Pubblicato il 10/04/2025

N. 03093/2025REG.PROV.COLL.

N. 05067/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5067 del 2024, proposto da AZ NI, NI Group di NI ON & C S.a.s., NI Group S.r.l. e NI ER Nautici S.r.l., rappresentati e difesi dagli avvocati Domenico Grande Aracri, SC Scalzi e LV Staiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Soverato, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Achille Morcavallo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Arno, n. 6

nei confronti

NI International Service S.r.l. e AU F.Lli NI S.r.l., rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Spadafora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Associazione “Stabilimenti Balneari Soverato, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Lido Bikini di Scordo Margherita, Lido Mediterraneo di TO SC, S. Domenico Hotel Sas, Mauro Beach di Grillo Valentina, Lido San Domenico Dal 1887 di AL SC Santo, Lido La Marinella di OP ON Servizio Spiagge, SI IO di SI ON, Hotel Nettuno di LI SC, OP ZO e FI Servizio Spiagge, Lido Balneare il DO DR di TI NI, Lido Balneare Verde Mare di Masp, Lido Balneare Mare Nostrum di EL NI, Lido Miramare Gelpa S.r.l., IL RO Ristorazione Soverato, Lab di RI SC Giuseppe, Cantiere Nautico di Blu Marine, Ristorante e Lido Balneare Salapadu S.r.l. di LV Riccio, Attività Ludiche di NO LV IO, Lido il Faro, Lido Sottovento di TO ON, Lido Pegasus di ER ZO, Lido Lazzarella di SS NT SC, Lido il Gabbiano di OP Giuseppe, Lido il Pirata di IA IO, Lido Ottagono, Lido El Sombrero, Attività Ludiche IO di GU MA, UN IO, Lido Marechiaro di LL SC, Attività Ludiche ER ON, LA S.r.l., Attività Ricreative Salapadu, Soc. Coperativa Gange, Ristorazione Mele NT, Servizio Bar OP CI, Il Giardino dei Golosi, CH Ivan, Giardini Privati Sangiuliano Marina, Giardini Privati Sangiuliano ZO, Circolo Velico, Lega Navale, non costituiti in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 653/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di NI International Service S.r.l. e AU F.lli NI S.r.l. e del Comune di Soverato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato Oreste Morcavallo in sostituzione dell'avvocato Achille Morcavallo e l’avvocato Giuseppe Cosco in sostituzione dell'avvocato Giuseppe Spadafora;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Le appellanti impugnano la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR della Calabria ha sostanzialmente accolto il loro ricorso, integrato da motivi, proposto per l’annullamento della delibera della Giunta Comunale di Soverato datata 8 novembre 2023, n. 219/GM, avente ad oggetto « Disposizione sull’efficacia delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative. Atto di indirizzo » e della successiva delibera datata 15 marzo 2024, n. 51/GM, avente sempre il medesimo oggetto, ritenendosi insoddisfatte limitatamente alla parte in cui, al punto 19 della motivazione, il TAR ha affermato che “ Rimane in capo al Comune intimato il compito di curare, nelle more dell’espletamento delle gare, i molteplici interessi pubblici e privati, eventualmente facendo applicazione, dietro richiesta degli interessati, dei tradizionali istituti del codice della navigazione, quali la concessione demaniale marittima provvisoria ai sensi dell’articolo 10 del d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328, recante il Regolamento di esecuzione del codice della navigazione, come consta essere stato fatto in altre realtà locali ”, e, al punto 20, ha respinto la domanda di risarcimento del danno, e chiedono quindi che sia annullata la statuizione contenuta al capo 19 e che, in riforma del capo 20, sia loro riconosciuto il risarcimento del danno.

2.- Hanno resistito il Comune di Soverato e le società NI International Service e AU F.lli NI.

3.- Con ordinanza collegiale n. 2764/2024, l’istanza cautelare di sospensione della esecutività della sentenza impugnata è stata respinta.

4.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

5.- Alla udienza pubblica del 4 febbraio 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

6.- L’appello è infondato.

Con gli atti impugnati il Comune di Soverato adottava un atto di indirizzo recante le disposizioni sull’efficacia delle concessioni demaniali dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative, individuando il termine del 31 dicembre 2024 per l’efficacia delle concessioni demaniali in corso, in ciò ritenendo di conformarsi alla normativa nazionale vigente al fine di garantire la continuità dei servizi all’utenza, nelle more dell’adozione da parte del Governo dei decreti legislativi attuativi previsti dall’art. 4, legge n. 118/2022.

Avverso detta delibera proponevano ricorso le odierne appellanti.

Si costituivano il Comune e i controinteressati, nonché il Sindacato dei balneari.

Il TAR della Calabria, con la sentenza qui impugnata, ha dato ragione alle ricorrenti, le quali, purtuttavia, si ritengono lese dalla statuizione contenuta al punto 19 della motivazione e dal rigetto, al successivo punto 20, della domanda risarcitoria proposta.

L’appello è proposto limitatamente a tali parti.

7.- L’affermazione contenuta al punto 19 non rappresenta una statuizione suscettibile di passare in cosa giudicata, bensì un mero obiter dictum , dal quale quindi non può derivare alcun vincolo conformativo in sede di riedizione del potere.

In tal senso depone il contenuto della motivazione posta dal TAR a base dell’accoglimento del ricorso, incentrata sul convincimento che, sulla base del sistema normativo vigente non sia più possibile alcuna proroga automatica e generalizzata delle concessioni demaniali marittime (così difatti motiva il TAR: Invero, la proroga ex lege prevista dall'art. 1, commi 682 e 683, della l. 30 dicembre 2018, n. 145 (anche in combinato con l'art. 182, comma 2, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, conv. con mod. con l. 17 luglio 2020, n. 77), e quella più recente contemplata dall’art. 3 l. 5 agosto 2022, n. 118 (anche in combinato disposto con l'art. 10-quater, comma 3, d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, conv. con mod. con l. 24 febbraio 2023, n. 14), deve essere disapplicata perché in contrasto con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, la quale è immediatamente applicabile negli ordinamenti nazionali, così come vincolativamente interpretato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea (da ultimo cfr. CGUE, Sez. III, sentenza 20 aprile 2023, in causa C-348/22; in precedenza CGUE, Sez. V, sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a., C458/14 e C67/15). 16.2. – In tal senso, si rimanda all’autorevole interpretazione fornita dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze del 9 novembre 2021, n. 17 e n. 18 (con la precisazione che persuasività di quest’ultima sentenza non è certo pregiudicata dall’annullamento con rinvio operato per ragioni processuali da Cass. Civ., Sez. Un., 23 novembre 2023, n. 32559; sul punto cfr. anche TAR Lazio - Roma, Sez. V-ter 15 dicembre 2023, n. 19051; TAR Sicilia – Catania, Sez. III, 19 febbraio 2024, n. 547; TAR Toscana, Sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 112). In base ad esse, le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE; tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 1 marzo 2023, n. 2192; Cons. Stato, Sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3964; Cons.. Stato, Sez. VII, 7 luglio 2023, n. 6675; Cons. Stato, Sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992; Cons. Stato, Sez. VII, 26 febbraio 2024, n., 1844). 16.3. – La disapplicazione, come anticipato, riguarda anche la più recente disposizione normativa recante una previsione di proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo contenuta nell'art. 10-quater, comma 3, d.l. n. 198 del 2022 (Cons. Stato, Sez. VI, 1 marzo 2023 n. 2192). E dunque, ad oggi, superato il termine del 31 dicembre 2023, sino al quale la medesima Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con le citate sentenze nn. 17 e 18 del 2021, aveva ritenuto non opportuno far operare la disapplicazione delle varie norme sulle proroghe, tutte le concessioni demaniali marittime la cui originaria durata è stata prorogata per effetto degli interventi legislativi via via succedutisi hanno cessato di avere efficacia ).

In questo preciso contesto, la volontà del TAR non è stata affatto quella di imporre al Comune di Soverato il compimento di una determinata attività amministrativa, benché meno sotto il vincolo conformativo nascente dal giudicato, bensì soltanto quella di suggerire una possibile linea di azione in via amministrativa per regolare i rapporti in corso, posto che dall’accoglimento del ricorso derivava, in virtù della sussistenza del rapporto di presupposizione/consequenzialità immediata, diretta e necessaria tra le delibere di Giunta comunale annullate e i singoli e individuali atti di proroga, la immediata inefficacia di questi ultimi, con possibili ripercussioni negative nei confronti dell’utenza del servizio.

Questa è l’unica ragione che, ritiene il Collegio, ha mosso il TAR ad affermare “ Rimane in capo al Comune intimato il compito di curare, nelle more dell’espletamento delle gare, i molteplici interessi pubblici e privati, eventualmente facendo applicazione, dietro richiesta degli interessati, dei tradizionali istituti del codice della navigazione, quali la concessione demaniale marittima provvisoria ai sensi dell’articolo 10 del d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328, recante il Regolamento di esecuzione del codice della navigazione, come consta essere stato fatto in altre realtà locali .”.

Del resto, sulla base del diritto vigente, va escluso che il giudice possa, al di fuori del sindacato che gli compete sugli atti impugnati, in base agli specifici motivi di ricorso proposti, e in violazione della riserva di amministrazione, esorbitare dal proprio ambito e assumere egli stesso azioni amministrative ovvero imporle all’Amministrazione al di fuori del vincolo conformativo astretto dalle ragioni dell’accoglimento del ricorso.

Va quindi confermata la qualificazione verso cui era orientato il Collegio fin dalla fase cautelare del giudizio, ovverossia che “ trattasi di un’argomentazione logico-giuridica insuscettibile di divenire oggetto di un autonomo capo di sentenza, essendo caduto il giudicato esclusivamente sulla necessità dell’annullamento dell’atto impugnato sulla base delle censure dedotte nel ricorso originario, con la conseguenza che la successiva azione amministrativa posta in essere dal Comune di Soverato si è esplicata in un tratto libero dai vincoli derivanti dal giudicato, suscettibile di divenire oggetto, come poi difatti è accaduto, di un autonomo giudizio impugnatorio dinanzi al medesimo Tar; [si ritiene], quindi, che non sussiste alcun nesso di pregiudizialità necessaria fra questo giudizio e quello attualmente pendente dinanzi al Tar, e che del pari, non sussistono le esigenze cautelari prospettate dall’appellante sul piano del fumus ”.

Di tanto le appellanti avrebbero potuto e dovuto avvedersi, posto che espressamente l’art. 34, c.p.a. preclude al giudice amministrativo di pronunciarsi in ordine a poteri non ancora esercitati, come sono quelli di cui si discute. E infatti, del tutto correttamente, il TAR non ha condannato il Comune ad adottare i provvedimenti suggeriti, ma si è limitato ad annullare gli atti impugnati per le illegittimità ravvisate (cfr. il dispositivo, che è di solo annullamento).

8.- L’appello è pure infondato nella parte in cui torna ad insistere sul risarcimento del danno, in quanto: (i) le deliberazioni impugnate (e poi annullate) rappresentavano atti generali e programmatori non suscettibili di arrecare immediati pregiudizi in capo ai singoli; (ii) i danni lamentati non sono stati né specificati, né dimostrati; (iii) le società ricorrenti non sono mai state intestatarie di concessioni

demaniali e non hanno mai utilizzato o fruito di alcuna concessione demaniale; (iv) allo stato non è stata provata la spettanza del bene della vita finale cui le stesse società aspirano, ciò potendosi appurare solo all’esito del procedimento competitivo che il Comune bandirà in favore di tutti gli imprenditori interessati, e dunque sia i precedenti concessionari sia quelli che aspirano per la prima volta ad entrare nel mercato; (v) come si è già illustrato nella succitata ordinanza cautelare n. 2764/2024, le società ricorrenti non possono vantare nemmeno il diritto pretensivo a ottenere le concessioni provvisorie, tantomeno quale forma di risarcimento del danno in forma specifica, valendo anche per loro, in ragione della motivazione posta alla base dell’accoglimento del ricorso da esse stesse proposto, la regola della procedura competitiva.

9.-In definitiva, alla luce delle considerazioni illustrate, l’appello va respinto.

10.- Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna parte appellante a rifondere in favore delle parti appellate le spese del giudizio, che si liquidano in favore del Comune di Soverato in euro 1.500,00 e in favore di NI International Service S.r.l. e AU F.lli in euro 1.500,00, e così per complessivi euro 3.000,00, il tutto oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

RO De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO