Pubblicato il 31/01/2025

N. 00763/2025REG.PROV.COLL.

N. 07618/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7618 del 2022, proposto da IA VE, rappresentata e difesa dall'avvocato Vito Petrarota, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Puglia (Sezione seconda) n. 312 del 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Udito per la parte appellante l’avv. Costantino Guerriero su delega dell’avv. Vito Petrarota;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- I fatti di causa possono essere così ricostruiti.

1.2.- L’Amministrazione regionale della Puglia pubblicava, nel BURP n. 162 del 15 ottobre 2009 l’avviso pubblico per la presentazione delle domande di aiuto relative alla Misura 112 (« insediamento giovani agricoltori ») e altre misure inserite nel cosiddetto « Pacchetto multimisura giovani » – Feasr 2007/2013.

Espletata la fase istruttoria, con nota prot AOO_030 del 29.11.2011 n. 98314 la Regione Puglia comunicava l’ammissione ai benefici e, pertanto, venivano concessi i benefici.

La ricorrente otteneva, più dettagliatamente, la concessione dei seguenti aiuti:

- misura 112, premio unico 30.000,00 euro e abbuono interessi 15.000,00 euro;

- misura 111, voucher formativo 3.000,00 euro;

- misura 114, spesa ammessa 1.875,00 euro e aiuto concesso 1.500,00 euro;

- misura 121, spesa ammessa 114.390,91 euro, aiuto concesso 57.195,46 euro;

- misura 311, spessa ammessa 167.296,46 e aiuto concesso 83.648,23.

1.2.- Rappresentava, in prime cure, la ricorrente:

- che il ritardo riscontrato nella realizzazione delle opere sarebbe dipeso inizialmente dal notevole ritardo nell’accredito del contributo da parte dell’Ente pagatore (Agea);

- di aver presentato in data 14 novembre 2012 e 8 novembre 2013 domanda di proroga del termine di completamento degli interventi;

- che avrebbe avuto necessità di accedere ad altro finanziamento al fine di realizzare le predette opere, senonché l’erogazione di detto ulteriore finanziamento sarebbe stato ostacolato dall’omessa cancellazione dell’ipoteca di secondo grado concessa in data 14 novembre 2002, in favore della EU AN , per l’importo complessivo di € 90.000,00 e iscritta presso l’Agenzia del territorio di Bari;

- di aver ripetutamente sollecitato detta cancellazione, sia verbalmente che per iscritto, come si evincerebbe dalla documentazione in atti, ma ogni richiesta sarebbe rimasta priva di riscontro;

- di aver presentato ulteriori istanze di proroga il 28 ottobre 2014 e il 22 gennaio 2016;

- il ritardo nella realizzazione delle opere in esame non sarebbe stato imputabile alla stessa ricorrente ma sarebbe stato conseguente: a) all’inerzia nell’accredito del contributo da parte dell’Ente pagatore (Agea); b) all’omessa concessione del finanziamento a causa della mancata cancellazione dell’ipoteca da parte di EU AN .

1.3.- Con provvedimento dirigenziale n. 76 datato 22 maggio 2017, la Regione Puglia, con formula ambivalente, dichiarava, ad un tempo, la « decadenza » e « revocava » i benefici concessi ai sensi delle Misure 112, 11, 114, 121 e 311 del PSR 2007/2013 e disponeva il recupero delle somme erogate.

1.4.- Le ragioni poste a base della decadenza erano così sostanzialmente compendiate:

- la ditta non avrebbe fornito la prova della realizzazione delle opere finanziate entro il termine previsto;

- la ditta non avrebbe « concluso il piano aziendale ammesso ai benefici e non ha presentato per le misure 121 e 311, domanda di accertamento finale di regolare esecuzione degli interventi ».

1.5.- Detta decadenza era dichiarata in applicazione dei paragrafi 7 (recante « Piano aziendale ») e 16 (recante « Controlli, decadenza e revoca dell’aiuto e recupero degli importi liquidati ») del bando.

2.- Detto provvedimento era impugnato con il ricorso di primo grado con il quale la ricorrente ne chiedeva l’annullamento.

2.1.- Con i due motivi di doglianza l’originaria ricorrente deduceva, in via di estrema sintesi, che l’art. 7 del bando avrebbe imposto alla Regione Puglia di terminare la verifica degli adempimenti entro 5 anni dalla concessione del sostegno, sicché l’adozione del provvedimento in data 21 maggio 2017 sarebbe stata tardiva rispetto al 29 novembre 2011, data di concessione dell’aiuto (primo motivo).

2.2.- Deduceva, poi, che la determinazione impugnata sarebbe stata sproporzionata e irragionevole, non avendo tenuto conto del fatto che il ritardo nella realizzazione delle opere sarebbe stato incolpevole poiché dipeso dal ritardo nell’accredito delle somme da parte di Agea e dalla mancata cancellazione dell’ipoteca bancaria malgrado la – secondo quanto esposto – avvenuta totale estinzione del credito.

2.3.- Evidenziava, inoltre, che il bando avrebbe previsto la revoca e il recupero dell’aiuto concesso solo nell’ipotesi della mancata realizzazione degli interventi e non per il ritardo nella loro conclusione (secondo motivo).

2.4.- La Regione Puglia si costituiva in giudizio e si opponeva all’accoglimento delle avversarie domande.

2.5.- Con sentenza n. 312 del 2022, il T.a.r. per la Puglia, sez. II, rigettava il ricorso sul rilievo che:

- quantunque le proroghe fossero state richieste dalla parte privata alla Regione, esse « non sono mai state concesse ed è pacifico che, a 18 mesi dal finanziamento, gli interventi a valere sulle Misure 121 e 133 non erano affatto terminati, in violazione di quanto richiesto dal bando »;

- « la ricorrente ha mai presentato alcuna domanda di pagamento per ottenere acconti sullo stato di avanzamento dei lavori e dunque non ha presentato alcun giustificativo di spesa, neanche a seguito della ricezione della comunicazione di avvio di procedimento di revoca ».

2.5.1.- Evidenziava il T.a.r. la rilevanza del mancato rispetto del termine di 18 mesi per il completamento degli investimenti e la mancanza di formali atti di proroga, non potendosi, in tesi, sostenere che la « Regione avrebbe potuto soprassedere alla doverosa revoca in ragione di circostanze che non sono state mai accolte come ragioni giustificatrici della concessione di proroghe ».

2.5.2.- Il provvedimento, poi, sarebbe stato adeguatamente motivato in ragione, tra l’altro, del suo carattere vincolato rispetto alle previsioni del bando, considerato l’obbligo, ivi previsto di « svolgere l’attività agricola per almeno 5 anni dalla concessione del contributo », sicché sarebbe stato evidente che, entro i cinque anni, le verifiche andassero « iniziate e non terminate ».

3.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello la parte privata la quale ne ha chiesto la riforma sulla base di un unico motivo di doglianza così rubricato: illegittimità ed erroneità della gravata sentenza; violazione art. 97 Cost.; violazione art. 3 l. n. 241 del 1990; violazione dei principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità, buona amministrazione; violazione del principio della massima partecipazione; violazione della lex specialis ; eccesso di potere sotto diversi profili.

3.1.- Sostiene l’appellante che:

- il ritardo nella realizzazione delle opere in esame non sarebbe imputabile al soggetto beneficiario dell’aiuto ma sarebbe unicamente conseguenza del ritardo registrato nell’accredito del contributo da parte dell’ente pagatore (Agea), oltreché dell’omessa concessione del finanziamento a causa, a sua volta, della mancata cancellazione dell’ipoteca di cui si è detto. Aspetto, questo, che avrebbe reso il provvedimento di revoca dell’aiuto finanziario privo di presupposti;

- il provvedimento si rivelerebbe sproporzionato e irragionevole, considerato, peraltro, che il Reg. CE n. 1975/2006 (art. 18) prevedrebbe, in caso di mancato rispetto degli impegni cui è subordinata la concessione dell’aiuto, la riduzione dello stesso e, comunque, una revoca sarebbe ammìssibile soltanto in caso di inadempienza ‘imputabile’ al soggetto beneficiario;

- il comportamento della Regione Puglia si sarebbe rivelato contrario ai canoni di correttezza e buona fede di matrice civilistica e avrebbe generato, in capo al soggetto privato, un ragionevole affidamento nel poter fruire del contributo. La Regione, in altre parole, avrebbe dovuto erogare le somme sollecitamente al fine di consentire la realizzazione delle opere entro il termine previsto: il mancato pagamento avrebbe dato luogo all’inadempienza del soggetto beneficiario;

- l’atto di ritiro sarebbe stato adottato in mancanza dei presupposti di interesse pubblico e valutazione della posizione di affidamento del privato;

- sussisterebbe la piena responsabilità dell’Amministrazione quanto al ritardo in cui è incorsa la parte privata, in considerazione della tardiva erogazione del contributo rispetto alla data di concessione.

4.- Sebbene raggiunta dalla tempestiva notificazione dell’appello (la sentenza risulta pubblicata in data 28 febbraio 2022 e la notificazione dell’appello risulta perfezionatasi il 19 settembre 2022 presso gli indirizzi pec dei due difensori eletti in primo grado), la Regione Puglia non si è costituita in giudizio.

5.- All’udienza pubblica del 28 novembre 2024, presente il procuratore di parte appellante, l’appello, su richiesta dello stesso, è stato trattenuto in decisione.

6.- L’appello è, nei sensi appresso specificati, meritevole di accoglimento.

7.- Premesso che – secondo quanto esposto dall’appellante – tutte le opere indicate nel piano aziendale ed oggetto di finanziamento sarebbero state ultimate (circostanza, questa, rappresentata anche nella perizia depositata in prime cure il 3 settembre 2021, all. 1, e attraverso la relativa documentazione fotografica, cfr. successivo all. 6), va verificato se la condotta dell’Amministrazione sia stata, nel caso di specie, rispettosa del bando e della sottesa normativa UE a presidio dell’erogazione dei contributi di cui trattasi, e se l’Amministrazione abbia valutato tutti i contrapposti interessi anche in punto di ragionevolezza, proporzionalità e buona fede della adozione della decisione di ritiro.

8.- Il bando per la presentazione delle domande di aiuto relative alla « misura 112 » e delle altre misure del PSR 2007/2013, inserite nel « Pacchetto multimisura giovani », approvato con determinazione del Dirigente del servizio agricoltura (cfr. deposito di parte privata in primo grado, all.3), aveva come obiettivo strategico il « miglioramento della competitività delle imprese agricole pugliesi, promuovendo il ricambio generazionale, attraverso l’insediamento di giovani in agricoltura e l’adattamento strutturale della loro azienda », con lo scopo, tra gli altri, di « incoraggiare il miglioramento delle capacità professionali dei giovani agricoltori, anche al fine di orientarli verso lo sviluppo di nuovi sbocchi per le produzioni agricole ».

La lex specialis della procedura, per quanto qui di interesse, al § 16 stabiliva che « Qualora a seguito dei controlli, a qualsiasi titolo ed in qualunque momento effettuati, sia che si tratti di controllo amministrativo e/o in loco, dovessero essere rilevate infrazioni e/o irregolarità e/o anomalie e/o difformità, saranno revocati gli aiuti (Reg. CE 1975/2006), con il relativo recupero delle somme indebitamente percepite, maggiorate degli interessi legali ».

Il Regolamento CE n. 1975/2006, richiamato nel bando, stabiliva (e stabilisce), a sua volta, all’art. 18, che:

- « In caso di mancato rispetto degli impegni a cui è subordinata la concessione dell’aiuto, diverso da quelli connessi alla dimensione della superficie o al numero di animali dichiarati, l’aiuto viene ridotto o rifiutato » (§1);

- « Lo Stato membro stabilisce l’importo della riduzione dell’aiuto, in particolare in base alla gravità, all’entità e alla durata dell’inadempienza constatata » (§2);

- « Se l’inadempienza deriva da un’irregolarità commessa deliberatamente, il beneficiario è escluso dal beneficio della misura per il corrispondente esercizio FEASR e per l’esercizio FEASR successivo ».

9.- Dagli atti di causa, sul piano documentale, emerge che:

- con l’istanza di proroga del 14 novembre 2012, reiterata in data 8 luglio 2013 e 18 novembre 2013 (quest’ultima motivata in ragione della congiuntura economica sfavorevole per le imprese agricole), la parte privata aveva rappresentato alla Regione il ritardo di Agea nell’accredito dell’anticipazione del contributo, avvenuto il 18 ottobre 2012 a fronte di una richiesta presentata a far data dal 12 dicembre 2011; dette istanze erano state, ancora, riproposte il 30 giugno 2014, il 28 ottobre 2014, il 25 giugno 2015 (facendo riferimento alle difficoltà di ottenimento del finanziamento) e il 22 gennaio 2016 (quest’ultima istanza era stata proposta con richiesta di proroga ai sensi del §19 PSR 2014/2020);

- la sola istanza del 14 novembre 2012 è stata riscontrata con atto di rigetto della Regione, motivato con la mancanza dell’appendice della polizza fideiussoria (nota prot. n. 41949 del 21 maggio 2013).

10.- Come si è visto, la parte privata aveva presentato diverse istanze di proroga, motivate sostanzialmente dalla (ivi evidenziata) non imputabilità del ritardo, e esse, al netto della richiesta di appendice della polizza fideiussoria, sono rimaste – quanto agli elementi allegati dalla ricorrente –senza riscontro da parte della Regione Puglia. Essa, dunque, non ha valutato (né, comunque, in altro modo, preso in considerazione) le ragioni del ritardo nel completamento dell’intervento, legate ai ritardi di Agea e alla più volte evidenziata mancata cancellazione dell’ipoteca di cui si è detto.

11.- Ora, è del tutto evidente che il sostanziale « silenzio » serbato sulle ragioni sottese alle richieste di proroga non poteva considerarsi neutro rispetto alle aspettative dell’appellante, sia perché la disciplina generale del procedimento amministrativo imponeva alla p.a. di rispondere su tali aspetti, quantunque in presenza di ipotetici ed eventuali profili di inammissibilità o manifesta infondatezza dell’istanza di proroga (art. 2, comma 1, l. n. 241 del 1990: « se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata »), sia perché, ancora, sussisteva l’obbligo a carico dell’Amministrazione di verificare l’imputabilità del mancato rispetto del termine alla luce di una lettura integrata tra le disposizioni del bando e la correlata (e sottesa) normativa UE, nel medesimo bando – peraltro – espressamente richiamata.

12.- E’ del tutto evidente che la mancata considerazione delle difficoltà oggettive rappresentate nelle istanze di proroga ha reso il provvedimento impugnato in primo grado sorretto, in relazione ai profili evidenziati, da una motivazione difettosa, con conseguente violazione dell’art. 3 l. n. 241 del 1990.

13.- L’obbligo di motivazione, corollario dei principi di buon andamento e d’imparzialità dell’amministrazione (Corte cost. n. 310 del 2010), risulta qui fondatamente censurato anche in relazione anche agli ulteriori dedotti principi cui avrebbe dovuto informarsi l’azione amministrativa.

13.1.- L’applicazione della ‘clausola di decadenza’ o di ‘revoca’ contenuta nel bando non poteva avvenire in maniera meccanicistica ma nella misura necessaria per l’attuazione delle disposizioni UE senza menomare la portata e l’efficacia dello stesso diritto UE, ivi compresi i suoi principi generali.

13.2.- A tale proposito va, infatti, rilevato, in linea con quanto esposto dalla parte appellante, che il regolamento CE n. 1975/06 contempla la fattispecie della totale decadenza dal beneficio soltanto in caso di « irregolarità commessa deliberatamente »: aspetto del quale, nel caso di specie, la Regione Puglia non ha tenuto conto.

13.3.- La stessa mancata valutazione, in sede istruttoria, delle ragioni obiettive (ritardo di Agea e mancata estinzione dell’ipoteca), ampiamente rappresentate, secondo cui non sarebbe stata possibile – nella prospettazione della parte privata – la conclusione dei lavori, ha reso il provvedimento sproporzionato, ben radicandosi l’obbligo dell’Amministrazione di valutare la sussistenza o meno di presupposti, in radice, per l’adozione dell’atto di ritiro ovvero per una sua ‘mitigazione’, in linea con quanto previsto dal Regolamento UE n. 1975/06, cit. Ciò anche in considerazione, come si è detto, che risultava ampiamente rappresentato come sia il ritardo di Agea, sia la mancata concessione del finanziamento da parte della Banca, determinassero, di fatto, un meccanismo astrattamente idoneo ad impedire una conclusione degli interventi nel termine previsto.

13.4.- Ora, se è vero che i principi generali che disciplinano i controlli relativi alle domande di aiuto e di pagamento lasciano agli Stati membri la libertà di definire i modi ed i mezzi idonei a controllare le condizioni di concessione dell’aiuto per ciascuna misura di sostegno e se è, altresì, vero che « è soggetto a controllo il rispetto degli impegni a lungo termine » (art. 11, § 3, Reg. UE n. 1975 del 2006), è altrettanto vero che le misure adottate dagli Stati membri nell’esercizio del loro potere discrezionale non possono pregiudicare i principi generali del diritto UE (qui trasposti nel regolamento CE n. 1975/2006), in particolare i principi di proporzionalità (v., per analogia, sentenza ON IS , C-1/06, punto 40) e di certezza del diritto (v., per analogia, ordinanza DÉ ÁR EA NP , C-24/13, punti 31 e 32).

13.4.- Lo stesso stato di avanzamento e la formale richiesta di accertamento dell’esecuzione degli interventi – la cui omissione da parte del beneficiario è stata pure posta a base dell’atto di ritiro – costituivano atti formali esigibili solo in presenza della disponibilità delle somme e la cui assenza si rivelava inidonea, ex se considerata, a radicare l’atto di revoca/decadenza.

13.5.- La condotta dell’Amministrazione non si rivela, nel suo complesso, neppure sincronizzabile con la regola di buona fede.

13.5.1.- Va, sul punto, ricordato che la clausola generale di cui all’art. 1175 cod. civ. impone ad ambo le parti del rapporto obbligatorio di comportarsi secondo correttezza o buona fede oggettiva (Corte cost. n. 8 del 2023). Tale canone di comportamento, inter alia , vincola il creditore a esercitare la sua pretesa in maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento al debitore.

13.5.2.- L’Amministrazione, nel caso di specie, non si è posta nell’ottica di un dovere di « protezion e» della parte privata, pure vittima del ritardo Agea e della mancata cancellazione dell’ipoteca di cui si è detto, omettendo fianco di prendere in considerazione – e valutare – le ragioni dell’altra parte del rapporto.

13.6.- Tale assetto non si sincronizza con il dovere della pubblica amministrazione, in materia di revoca di atti amministrativi e di ripetizione di prestazioni finanziarie indebitamente erogate, di prendere in considerazione, assieme al principio di legalità, i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento (v., in tal senso, Corte di giustizia CE, sentenze EU MI e a ., punto 30; 1° aprile 1993, cause riunite da C-31/91 a C-44/91, Lageder e a ., punto 33, e 9 ottobre 2001, cause riunite da C-80/99 a C-82/99, Flemmer e a ., punto 60), rilevanti nel caso di specie.

14.- Conclusivamente, l’appello va accolto con conseguente annullamento, in riforma della sentenza impugnata, del provvedimento impugnato in prime cure. L’Amministrazione procederà alla complessiva riedizione del potere operando una completa e compiuta valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela, a confronto con gli interessi del soggetto privato, come emersi nel procedimento e già oggetto di adeguata prospettazione della parte privata.

15.- Il complessivo assetto della vicenda consente la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie e, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento con lo stesso impugnato nei sensi di cui in motivazione, salvi gli ulteriori provvedimenti della Regione Puglia.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO