del rimedio della revocazione a fronte di lamentate violazioni del diritto unionale da parte del giudice nazionale di ultima istanza. In particolare, i giudici di Lussemburgo hanno chiarito che “L’articolo 4, paragrafo 3, e l’articolo 19, paragrafo 1, TUE nonché l’articolo 267 TFUE, letti alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, devono essere interpretati nel senso che non ostano a disposizioni di diritto processuale di uno Stato membro che, pur rispettando il principio di equivalenza, producono l’effetto che, quando l’organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa di tale Stato membro emette una decisione risolutiva di una controversia nell’ambito della quale esso aveva investito la Corte di una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi del suddetto articolo 267, le parti di tale controversia non possono chiedere la revocazione di detta decisione dell’organo giurisdizionale nazionale sulla base del motivo che quest’ultimo avrebbe violato l’interpretazione del diritto dell’Unione fornita dalla Corte in risposta a tale domanda”.

3.1 Nel dettaglio, con il motivo in scrutinio parte ricorrente in revocazione deduce che questo Consiglio non si sarebbe avveduto che le ricorrenti non rientravano nella categoria degli operatori “irregolari” che, in quanto tali, avrebbero potuto (e dovuto) partecipare alla procedura di regolarizzazione fiscale indetta dall’A.D.M., bensì in una “speciale” categoria di operatori, una sorta di tertium genus , distinto sia rispetto ai concessionari di Stato che rispetto agli operatori privi di tale concessione, il quale era stato già da tempo legittimato ad operare in Italia indipendentemente dall’adesione alla procedura di regolarizzazione dell’A.D.M..

Ebbene è di tutta evidenza che quello qui denunciato potrebbe, al più, in astratto, solo integrare un error in iudicando relativo alla:

- determinazione della portata di giudicato ed interpretativa di taluni precedenti di questo Consiglio;

- corretta interpretazione del diritto dell’unione europea per come ricostruito da alcune pronunce di questo Consiglio della Corte di giustizia UE.

In proposito, è appena il caso di notare che alle sentenze della Corte di Lussemburgo è pacificamente attribuita natura normativa (così Cons. Stato, Ad. plen. 9 giugno 2016, n. 11 che richiama la giurisprudenza unionale sul punto), sicché un eventuale errore sul principio di diritto da essa enucleato potrebbe, al massimo ( quod non est nel caso di specie), integrare un errore di diritto (e non certo un errore sul fatto ex art. 395, n. 4, c.p.c. – così Cons. Stato, sez. VI, 14 aprile 2025 n. 3190).

Deve ancora aggiungersi che il presunto errore denunciato da parte ricorrente cade comunque su un punto controverso su cui il giudice si è pronunciato. E, infatti, ciascuna delle sentenze della Corte di giustizia UE e del Consiglio di Stato invocate a sostegno della “speciale legittimazione” di EY ad operare in Italia senza i prescritti titoli abilitativi è stata ampiamente e lungamente analizzata dal Consiglio di Stato, che dedica all’esame di 9 tali pronunce oltre 10 pagine (su un totale delle 18 pagine che compongono la parte motiva della sentenza impugnata).

In ultimo, difetta anche il carattere della decisività dell’ipotetico errore in cui sarebbe incorso questo Consiglio. Ciò in quanto la sentenza revocanda risulta fondata su rationes decidendi autonome che non sarebbero comunque intaccate dal presunto errore denunciato da parte ricorrente in revocazione. Tanto emerge con chiarezza dal suo apparato motivazionale laddove si osserva che:

- le odierne appellanti non hanno subito “alcuna lesione dagli atti impugnati in primo grado, non avendo partecipato alla procedura di regolarizzazione per propria autonoma scelta e non potendo utilizzare la proposta azione di annullamento al fine di far accertare il proprio diritto a un regime privilegiato in forza di una presunta qualità di soggetto «sanato dalla giurisprudenza», quantomeno in sede amministrativa, al di là delle complesse questioni dibattute in sede tributaria e penale in ordine alla sua specifica posizione” (punto 8. della sentenza impugnata);

- in ogni caso “qualora l’azione proposta sia intesa come diretta a ottenere un chiarimento sulla disciplina in questione, è evidente la sua inammissibilità in assenza di provvedimenti diretti a incidere negativamente sulla posizione delle ricorrenti” (punto 8.2 della sentenza impugnata);

- vi è comunque “l’ostacolo, e un ulteriore e autonomo profilo di inammissibilità del ricorso, di chiedere al giudice una pronuncia su poteri amministrativi ancora non esercitati in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a.” (punto 8.3 della sentenza impugnata);

- “Né, inoltre, l’interesse al ricorso può derivare dall’aver consentito la partecipazione alla procedura di regolarizzazione di soggetti, quali la società interveniente SKS 365 UP GmbH, che – secondo la prospettazione delle ricorrenti – si troverebbero in una situazione differenziata e deteriore, in quanto l’aver deciso di non partecipare alla procedura di regolarizzazione e non aver impugnato gli eventuali atti di accoglimento delle istanze di regolarizzazione di altri soggetti preclude di poter affrontare tale profilo nell’ambito del presente giudizio” (punto 8.4 della sentenza impugnata);

- “L’interesse al ricorso non può, infine derivare dalle sopravvenute proroghe delle concessioni attualmente in essere, esulando anche questo profilo dall’oggetto della presente controversia” (punto 8.5 della sentenza impugnata).

4. In conclusione, per le ragioni esposte il ricorso in revocazione è inammissibile.

4.1 Ciò esonera, peraltro, questo giudice dallo scrutinio delle doglianze dedotte in via rescissoria, ivi comprese le richieste di riesaminare l’istanza di sollecitazione del rinvio pregiudiziale a seguito dell’eliminazione dell’errore e di riesaminare la prospettata questione di legittimità costituzionale dei commi 643 e 644 dell'art. 1 della Legge di Stabilità 2015 per sospetto contrasto con gli artt. 3, 24, 41, 42,117.1 e 117.2, lett. e) Cost..

4.2 Va, infine, disattesa anche la richiesta, formulata oralmente nel corso dell’udienza di discussione da parte ricorrente in revocazione, di sospensione impropria del presente giudizio in vista della definizione dell’incidente eurounitario promosso dal Consiglio di Giustizia per la Regione Siciliana con ordinanza n. 695 del 2025.

E, infatti, analoga questione pregiudiziale avrebbe potuto assumere rilevanza in questa sede solo ove si fosse pervenuti, in accoglimento delle censure svolte in via rescindente, alla riapertura del merito della controversia.

5. Sussistono nondimeno, anche in ragione della complessità della vicenda, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Gallone	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO