Pubblicato il 03/06/2025

N. 04833/2025REG.PROV.COLL.

N. 02092/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2092 del 2022, proposto da
Immobiliare Mantovana s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Rutigliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in RM, borgo S. Brigida, n. 1;

contro

Comune di RM, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elena Pontiroli e Salvatore Alberto Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Salvatore Alberto Romano in Roma, viale XXI Aprile n. 11;

nei confronti

Provincia di RM, Conad Centro Nord Societa' Cooperativa, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di RM (Sezione Prima) n. 292/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di RM;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 marzo 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e si dà atto che gli avvocati Massimo Rutigliano e Elena Pontiroli hanno depositato istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, la società Immobiliare Mantovana s.r.l. domandava l’annullamento della Variante Generale al PSC del Comune di RM adottata con atto C.C. n. 13 del 14.2.2017 ed approvata con delibera C.C. n. 2019 -53 del 22.7.2019, quale ‘Parchi Urbani e Sub Urbani esistenti’.

La società ricorrente riferiva di essere proprietaria di una vasta area sita nel Comune di RM, collocata nelle vicinanze del quartiere Benedetta. Detta area prima dell’approvazione del PSC era classificata dal PRG quale scheda norma B4. Nel marzo 2007, il Comune di RM approvava il PSC ed inseriva l’area nel sub ambito 22S9 che veniva diviso in due comparti (A e B).

Successivamente, in data 22.7.2009, la ricorrente sottoscriveva con il Comune di RM un accordo ex art. 18 L.R. n. 20 del 2000 al fine dell’inserimento di uno dei due comparti (comparto A) nel POC: con tale accordo si prevedeva l’inserimento del comparto A nel POC, con obbligo della società Immobiliare Mantovana s.r.l. del pagamento dell’indennità per opere pubbliche fuori comparto, e si determinava l’indennità perequativa.

A causa dei rilevanti oneri, l’accordo riguardava solo uno dei due comparti, e ciò al fine di evitare un’immediata esposizione finanziaria, pertanto le parti convenivano che l’altro comparto B sarebbe stato inserito nel POC nel corso dell’ iter di approvazione del PUA riguardante il comparto A.

L’area comparto A veniva inserita nel POC, pertanto la società immobiliare presentava il progetto di PUA relativo al comparto A e contestualmente proponeva istanza di inserimento nel POC dell’area costituente il comparto B. Tale ultima richiesta rimaneva priva di riscontro.

Nel giugno 2015, il progetto di PUA veniva esaminato dalla Conferenza di servizi che richiedeva integrazioni progettuali, che venivano depositate nell’ottobre del 2016. Successivamente, il Comune adottata la propria Variante Generale al PSC, con la quale sostanzialmente cancellava l’intero sub ambito, classificando l’area non inserita nel depositato PUA quale area a ‘Parchi Urbani e Sub urbani esistenti’ disciplinata dall’art. 4.4. delle NTA.

La ricorrente presentava le proprie osservazioni, che non venivano accolte dall’Amministrazione con la seguente motivazione: “ Il PSC adottato si fonda sull’obiettivo della riduzione del consumo di suolo e l’area in questione non risulta strategica; a fronte della precedente classificazione la medesima non è mai stata oggetto di attuazione ”.

In seguito il PSC veniva approvato con delibera C.C. 2019-53 del 22.7.2019, avverso la quale la società Immobiliare Mantovana s.r.l. proponeva il presente ricorso, con cui deduceva vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto vari profili.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, con sentenza n. 292 del 2021, respingeva il ricorso.

Il Collegio di prima istanza, condividendo l’assunto della difesa comunale, riteneva non corretto metodologicamente mettere in correlazione i due interventi con riferimento al comparto A e B, in quanto previsti come autonomi e indipendenti. In particolare, tale assunto trovava documentale conferma nella oggettiva circostanza N. 00294/2019 REG.RIC. per cui il comparto A (non inciso dalla Variante de qua ) stava continuando il suo iter di approvazione, avendo, in data 30/09/2021, i relativi soggetti attuatori del sub ambito 22S9. La scelta dell’Amministrazione per mancata riconferma delle previsioni di cui al sub ambito 22S9.B nel nuovo PSC appariva in ragionevole connessione con i criteri generali seguiti nell’impostazione del piano stesso e, in particolare, con l’obiettivo prioritario della riduzione del consumo di suolo in un’ottica di promozione della sostenibilità ambientale anche attraverso il recupero del patrimonio edilizio esistente.

La scheda di POC del comparto A contemplava inoltre la realizzazione di una viabilità indipendente dall’attuazione del comparto B, con la previsione di una viabilità ed accesso autonomi. Secondo il Giudicante non sussisteva alcuna contraddittorietà ed irrazionalità nel comportamento del Comune.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, la società Immobiliare Mantovana s.r.l. ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sulla base delle seguenti censure: “1. Eccesso di potere per omessa valutazione dei presupposti di fatto e di diritto nonché per difetto di motivazione; 2. Omessa valutazione dei presupposti e difetto di motivazione; 3. Omessa pronuncia”.

4. Il Comune di RM si è costituito in resistenza, eccependo l’inammissibilità del gravame per carenza di interesse ad agire. Ciò in ragione del fatto che gli interventi auspicati non potrebbero più essere realizzati perché è spirato il termine previsto dalla legge urbanistica regionale n. 24 del 2017 per realizzare gli interventi previsti. Il progetto del comparto A non può essere realizzato perché la società Immobiliare Mantovana s.r.l. ha determinato, con la propria inerzia, la scadenza del termine per completare l’ iter del PUA relativo al comparto, depositando la documentazione integrale della pratica solo il 30 dicembre 2022, due giorni prima della scadenza del termine normativamente previsto, con conseguente impossibilità per l’Amministrazione di esaminarla.

5. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese. In particolare, la ricorrente ha riferito che la Conferenza di servizi convocata dal Comune di RM per decidere sul progetto di PUA relativo al comparto A ha ritenuto che lo stesso non dovesse essere assentito per pretese carenze progettuali. Pertanto, ha impugnato tale determinazione con ricorso straordinario, che è stato dichiarato inammissibile sulla base del rilievo che la Conferenza dei servizi era istruttoria e non decisoria, pertanto le relative determinazioni non erano impugnabili perché non definitive.

Secondo l’appellante tale statuizione sarebbe rilevante in quanto rappresenterebbe una conferma della connessione tra i due comparti A e B.

6. All’udienza straordinaria del 5 marzo 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo motivo, l’appellante contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di prima istanza non ha ritenuto sussistere l’intrinseca connessione tra i due comparti A e B, connessione che avrebbe dovuto comportare una trattazione urbanistica unitaria dei medesimi da parte del Comune.

La società ricorrente ritiene che il Giudice di primo grado avrebbe dovuto ravvisare l’irragionevolezza della variante al PSC impugnata laddove attribuisce la destinazione “Parchi Urbani e Suburbani” al comparto B, nonostante il comparto A sia stato inserito nel POC.

Si duole del fatto che l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto, ai fini della decisione, dell’accordo ex art. 18 L.R. n. 20 del 2000, accordo che si è fondato proprio sul presupposto del successivo inserimento nel POC anche del comparto B.

Il T.A.R. avrebbe completamente ignorato tale presupposto, concentrandosi sul fatto che la società ricorrente aveva presentato in data 30.9.2021 una proposta di variante al progetto di PUA relativo al comparto A. Ma tale variante progettuale, ad avviso della ricorrente, non avrebbe alcun rilievo perché si tratterebbe di una proposta che il Comune non ha valutato e approvato, oltre al fatto che, allo stato, l’approvazione di tale variante non sarebbe sicura e pertanto non è possibile sapere se si potrà realizzare un autonomo intervento urbanistico sul comparto A.

La sussistenza dell’accordo ex art. 18 L. reg. n. 20/2000, nonché delle schede di PSC e delle conseguenti previsioni del POC avrebbero imposto un obbligo di motivazione rafforzato e non già una motivazione stereotipata e generica.

Il motivo è infondato.

Va preliminarmente evidenziato che, secondo l’indirizzo prevalente della giurisprudenza di legittimità: “ Le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità e, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell'amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell'impostazione del piano stesso ” ( ex multis, Cons. Stato, n. 6883 del 2021; id. n. 1095 del 2020).

Trattandosi di una esplicazione di potere tecnico – discrezionale della p.a., le scelte pianificatorie sono censurabili in sede di sindacato giurisdizionale di legittimità solo in presenza di figure sintomatiche di eccesso di potere, per palese irragionevolezza e illogicità.

In tali scelte, la posizione dei privati risulta recessiva rispetto alle determinazioni istituzionali, essendo estraneo al sindacato giurisdizionale l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (Cons. Stato, n. 7147 del 2023; id. n. 2284 del 2020; id. n. 8917 del 2019).

Ciò premesso, va osservato che il sub ambito B non è in alcun modo connesso con il sub ambito A.

Infatti, il comparto A, inserito nel POC ed oggetto di un PUA, il cui iter era utilmente iniziato prima dell’entrata in vigore dei periodi transitori previsti dalla legge regionale, non è stato in alcun modo interessato dalla variante al PSC impugnata e l’intervento progettato, in sostanza, non è stato realizzato in quanto la ricorrente non si è tempestivamente attivata.

Emerge dai fatti di causa che il comparto B non è mai stato oggetto di PUA e non è stato inserito nel POC, e quindi l’unico che è stato inciso dalla variante oggetto del ricorso introduttivo.

In particolare, per l’area del comparto A, l’Immobiliare Mantovana s.r.l. ha depositato una manifestazione di interesse relativa al sub ambito 22D9, mentre per il comparto B (mappali 19,444,445) ha presentato domanda la sig.ra De DO CL, rappresentante della società SCH s.r.l. e procuratrice speciale dei legali rappresentanti della società ricorrente.

Orbene con riferimento al comparto B, la ricorrente non ha formulato alcuna proposta di accordo ai sensi dell’art. 18 L.R. 20 del 2000, e per tale ragione l’area non è stata inserita nel POC.

Relativamente al comparto B, la richiesta di inserimento nel POC del comparto B è avvenuta solo nel 2014, al di fuori di qualsiasi bando pubblicato dall’Amministrazione Comunale (contrariamente a quanto era avvenuto per il comparto A nel 2007). La richiesta è risultata, inoltre, priva della documentazione necessaria per una sua compiuta valutazione.

Ne consegue che non emerge nessuna connessione tra il comparto A e il comparto B, che hanno seguito anche strade procedimentali diverse, tenuto conto che l’Amministrazione ha poi avviato la procedura per la Variante Generale al PSC dovendo adeguare il piano alle necessità urbanistiche medio tempore intervenute, e soprattutto al fine di perseguire la finalità di ridurre il ‘consumo del suolo’.

Stante la chiara autonomia tra i due comparti, il T.A.R. ha correttamente ritenuto non corretto metodologicamente mettere in correlazione i due interventi con riferimento al comparto A e B, in quanto previsti come indipendenti. In particolare, tale assunto trova documentale conferma nella oggettiva circostanza per cui il comparto A (non inciso dalla Variante de qua ) ha continuato il suo iter di approvazione, avendo, in data 30/09/2021, i relativi soggetti attuatori del sub ambito 22S9.

La scelta dell’Amministrazione per mancata riconferma delle previsioni di cui al sub ambito 22S9.B nel nuovo PSC appare in ragionevole connessione con i criteri generali seguiti nell’impostazione del piano stesso e, in particolare, con l’obiettivo prioritario della riduzione del consumo di suolo in un’ottica di promozione della sostenibilità ambientale anche attraverso il recupero del patrimonio edilizio esistente. L’iniziale previsione, secondo la quale i due comparti A e B dovessero essere realizzati pressocché contestualmente è stata poi modificata dalle nuove scelte di pianificazione urbanistica del Comune di RM.

I due comparti sono, inoltre, distinti perché la società ricorrente ha provveduto a modificare la progettazione in modo da rendere il comparto A, già inserito nel POC, e B, non classificato nel POC, indipendenti anche da un punto di vista infrastrutturale viabilistico. Tale autonomia si desume anche dalla scheda POC08 relativa al comparto A, in cui le previsioni del sistema delle infrastrutture prevede la realizzazione di una viabilità indipendente dall’attuazione del comparto B, con accessi autonomi.

L’indipendenza si percepisce anche dalla progettazione del PUA per il comparto A, che è stata redatta in conformità delle richieste dell’Amministrazione, ed è stata più volte modificata proprio per tentare di renderla conforme alle previsioni del POC, che richiedevano l’autonomia del comparto.

Senza considerare che la ricorrente ha proseguito l’iter di approvazione del pianto relativo al comparto A, anche se poi a causa di tempistiche inadeguate il PUA è decaduto. Tanto fino al 2022, quando essendo spirato il termine per il completamento urbanistico, il comparto B, non inserito nel POC, non oggetto di PUA e stralciato dalla variante al PSC, non poteva essere più realizzato.

In definitiva, le asserzioni della società appellante non trovano riscontro e supporto probatorio negli atti di causa e nelle vicende generali che hanno riguardato la pianificazione urbanistica, sicché non emerge alcuna contraddittorietà o irragionevolezza nelle valutazioni dell’Amministrazione, la quale, al contrario, in coerenza con le finalità di ordine pubblico, ha ritenuto di non inserire nel POC il sub ambito 22S9 comparto B, in quanto distinto e autonomo rispetto al comparto A, ed ha stabilito una nuova classificazione a ‘Parco Urbano e sub urbano in previsione’, per perseguire l’obiettivo di riduzione del consumo del suolo.

Le ragioni della scelta sono state determinate dalla necessità di superare il modello precedente di espansione urbanistica, favorendo la sostenibilità ambientale e il recupero del patrimonio edilizio esistente.

Va, altresì, precisato che le critiche che investono il profilo motivazionale della pianificazione urbanistica sono prive di fondamento, a fronte del contenuto della relazione illustrativa della Variante Generale al PSC che spiega le ragioni di interesse pubblico, fondate sul rilievo strategico della necessità di restituire allo spazio rurale e naturalistico aree che hanno una particolare collocazione rispetto all’assetto urbanistico.

Né si può ritenere necessario un onere di motivazione rafforzato, tenuto conto che il comparto B non è stato mai oggetto di accordo ex art. 18 L.R. n. 20 del 2000, pertanto l’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione nella specie è di carattere generale e risulta essere stato adeguatamente soddisfatto (Cons. Stato, n. 6052 del 2019; id. n. 153 del 2020).

8. Con il secondo motivo, l’appellante lamenta la carenza motivazionale della sentenza impugnata nella parte in cui il Tribunale amministrativo adito ha respinto il secondo motivo di ricorso introduttivo. L’appellante insiste nel ritenere che l’Amministrazione abbia assunto, nella vicenda processuale, scelte contraddittorie.

Se da una parte con la variante il Comune ha dichiarato l’intento di “contenere il consumo di suolo”, dall’altra avrebbe respinto, in altra occasione, l’istanza di “declassificazione” da destinazione commerciale ad agricola, presentata del proprietario di un’estesa area.

Il Collegio di primo grado nulla avrebbe motivato circa la affermata non comparabilità delle due situazioni e nessuna valutazione sarebbe stata fatta in ordine alla vera censura prospettata dal ricorrente, e cioè che la volontà di contenere il consumo del suolo era non vera e reale perché il Comune, in modo contraddittorio e senza motivazione, aveva proprio omesso di declassificare altra rilevante area, che il proprietario aveva chiesto venisse declassificata con correlativo contenimento del consumo del suolo.

8.1. L’assunto è infondato.

Il Comune di RM ha chiarito, con memoria, che la declassificazione dell’area a cui fa riferimento l’appellante (osservazione 182) è stata ritenuta non opportuna in quanto ‘in contrasto con lo stato dei luoghi’. L’area si trova tra un sito ampiamente edificato (RM Congressi) e una infrastruttura viaria di forte impatto, oltre ad essere compromessa in termini naturalistici. Ne consegue che l’esempio riportato dalla ricorrente quale prova dell’irragionevolezza delle scelte dell’Amministrazione non coglie nel segno, perché non pertinente.

Il Comune ha, altresì, precisato che ‘ l’area oggetto dell’osservazione 182 risultava già inserita nel POC e come tale rientrava in un piano di sviluppo della città su cui l’Amministrazione aveva operato scelte e nutriva aspettative’.

Il Tribunale amministrativo adito ha correttamente ritenuto non comparabili le situazioni che la società Immobiliare Mantovana s.r.l. ha messo a raffronto, respingendo condivisibilmente la censura.

Pertanto nessun difetto motivazionale della sentenza impugnata, in parte qua , può essere rilevato.

9. Con il terzo motivo di appello, la società ricorrente lamenta omessa pronuncia in ordine alla terza censura prospettata con il ricorso introduttivo, con la quale aveva contestato la violazione del principio di leale collaborazione richiamato ed imposto dallo stesso accordo ex art. 18 L.R. n. 20/2000, che presupponeva anche la successiva attuazione del comparto B, per il quale era stata fatta domanda di inclusione nel POC.

Il T.A.R. avrebbe omesso qualsiasi valutazione e motivazione in ordine l’inclusione del comparto B nel POC, nonché con riferimento alla domanda risarcitoria formulata dalla ricorrente.

9.1. Il mezzo è infondato.

Con il terzo motivo di ricorso introduttivo l’appellante ha sostanzialmente ribadito, deducendo la violazione del principio di buona fede da parte dell’Amministrazione, le prospettazioni difensive già introdotte con gli altri mezzi, secondo cui, con la soppressione del comparto B sarebbe divenuto inattuabile anche il comparto A, in ragione di un collegamento tra i due comparti.

Orbene, stante l’infondatezza della tesi con la quale si è assunto il collegamento tra i due comparti, che è stata respinta dal T.A.R. con motivazione congrua e priva di vizi logici, le critiche introdotte con il terzo mezzo sono state implicitamente rigettate.

Nella specie, ricorre un assorbimento improprio della domanda, ravvisabile quando la decisione assorbente comporta un implicito rigetto delle altre domande (Cass. n. 12193 del 2020).

Ne consegue che nessuna omessa pronuncia può essere ravvisata.

Analogamente si deve intendere implicitamente respinta la domanda risarcitoria, a fronte della dichiarata insussistenza di profili di illegittimità degli atti impugnati, tenuto conto che la suddetta domanda è stata fondata sulla pretesa impossibilità di realizzazione di entrambi i comparti A e B, in quanto tra loro interdipendenti, laddove, come sopra ampiamente esposto, tale tesi è stata correttamente disattesa dal Collegio di prima istanza.

10. Da ultimo, non determina una soluzione di segno contrario la decisione del ricorso straordinario riguardante il solo comparto A, tenuto conto che si tratta di una pronuncia di inammissibilità fondata sul rilievo che il ricorso è stato proposto avverso gli atti endo procedimentali di una conferenza di servizi istruttoria e non decisoria.

11. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

12. La complessità, anche fattuale, delle questioni trattate suggerisce l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO