Pubblicato il 20/03/2026

N. 02394/2026REG.PROV.COLL.

N. 01105/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1105 del 2025, proposto da Colacem s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa, disgiuntamente tra loro, dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale presso i medesimi in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche disgiuntamente tra loro, dagli avvocati Antonio Pugliese, Sergio Fienga e Marco Trevisan, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Sergio Fienga in Roma, piazzale delle Belle Arti, n. 8;

nei confronti

ENEA - Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile,
Ricerca Sul Sistema Energetico – RSE S.p.A., Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Quinta Ter, 6 dicembre 2024, n. 22082, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il cons. RA AR e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio e Marco Trevisan;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso originariamente proposto al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia e quindi riassunto innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio a seguito della declaratoria di incompetenza da parte del primo T.a.r., la Colacem S.p.a. impugnava il provvedimento, prot. SE/P20160047214 del 29 aprile 2016, con il quale il Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. aveva rigettato la richiesta di verifica e certificazione (RVC) a consuntivo n. 0115705054112R010-1#7 presentata con riferimento a un intervento di miglioramento dell’efficienza energetica nel processo di produzione di clinker all’interno dello stabilimento della ricorrente sito in Ghigliano (PG), oggetto della proposta di progetto e di programma di misura (c.d. “PPPM”) n. 0115705054112T008_rev2 approvata il 18 ottobre 2012, adducendo a base del rigetto l’assenza della c.d. addizionalità dei risparmi generati dall’intervento (« dall’esame dei costi dichiarati si evince che il solo risparmio di combustibile (4476 tep/anno) consente un risparmio economico significativamente superiore al costo dell’intervento dichiarato» ).

2. – Nel corso del giudizio la ricorrente proponeva tre atti di motivi aggiunti: il primo per dedurre l’illegittimità sopravvenuta del provvedimento impugnato per violazione dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, come modificato dall’art. 56 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120; il secondo per impugnare il rigetto dell’istanza di riesame presentata il 21 luglio 2020; il terzo per impugnare la nota del 5 maggio 2022, con cui il G.S.E. aveva accolto la sollecitazione, formulata dal T.a.r. nell’ordinanza cautelare n. 1110 del 22 febbraio 2022, a chiarire « la portata e gli effetti del potere esercitato mediante l’adozione del contestato rigetto della RVC, con riferimento all’approvazione delle precedenti RVC e della PPPM; ».

3. – Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. adito respingeva il ricorso principale e i motivi aggiunti.

4. – Avverso la decisione di primo grado la ricorrente ha interposto appello, affidato a quattro motivi di impugnazione (estesi da pagina 7 a pagina 26) così rubricati:

« I. error in iudicando, con riferimento all’asserita insussistenza del requisito dell’addizionalità e alle censure dedotte con il secondo motivo del ricorso di primo grado: violazione dei principi in materia di aiuti di Stato, violazione dell’art. 1 delle linee guida; violazione dell’art. 6, comma 2 e dell’art. 15 comma 2 del d.m. 28 dicembre 2012.

II.  error in iudicando con riferimento alle censure dedotte con il primo motivo del ricorso di primo grado: violazione dell’art. 21-nonies della l. 241/1990 e s.m.i. violazione degli art. 12, 14 e 16 delle linee guida. violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e per contrarietà ai principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’ art. 97 Costituzione.

III. (segue). In subordine: questione di legittimità costituzionale e di rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea.

IV. error in iudicando con riferimento alle censure dedotte con il primo, il secondo e il terzo ricorso per motivi aggiunti. Violazione dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28 come modificato dall’art. 56, commi 7 e 8 del d.l. 76/2020, convertito con legge 120/2020.Violazione dell’art. 1 delle linee guida e della guida operativa 3.1 dell’ENEA. Violazione degli artt. 6, comma 2, e dell’art. 15, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012 ».

5. – Il G.S.E. si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

6. – Nel corso del giudizio le parti hanno depositato memorie e repliche.

7. – Alla pubblica udienza del 3 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. – Con il primo motivo di appello l’appellante critica il capo della sentenza reiettivo del motivo d’impugnazione, proposto con il ricorso principale e ribadito con i motivi aggiunti, con cui aveva dedotto l’illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui il G.S.E. vi aveva ritenuto assente il requisito dell’addizionalità dei risparmi conseguiti con l’intervento de quo .

Deduce al riguardo l’erroneità dell’interpretazione del criterio dell’addizionalità, fatta propria dal giudice di primo grado, secondo il quale sono ammissibili a beneficiare del meccanismo basato sul rilascio dei titoli di efficienza energetica solo gli interventi concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che sarebbero, comunque, realizzati anche in assenza d’incentivazione, in quanto, per l’appellante, questo principio potrebbe valere unicamente nel caso di aiuti di stato ad hoc e non, invece, nei casi, quale quello de quo , in cui si verta di categorie di aiuti già riconosciuti compatibili con il mercato comune attraverso i regolamenti cc.dd. di esenzione che li prevedono e li disciplinano.

9. – Tuttavia, come costantemente rimarcato dalla Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 1° settembre 2025 n. 7167; 28 marzo 2025 n. 2593; 7 aprile 2022 n. 2581; 17 giugno 2022, n. 4983; 23 maggio 2023, n. 5095; da ultimo, 11 febbraio 2026, n. 1108, all’esito di decisione assunta da questo Collegio nella medesima camera di consiglio):

- il requisito dell’addizionalità dei risparmi va inteso in termini non meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma estesi anche ai profili economici (o di “mercato”) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento;

- ciò significa che sono escluse dal sostegno le tecnologie già rappresentative del mercato o del settore di riferimento, nonché gli interventi che devono essere realizzati per effetto di obblighi normativi;

- suscettibili di incentivazione sono solo gli interventi concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che si sarebbero comunque realizzati in assenza di sostegno pubblico poiché, in caso contrario, finirebbero per essere un sussidio all’impresa da parte dello Stato lesivo della concorrenza;

- la questione della qualificazione dei certificati bianchi come aiuti di Stato in regime di esenzione è irrilevante ai fini dell’accoglimento della RVC poiché la valutazione deve basarsi sulle Linee guida EEN 9/11, secondo cui non sono addizionali i risparmi che si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato (Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025 n. 10226);

- il regolamento CE n. 800/2008 del 6 agosto 2008, richiamato dalle appellanti e citato nelle Linee guida EEN 9/2011, definisce, infatti, in via generale e astratta, le diverse categorie di aiuto che sono compatibili con il diritto dell’Unione, mentre è demandata agli Stati membri, in sede di attuazione del regolamento e nell’ambito del proprio margine di apprezzamento, l’individuazione, in concreto, delle condizioni e dei requisiti che consentono di ricondurre la singola iniziativa economica ad una delle categorie di aiuto elencate nel citato regolamento;

- le Linee guida individuano il requisito dell’addizionalità (anche) economica come condizione indispensabile affinché il progetto sia incentivabile con i certificati bianchi: solo in tal caso, infatti, esso è qualificabile come misura di risparmio energetico ai sensi dell’art. 17 del regolamento ed è conforme all’effetto di incentivazione di cui all’art. 8 del medesimo.

- la valutazione sull’addizionalità rientra, inoltre, nella discrezionalità tecnica del Gestore, sicché il sindacato del giudice sull’aspetto in questione è limitato alla manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, (Cons. Stato, sez, II, nn. 2997/2025 e 2593/2025, citt.).

10. – Sulla scorta di questi principi sono già state respinte analoghe censure articolate dall’odierna appellante in altri giudizi, osservando anche che una misura di incentivo può dirsi efficace se è decisiva per convincere l’impresa a realizzare un investimento, mentre non può dirsi efficace quando a usufruirne è un’impresa che in realtà avrebbe in ogni caso posto in essere quell’investimento, anche senza l’aiuto pubblico, nel qual caso sarebbe più corretto parlare di sussidio incondizionato e non di incentivo (ex aliis, Cons. Stato, sez. II, 11 giugno 2025, n. 5028).

11. – Il motivo, pertanto, è infondato.

12. – Con il secondo motivo di appello, l’appellante critica la sentenza nella parte in cui, nel respingere le censure di violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 e del principio di legittimo affidamento, ha ritenuto che il provvedimento impugnato non costituisca manifestazione del potere di autotutela, bensì del potere di controllo del G.S.E. che trova la sua disciplina nell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, nonché nel D.M. 28 dicembre 2012.

Secondo l’appellante, infatti, quello impugnato sarebbe, in realtà, un provvedimento di secondo grado di annullamento in autotutela, adottato all’esito della rivalutazione a posteriori dei contenuti tecnici della PPPM e degli stessi presupposti positivamente assentiti in sede di approvazione della PPPM medesima, senza che nel frattempo nulla sia mutato.

13. – Il motivo è infondato.

Questa Sezione, nell’esaminare censure di tenore identico a quelle sopra richiamate ( ex ceteris , Cons. Stato, sez. II, 1° settembre 2025 n. 7167; 28 marzo 2025 n. 2593; 16 dicembre 2025 n. 9958; 9 luglio 2025 n. 5973; cui adde , tra le stesse parti del presente giudizio, la n. 5028/2025 cit. e le nn. 5614, 5617, 5618 e 5619 del 27 giugno 2025) ha chiarito che:

- l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) consente all’istante esclusivamente di accedere alla successiva procedura di rendicontazione dei risparmi, che prende avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (RVC) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti previsti dalla disciplina di settore, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica;

- poiché tale successiva procedura è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, è possibile che la RVC venga respinta nonostante la precedente approvazione della PPPM, poiché tra quest’ultima e le singole RVC sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante;

- si tratta, in sostanza, di due procedimenti distinti, sebbene connessi, che si collocano in due fasi diverse del processo incentivante: quello della proposta e quello della rendicontazione;

- per tale ragione, il difetto dell’addizionalità, evidenziato dal GSE nel procedimento di accertamento delle RVC, non integra un riesame del medesimo requisito già positivamente valutato in sede di approvazione della proposta, poiché attiene al risparmio (addizionale) effettivamente conseguito e non a quello proposto;

- per le medesime ragioni, non è nemmeno configurabile un legittimo affidamento nell’accoglimento delle RVC fondato sull’intervenuta approvazione della PPPM (Cons. Stato, sez. II, 2 maggio 2025, n. 3702; negli stessi termini, tra le tante, Cons. Stato, n. 5028/2025 cit. e 15 maggio 2025, n. 4177);

14. – Con il terzo motivo, in subordine alle censure poc’anzi esaminate, con riguardo all’art. 42 del d.lgs 28/2011, ove inteso nel senso di consentire sine die la rivalutazione dei presupposti originari per l’accesso all’incentivo, l’appellante ha prospettato una questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost. (perché in quel modo si consentirebbe di incidere in maniera ingiustificata, illogica e sproporzionata su posizioni di vantaggio consolidate in capo ai soggetti che hanno ottenuto l’approvazione di PPPM) e una questione di compatibilità con il diritto dell’Unione europea (con riferimento al principio del legittimo affidamento e alle disposizioni unionali che impongono agli Stati membri di promuovere e incoraggiare l’efficienza e il risparmio energetico).

15. – Il motivo è infondato.

Come visto poc’anzi, l’approvazione della PPPM non può determinare il sorgere di alcun affidamento suscettibile di tutela in ordine all’ottenimento dei cc.dd. certificati bianchi (i quali vengono conseguiti solo con l’accoglimento delle RVC), e ciò anche alla luce del criterio dell’operatore prudente e accorto di derivazione comunitaria che costituisce parametro per la valutazione del legittimo affidamento ( ex aliis , Cons. Stato, sez. II, n. 1108/2026 cit., per il richiamo a Corte giustizia UE, sez. X, 11 luglio 2019, n. 180, Agrenergy Srl e Fusignano Due , C180/18, C286/18; id., sez V, 15 aprile 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche-Anie e Athesia Energy Srl , C798/18 e C799/18).

16. – Con il quarto motivo di appello, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto le censure articolate avverso il provvedimento del 19 novembre 2021 di rigetto dell’istanza, presentata il 21 luglio 2020, diretta a ottenere - in applicazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020 e in ragione del preteso difetto dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della l. 241/90 - la revoca dell’originario provvedimento assunto sulla RVC.

In critica alle ragioni esposte nel provvedimento del G.S.E. e avallate dalla decisione impugnata, l’appellante sostiene l’applicabilità delle suddette disposizioni al caso in esame in quanto il G.S.E., nella vicenda per cui è causa, avrebbe esercitato poteri di secondo grado (come dedotto nel secondo motivo di appello).

19. – Il motivo è infondato.

Come si è detto esaminando il secondo motivo di appello, il provvedimento adottato dal G.S.E. per respingere la RVC non costituisce esercizio di un potere di autotutela o, comunque, di secondo grado.

Ebbene, la giurisprudenza di questo Consiglio ha chiarito che nel d.l. n. 76/2020 il legislatore, adottando nei commi (consecutivi) settimo e ottavo dell’articolo 56 una terminologia diversa e comunque non coincidente, ha inteso riferirsi a fattispecie tra loro non sovrapponibili e che, pertanto, i riferimenti testuali contenuti nel comma 8 dell’art. 56, trattandosi di disciplina di favore, sono di stretta interpretazione e non suscettibili di interpretazione analogica o estensiva (cfr. Cons. Stato, sez. II, 5 maggio 2025, n. 3813; sez. II, 9 luglio 2025, n. 5973; sez. II, 5 novembre 2025, n. 8615).

Perciò si è osservato, in modo condivisibile, che il tenore letterale dell’art. 56, comma 8, cit. (come dell’art. 42, commi 3 e 3-bis, del d.lgs. n. 28/2011) mostra chiaramente che oggetto della disciplina in questione sono solo i provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza dagli incentivi già riconosciuti e non anche i provvedimenti di rigetto delle richieste di verifica e certificazione, i quali costituiscono atti ordinari di verifica e controllo nell’ambito del procedimento di rilascio dei cc.dd. certificati bianchi e non provvedimenti di secondo grado, adottati in esercizio del potere di autotutela (Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025 n. 10226; in termini, Cons. Stato, sez. II, n. 1108/2026; ma già sez. II, n. 3813/2025 cit.).

20. – Sempre con il quarto motivo d’appello, l’appellante critica la sentenza anche nella parte in cui ha ritenuto infondata la pretesa della ricorrente di ottenere dal GSE una decurtazione dell’incentivo richiesto con la RVC, in luogo del suo integrale disconoscimento, « in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell’entità della violazione » ai sensi dell’art. 42, co. 3, d.lgs. n. 28/2011.

Sostiene l’appellante che, al contrario di quanto ritenuto dal giudice di primo grado, la decurtazione non costituirebbe un’alternativa riservata solo al caso di decadenza dagli incentivi, poiché nella legge non vi sarebbero elementi testuali che ne escludano l’applicazione anche alle fattispecie in cui venga disposto il rigetto di una RVC.

21. – Il motivo è infondato anche sotto questo profilo.

22. – Per condivisa giurisprudenza della Sezione, poiché la decurtazione è misura derogatoria prevista dal legislatore come alternativa alla decadenza (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 6 ottobre 2020, n. 5913, cui si rinvia a mente dell’art. 88, co. 2 lett. d, c.p.a.), l’istituto della decurtazione è estraneo al caso in cui non venga in rilievo la decadenza dagli incentivi, ma la reiezione di una singola RVC (cfr. Cons. Stato, sez. II, nn. 5614, 5617, 5618 e 5619 del 2025 citt.).

23. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

24. – Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della vicenda concreta, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AN LE, Presidente

RA Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

RA AR, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA AR	AN LE

IL SEGRETARIO