Pubblicato il 16/03/2026

N. 02141/2026REG.PROV.COLL.

N. 05598/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5598 del 2025, proposto da
Società Autocooperative Trasporti Italiani S.p.a. - S.A.T.I -, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Reale e Giuseppe Ruta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Molise, Ministero dell'economia e delle finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Società Automobilistica F.LI ES & C. S.n.c., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Molise n. 92 del 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Molise, del Ministero dell'economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. EL RI;

Preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Reale, Ruta e dell’avvocato dello Stato Aiello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Società Autocooperative Trasporti Italiani S.p.a. impugnava con ricorso integrato da motivi aggiunti:

la delibera di Giunta regionale del Molise n. 48 del 29 gennaio 2024, con la quale la Regione ha adottato gli indirizzi per la definizione e l'attuazione delle disposizioni di cui all’art. 1, commi 455 e seguenti, della l. n. 213 del 30 dicembre 2023, recante “ Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2024 e bilancio pluriennale per il triennio 2024-2026 ” (cosiddetta legge di bilancio 2024); l'Allegato “A” alla suddetta delibera, recante il “ Piano di rilevazione dei debiti commerciali alla data del 31 dicembre 2023 - Avviso ai creditori ”; l'Allegato “B” alla medesima, recante “ Istanza di ammissione al piano di rilevazione dei debiti commerciali – art. 1 comma 460 L. 213/2023 ”; la delibera di Giunta regionale del Molise n.156 del 27 marzo 2024, con la quale la Regione ha integrato e modificato la precedente delibera n. 48 del 29 gennaio 2024.

La società censurava tali provvedimenti sul presupposto che gli ingenti crediti maturati nei confronti della regione Molise in qualità di affidataria in concessione del servizio di trasporto pubblico locale extraurbano potessero essere decurtati e/o cancellati in attuazione della predetta normativa. Insisteva, altresì, per la declaratoria di illegittimità costituzionale delle disposizioni di cui all’art. 1, commi 460, 461 e 462 della legge n. 213 del 30 dicembre 2023, con particolare riferimento alla violazione degli artt. 3, 24, 41 e 117 della Costituzione.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, affermando la propria giurisdizione in materia, con sentenza n. 92 del 2025 respingeva tutti i motivi del ricorso e, quanto alle censure di incostituzionalità, le dichiarava prive di rilevanza e, comunque, manifestamente infondate.

Pertanto, S.A.T.I. appellava la sentenza per i seguenti motivi di diritto:

I. error in iudicando : errore di fatto e di diritto e violazione degli artt.7 e segg. della l.n.241 del 1990 e dell’art.1, comma 460, legge n.213 del 2023: omessa comunicazione di avvio del procedimento; omessa partecipazione dei soggetti interessati al procedimento; violazione dell’art.3 della l.n.241/90 sotto il profilo della carenza dei presupposti e dell’illegittimità derivata;

II. error in iudicando : errore di fatto e di diritto, carenza di motivazione e violazione dell’art.3 della l.n.241/90: carenza di motivazione e carenza dei presupposti di fatto e di diritto; perplessità; illegittimità derivata, violazione dei principi di buona andamento e di imparzialità di cui all’art.1 della l.n.241/90 e 97 della Costituzione; disparità di trattamento; violazione dell’art.3 della l.n.241/90; illogicità manifesta e carenza dei presupposti di fatto e di diritto; illegittimità derivata sotto altro profilo; violazione dell’art.3 della l.n.241/90 anche sotto il profilo della carenza dei presupposti di fatto e di diritto e della violazione degli artt.2934 c.c. e 2946 c.c., delle norme del TUEL, della legislazione faLImentare e dei principi di tutela dei diritti soggettivi e di uniformità di cui agli artt.1, 24, 41, 42 e 43 della Costituzione nonché dell’art. 117 c.c…; illegittimità derivata.

Nell’eventualità in cui le prescrizioni amministrative imposte dalla regione Molise negli atti impugnati riposino integralmente, come affermato in sentenza, sul disposto legislativo di cui all'art.1, comma 455 e seguenti, della l. 213 del 2023, senza alcun margine di possibile ricorso ad un’interpretazione in ottemperanza ai più comuni principi di conservazione e/o ai canoni di un’interpretazione cd. “costituzionalmente orientata”, l’appellante ne censura l’incostituzionalità per i seguenti, ulteriori, motivi:

III. error in iudicando : errore di fatto e di diritto: questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 455 e seguenti, della l. 213 del 2023 (c.d. legge di bilancio 2024) con riferimento agli artt.3, 24, 41, 42, 43, 113 e 117 della Costituzione;

IV. error in iudicando e carenza assoluta di motivazione: violazione e falsa applicazione dell’art. 117 della Costituzione, in riferimento alla violazione e falsa applicazione dell’art. 1, protocollo 1, e dell’art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Si sono costituiti per resistere all’appello la regione Molise, che proponeva, altresì, appello condizionato all’accoglimento di quello principale, nonché il Ministero dell'economia e delle finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con mera memoria di stile.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a conferma delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 19 febbraio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dalla Società Autocooperative Trasporti Italiani S.p.a. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Molise n. 92 del 2025, che ha respinto il suo ricorso, come successivamente integrato da motivi aggiunti, volto a contestare la procedura posta in essere dalla regione Molise al fine di dare attuazione alla legge 30 dicembre 2023, n. 213 (cosiddetta legge di bilancio 2024).

Giova premettere che con tale legge, recante il bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2024 e il bilancio pluriennale per il triennio 2024-2026 (pubblicata nella Gazz. Uff. 30 dicembre 2023, n. 303, S.O.), è stato prescritto quanto segue:

I) all’art. 1, comma 460, che: « 460. Al fine di una quantificazione dei debiti commerciali, gli enti di cui al comma 455, per i quali sono state rilevate per l'anno 2023 le condizioni di cui al comma 859 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, predispongono, entro il 15 maggio 2024, il piano di rilevazione dei debiti commerciali certi, liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2023. A tal fine, gli enti ne danno avviso tramite affissione all'albo pretorio on line entro il 31 gennaio 2024 e adottano ogni forma idonea a pubblicizzare la formazione del piano di rilevazione, assegnando un termine perentorio, a pena di decadenza, non inferiore a sessanta giorni per la presentazione da parte dei creditori delle richieste di ammissione. Le istanze che si riferiscono a posizioni debitorie configuranti debiti fuori bilancio sono inserite nella rilevazione del debito pregresso e liquidate previa adozione della deliberazione di Consiglio o di Giunta nel rispetto dell'articolo 73, commi 1 e 4, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118. La mancata presentazione della domanda nei termini assegnati da parte dei creditori determina l'automatica cancellazione del credito vantato »;

II) al successivo comma 461, che: « 461. Valutato l'importo complessivo di tutti i debiti censiti in base alle richieste pervenute ai sensi del comma 460, le regioni, entro il 15 giugno 2024, propongono individualmente ai creditori, compresi queLI che vantano crediti privilegiati, nel rispetto dell'ordine cronologico delle fatture di pagamento o delle note di debito, la definizione transattiva del credito offrendo il pagamento di una somma variabile tra il 40 e l'80 per cento del debito, in relazione alle seguenti anzianità dello stesso: a) 40 per cento per i debiti con anzianità maggiore di dieci anni; b) 50 per cento per i debiti con anzianità maggiore di cinque anni; c) 60 per cento per i debiti con anzianità maggiore di tre anni; d) 80 per cento per i debiti con anzianità inferiore a tre anni. La transazione, da accettare entro un termine prefissato non superiore a trenta giorni, prevede la rinuncia ad ogni altra pretesa e la liquidazione obbligatoria entro venti giorni dalla conoscenza dell'accettazione della transazione »;

III) all’ulteriore comma 462, che: « 462. Nei confronti della liquidità derivante dai contributi annuali di cui al comma 455 e dalle riscossioni annuali di cui al comma 458, lettera a), non sono ammessi sequestri o procedure esecutive. Le procedure esecutive eventualmente intraprese non determinano vincoli sulle somme. Dalla data di approvazione del piano di rilevazione dei debiti commerciali di cui al comma 460 e sino al completamento della presentazione da parte della regione delle proposte transattive di cui al comma 461 non possono essere intraprese o proseguite procedure esecutive per i debiti inseriti nel predetto piano e i debiti non producono interessi né sono soggetti alla rivalutazione monetaria. Le procedure esecutive pendenti alla predetta data, nelle quali sono scaduti i termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'ente, o la stessa benché proposta è stata rigettata, sono dichiarate estinte d'ufficio dal giudice con inserimento nel piano stesso dell'importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese. I pignoramenti eventualmente eseguiti dalla data di approvazione del piano di rilevazione e sino al momento della presentazione di tutte le proposte transattive ai creditori non vincolano l'ente ed il tesoriere, i quali possono disporre delle somme per i fini dell'ente e per le finalità di legge ».

In attuazione di tali disposizioni, la regione Molise ha emanato la delibera regionale n. 48 del 29 gennaio 2024, avente ad oggetto « Indirizzi per la definizione e l'attuazione delle disposizioni di cui all'art. 1, comma 460 della legge n. 213 del 30 dicembre 2023, recante "bilancio di previsione dello stato per l'anno finanziario 2024 e bilancio pluriennale per il triennio 2024-2026" (legge di bilancio 2024) », con la quale ha determinato:

1. « di recepire ed attuare le disposizioni previste dall’art. 1 della legge n. 213 del 30 dicembre 2023, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2024 e bilancio pluriennale per il triennio 2024-2026”, con particolare riferimento al comma 460, che testualmente prevede: “Al fine di una quantificazione dei debiti commerciali, gli enti di cui al comma 455 (n.d.r. le regioni a statuto ordinario, che presentano un disavanzo di amministrazione pro capite al 31 dicembre 2021, al netto del debito autorizzato e non contratto, superiore a euro 1.500, un contributo annuo di 20 milioni di euro, da ripartire, in proporzione all’onere connesso al ripiano annuale del disavanzo e alle quote di ammortamento dei debiti finanziari al 31 dicembre 2021, al netto della quota capitale delle anticipazioni di liquidità), per i quali sono state rilevate per l’anno 2023 le condizioni di cui al comma 859 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, predispongono, entro il 15 maggio 2024, il piano di rilevazione dei debiti commerciali certi, liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2023 »;

2. « di approvare il “Piano di rilevazione dei debiti commerciali alla data del 31 dicembre 2023 - Avviso ai creditori”, allegato sub lett. A) al presente provvedimento »;

3. « di approvare lo schema di “Istanza di ammissione al piano di rilevazione dei debiti commerciali ex art. 1, comma 460, della legge di Bilancio 2024”, allegato sub lett. B) »;

4. « di stabilire che la procedura sia la seguente: a. tutti i creditori, che ritengano di averne diritto, sono tenuti a presentare una specifica domanda, entro il perentorio termine di 60 (sessanta) giorni dalla pubblicazione dell’Avviso allegato sub. lett. A) alla presente deliberazione nell’Albo Pretorio online della regione Molise; b. la domanda, a pena di esclusione, dovrà essere redatta in carta libera secondo lo schema allegato sub lett. B) e, debitamente sottoscritta, trasmessa unitamente ad un documento di identità in corso di validità, tramite comunicazione di posta elettronica certificata (PEC), all’indirizzo regionemolise@cert.regione.molise.it nonché corredata da idonea documentazione come specificato nella versione integrale del citato Avviso; c. la mancata presentazione della domanda da parte dei creditori nei termini su indicati determina l’automatica cancellazione del credito vantato » (cfr. doc. 2 del fascicolo di primo grado).

Considerato, inoltre, che « le finalità della predetta disposizione, sono volte a quantificare e valutare l’importo complessivo di tutti i debiti censiti in base alle richieste pervenute ai sensi del comma 460, le regioni, entro il 15 giugno 2024, propongono individualmente ai creditori, compresi queLI che vantano crediti privilegiati, nel rispetto dell’ordine cronologico delle fatture di pagamento o delle note di debito, la definizione transattiva del credito offrendo il pagamento di una somma variabile tra il 40 e l’80 per cento del debito, in relazione alle seguenti anzianità dello stesso: a) 40 per cento per i debiti con anzianità maggiore di dieci anni; b) 50 per cento per i debiti con anzianità maggiore di cinque anni; c) 60 per cento per i debiti con anzianità maggiore di tre anni; d) 80 per cento per i debiti con anzianità inferiore a tre anni »; la transazione, da accettare entro un termine prefissato non superiore a trenta giorni, prevede la rinuncia ad ogni altra pretesa e la liquidazione obbligatoria entro venti giorni dalla conoscenza dell’accettazione della transazione; ai fini della formazione del piano di rilevazione, la Regione Molise, entro 31 gennaio 2024, dovrà dare avviso dell’avvio della procedura di rilevazione dei debiti commerciali certi, liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2023 », l’allegato A) alla delibera, denominato “ Avviso ai creditori ”, ha invitato coloro che ritenessero di averne diritto a presentare, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla pubblicazione dell’avviso nell’Albo Pretorio online della regione Molise, a pena di esclusione, domanda di ammissione alla procedura, avvisando che: “ la mancata presentazione della domanda nei termini assegnati da parte dei creditori determina l’automatica cancellazione del credito vantato ” (cfr. All. 1 della difesa erariale in primo grado).

Successivamente, con ulteriore delibera n. 156 del 27 marzo 2024, sopravvenuta alla presentazione del ricorso introduttivo, la Regione ha ritenuto di modificare ed integrare ulteriormente la precedente deliberazione n. 48/2024, determinando di:

2. « precisare, pertanto, che ai sensi del D.lgs. n. 118/2011 - con riferimento al perimetro sanitario - non possano essere ricompresi nell’ambito della procedura di cui alla citata DGR n. 48/2024 i crediti vantati dagli erogatori di servizi sanitari nei confronti della Gestione Sanitaria Accentrata (GSA), anche tenuto conto dell’art. 1, comma 859, della legge n. 145 del 2018 (legge di bilancio 2019), espressamente richiamata dal comma 460 della Legge di bilancio 2024, che esclude dall’applicazione delle misure correttive gli enti del servizio sanitario, nonché in considerazione del vigente commissariamento della Regione Molise per il rientro dal disavanzo sanitario »;

3. « di specificare, altresì, che la procedura prevista dalla DGR n. 48/2024 non possa parimenti essere seguita relativamente ai crediti derivanti dai trasferimenti di fondi del PNRR, in forza della deroga normativa prevista, nonché per altre situazioni derivanti dalla concessione di analoghi finanziamenti pubblici »;

4. « di dare atto che, al fine di garantire la par condicio di tutti i creditori della Regione Molise, nonché di organizzare al meglio l’attività richiesta dalla normativa in trattazione, è opportuna una dilazione del termine - previsto dal comma 460 della citata Legge di bilancio »;

5. « di disporre, pertanto, la dilazione del termine di presentazione della domanda da parte dei creditori che ritengano di averne diritto di ulteriori 45 giorni dalla pubblicazione della presente deliberazione nell’Albo Pretorio della Regione Molise, secondo le modalità già indicate nella precedente deliberazione n. 48/2024 »;

6. « di dare atto che per quanto non espressamente modificato con il presente provvedimento si rinvia alle statuizioni di cui alla precedente DGR n. 48/2024 » (cfr. All. 2 della difesa regionale in primo grado).

La Società Autocooperative Trasporti Italiani S.p.a, ritenendo che dall’applicazione di tali disposizioni normative, così come recepite dalla regione Molise, derivasse una consistente decurtazione e/o un rischio di cancellazione dei propri crediti, con conseguente lesione dei propri diritti soggettivi, ha, pertanto, impugnato in primo grado: inizialmente, la delibera di Giunta regionale del Molise n. 48 del 29 gennaio 2024; l’Allegato A alla delibera n. 48/2024, denominato “ Piano di rilevazione dei debiti commerciali alla data del 31 dicembre 2023 – Avviso ai creditori ”; l’Allegato B “ Istanza di ammissione al piano di rilevazione dei debiti commerciali – art. 1 comma 460 L. 213/2023 ”; successivamente, con motivi aggiunti, la delibera di Giunta regionale del Molise n. 156 del 2023.

In primo grado la società ha lamentato, in sintesi, che: il provvedimento regionale non avrebbe formato oggetto di comunicazioni individuali né di altre forme idonee di pubblicità, contrariamente a quanto prescritto dagli artt. 7 ss. della legge n. 241 del 1990 e dallo stesso art. 1, comma 460, della legge n. 213 del 2023; l’azione amministrativa sarebbe inficiata da carenze motivazionali, in quanto non si comprenderebbe la reale portata dell’effetto di automatica “cancellazione” del credito, prevista quale conseguenza della mancata partecipazione alla procedura de qua ; la motivazione del provvedimento sarebbe illogica, anche qualora non si ritenesse che tale cancellazione si sostanzi in una estinzione del diritto di credito, bensì soltanto nella cancellazione della relativa voce dal bilancio regionale, producendo in ogni caso effetti distorsivi delle regole di contabilità pubblica; a voler considerare la cancellazione nel senso di una fattispecie estintiva del debito, la motivazione risulterebbe incongrua, nonché in contrasto con i principi civilistici in materia di obbligazioni. Inoltre, vi sarebbero molteplici profili di contrasto con i principi generali e con i valori costituzionali dell’ordinamento, oltre che violazioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ragion per cui la ricorrente ha proposto diverse questioni di legittimità costituzionali da sollevare dinanzi alla Consulta.

Con l’impugnata sentenza, il Tribunale di primo grado ha respinto tutti i motivi proposti, ritenendo, peraltro, prive di rilevanza e manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla ricorrente.

Giova anzitutto premettere che S.A.T.I. ha presentato alla regione Molise apposita domanda di ammissione al piano oggetto di causa, seppure subordinata all’esito del presente giudizio.

In via preliminare, il giudice di prime cure ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione avanzata dalla difesa della Regione, secondo cui la presente controversia riguarderebbe puramente rapporti paritetici/privatistici, ragion per cui la giurisdizione dovrebbe radicarsi presso il giudice ordinario. Secondo il giudice di prime cure, invero, in applicazione del criterio del petitum sostanziale, da identificarsi in funzione della causa petendi , l’impugnativa in questione non mira a contestare una condotta di natura negoziale, bensì le modalità attraverso le quali la regione Molise ha esercitato, a propria discrezione, il potere autoritativo di attivazione della speciale procedura delineata dall’art. 1 della legge n. 213 del 2023. Rispetto a tale potere, invero, i creditori della Regione non possono che vantare una posizione di interesse legittimo, da cui il radicarsi della giurisdizione del giudice amministrativo.

Superata l’eccezione di difetto di giurisdizione, quanto al merito il Tribunale ha disatteso le censure proposte.

Rispetto al primo motivo, con cui S.A.T.I. ha lamentato la violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7 ss. della legge n. 241 del 1990, la sentenza ha rammentato come i provvedimenti impugnati appartengano alla categoria degli atti generali, per i quali è esclusa la previa comunicazione individuale dell’atto di avvio del procedimento, essendo sufficiente la pubblicazione nelle forme di legge. Nel caso di specie, peraltro, le modalità di pubblicizzazione si sono rivelate di fatto idonee a rendere edotta S.A.T.I. dell’avvio della procedura di specie, tanto che la stessa ha avanzato domanda di partecipazione.

Il Tar ha poi considerato privi di pregio i rilievi attinenti il difetto di motivazione censurato dalla ricorrente, che non avrebbe consentito di comprendere le conseguenze effettive della “cancellazione” del credito, prevista per il caso di mancata presentazione della domanda di partecipazione alla procedura in parola entro i termini previsti. Per il giudice di primo grado, invero, i provvedimenti regionali “ riposano inequivocabilmente sulla motivazione per cui la regione ha inteso attuare una ricognizione dei debiti commerciali ai fini e secondo le modalità dettate dall’art. 1, commi da 455 a 463, della legge n. 213 del 2023, con la produzione degli effetti che in tale fonte trovano espressa e specifica base legislativa ” (cfr. sentenza appellata).

Con riferimento alle censure di legittimità costituzionale che, secondo la ricorrente, dovevano condurre il Tribunale a sollevare altrettante questioni di legittimità innanzi alla Corte costituzionale, il giudice di prime cure ha reputato che non sussistessero i presupposti di rilevanza e non manifesta infondatezza per la rimessione. In sintesi, il primo giudice ha ritenuto le questioni proposte prive di rilevanza, essendo il Collegio chiamato ad esprimersi esclusivamente su meri atti di avvio della procedura e non su ulteriori contenuti precettivi in potenza produttivi di effetti estintivi o falcidianti dei crediti vantati dalla ricorrente. Peraltro, il difetto di rilevanza sarebbe ulteriormente confermato dal “ difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere delle penalizzazioni dei crediti commerciali verso la Regione Molise sulle quali si appuntano le perplessità di parte ricorrente. Si tratterebbe comunque di questioni attinenti a diritti soggettivi e relative a tematiche estranee alle materie devolute dalla legge alla giurisdizione esclusiva dell’A.G.A. ” (cfr. sentenza appellata).

Inoltre, il Tribunale ha evidenziato la manifesta infondatezza delle questioni sollevate, affermando in sintesi che la “falcidia” del credito eventualmente derivante dalla normativa in parola non sarebbe una conseguenza autoritativamente imposta, bensì scaturirebbe da una forma di accordo transattivo e, dunque, volontario.

S.A.T.I. ha appellato la pronuncia, riproponendo sostanzialmente le medesime censure dedotte in primo grado.

Nello specifico, con il primo motivo d’appello, la società ha dedotto l’errore in cui sarebbe incorso il primo giudice nel ritenere non violate le disposizioni degli artt. 7 e ss. della legge n. 241 del 1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, reputando sufficiente la mera pubblicazione dell’avviso nelle forme di legge. Per l’appellante, una tale conclusione non sarebbe condivisibile, posto che la situazione giuridica soggettiva avanzata dalla ricorrente non sarebbe riconducibile ad un mero interesse legittimo, bensì ad un vero e proprio diritto soggettivo di credito che, come tale, dovrebbe essere suscettibile di comunicazione diretta. Invero, né la delibera n. 48/2024 né la successiva deliberazione n. 156/2024 avrebbero formato oggetto di forme idonee di pubblicità nei confronti dei soggetti che, come la S.A.T.I., sarebbero titolari di un diritto di credito già certo ed esigibile, peraltro in assenza di qualsivoglia ragione di celerità o impedimento che potrebbe giustificare una deroga a tale obbligo di comunicazione. Secondo l’appellante, invero, la previsione di un avviso tramite affissione all’albo pretorio online, di cui all’art. 1, comma 460, della legge n. 213 del 2023, si atteggerebbe non già in termini sostitutivi, bensì aggiuntivi rispetto ad ogni altra forma idonea di pubblicità.

Con il secondo motivo, S.A.T.I. ha censurato l’operato del giudice di primo grado per non aver avuto riguardo alle disposizioni civilistiche che regolano la materia de qua , da considerarsi prevalenti rispetto alla normativa citata, che avrebbe pertanto dovuto essere interpretata conformemente a tali principi. In particolare, risulterebbero violati gli artt. 2934 e 2946 c.c. che prevedono, rispettivamente, che “ Ogni diritto si estingue per prescrizione, quando il titolare non lo esercita per il tempo determinato dalla legge ” e che “ Salvi i casi in cui la legge dispone diversamente, i diritti si estinguono per prescrizione con il decorso di dieci anni ”. Ed invero, per l’appellante, le norme eccezionali introdotte dalla legge finanziaria derogherebbero a tali principi che, al contrario, non sarebbero suscettibili di deroghe e/o eccezioni nell’ambito di disposizioni normative e amministrative delle singole regioni, in quanto costituiscono attuazione di norme costituzionali a tutela della proprietà e/o del diritto di impresa.

Dai provvedimenti censurati, infatti, si evincerebbe la inequivocabile volontà dell’amministrazione di configurare la “cancellazione” del credito quale nuova fattispecie di estinzione dei debiti, attribuendo così all’omessa presentazione della domanda valore di decadenza dall’azione e/o di prescrizione del sottostante diritto di credito e/o di causa di estinzione dell’obbligazione debitoria. Un tale operato, sostanziandosi in forme atipiche di ablazione e/o affievolimento di posizioni di vantaggio, verrebbe ad assumere connotazioni finalisticamente afflittive nei confronti dei destinatari dell’azione amministrativa, pur in assenza dei presupposti di legge necessari a legittimarlo.

Alle stesse conclusioni, peraltro, dovrebbe pervenirsi nel caso in cui si ritenga che l’omessa presentazione della domanda da parte del creditore comporti esclusivamente la cancellazione del credito dal bilancio regionale, senza incidere sull’esistenza del diritto e sulla sua azionabilità secondo le ordinarie modalità e forme contemplate dall’ordinamento civile. Ciò, invero, rischierebbe di minare l’equilibrio macroeconomico della finanza pubblica, nonché quello del singolo ente territoriale, realizzando un vulnus agli equilibri di bilancio pubblico, dal momento che le poste ivi iscritte non troverebbero adeguata conferma. Da ciò discenderebbe la preclusione di una disposizione che prevede la cancellazione dell’iscrizione in bilancio rispetto a debiti che non siano ancora prescritti.

Con il terzo motivo S.A.T.I. ha riproposto le svariate censure di legittimità costituzionale già sollevate in primo grado e disattese dal Tribunale.

Secondo la prospettiva dell’appellante, i commi 460, 461 e 462 dell’art. 1 della legge n. 213/2023, cui la D.G.R. n. 48/2025 fornisce definizione e attuazione, risulterebbero in aperto contrasto con gli artt. 3, 24, 41 e 117 della Costituzione, dando vita ad un insanabile conflitto. L’appellante, pertanto, ha censurato l’erroneità della sentenza di primo grado che ha respinto tali eccezioni, ritenendole prive di rilevanza e manifestamente infondate.

In particolare, con specifico riferimento al requisito della rilevanza, il giudice di prime cure avrebbe errato nel ritenere che la ricorrente avesse censurato esclusivamente atti prodromici della procedura, avendo invece quest’ultima contestato l’intero iter procedimentalizzato dall’amministratore e dal legislatore.

Con riguardo alla non manifesta infondatezza, invece, S.A.T.I. ha evidenziato:

a) con un primo ordine di censure, la violazione dell’art. 3 della Costituzione in quanto dalla normativa citata emergerebbero profili di disparità di trattamento e di irragionevolezza, sia con riferimento ai crediti vantati dagli erogatori di servizi sanitari della Regione, espressamente esclusi dall’ambito applicativo della normativa di specie, sia ove si prenda come metro di paragone la legislazione speciale regolante le procedure concorsuali degli imprenditori/società commerciali nonché quelle, parimenti speciali, delle procedure di dissesto degli enti locali disciplinate dal d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), che impongono il rispetto di tassativi presupposti e requisiti nonché di rigorose fasi da seguire.

Invero, il sistema di decurtazione e/o cancellazione dei crediti previsto dalla normativa di specie si configurerebbe come una vera e propria procedura ad hoc , qualificata come concorsuale/faLImentare o quale procedura di dissesto, tuttavia in assenza dei presupposti all’uopo tassativamente richiesti dalla legge e, in prima battuta, di una formale ed esplicita dichiarazione di dissesto finanziario. L’art. 3 Cost. risulterebbe, altresì, violato in quanto i titolari di diritti di credito nei confronti della regione Molise riceverebbero un trattamento diverso e pregiudizievole rispetto al titolare di un diritto di credito nei confronti di altra regione italiana a statuto ordinario.

b) Con un secondo gruppo di censure, l’appellante ha denunciato la violazione dell’art. 24 della Costituzione, in quanto l’omessa presentazione della domanda di partecipazione alla procedura in parola determinerebbe in via automatica la cancellazione del credito vantato, impedendo così al privato creditore di far valere dinanzi all’Autorità giudiziaria i propri diritti, con conseguente limitazione del proprio diritto di difesa. Ed invero, i creditori sarebbero costretti ad accettare meccanismi di transazione che comporterebbero elevate percentuali di decurtazione del credito, pur di non incorrere nell’automatica cancellazione dello stesso; ciò, peraltro, in violazione delle norme concernenti la prescrizione estintiva, che consentono liberamente al creditore, entro i termini all’uopo fissati, di esercitare l’azione in via giudiziale al fine di far valere il proprio diritto.

c) Con un terzo gruppo di censure, l’appellante ha denunciato l’irragionevolezza della procedura di definizione in via transattiva dei crediti, che avverrebbe tramite il pagamento di una somma percentuale variabile del debito computata in relazione all’anzianità dello stesso. Ed invero, la normativa in parola prevederebbe una percentuale di decurtazione maggiore in caso di maggiore anzianità del credito. Un simile criterio risulterebbe manifestamente irragionevole e perfino “punitivo” nei confronti dei creditori più risalenti, penalizzando illogicamente coloro che attendono da maggior tempo di essere soddisfatti.

Con il quarto motivo di gravame, infine, l’appellante ha riproposto la questione di legittimità costituzionale sollevata in primo grado con riferimento all’art. 117 della Costituzione, stante il contrasto asseritamente sussistente tra la normativa nazionale de qua e quella comunitaria, risultando violato l’art. 1, Protocollo 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, relativo alla protezione della proprietà, secondo cui « Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni ». A sostegno di tale tesi, l’appellante ha richiamato la giurisprudenza della Corte EDU, secondo cui gli enti locali non potrebbero invocare le proprie difficoltà finanziarie al fine di legittimare il mancato pagamento o la decurtazione di debiti certi ed esigibili. Peraltro, la procedura in parola si porrebbe in contrasto anche con l’art. 6, paragrafo 1, della CEDU, recante il diritto ad un processo equo, in virtù della restrizione imposta al creditore ai fini dell’accesso alla giurisdizione. Infine, risulterebbe altresì lesa la par condicio creditorum , non essendo previsto dalla normativa un orizzonte temporale certo entro cui il diritto di cui all’art. 6 CEDU possa nuovamente essere garantito.

La regione Molise si è costituita per resistere all’appello, proponendo, altresì, appello incidentale condizionato all’accoglimento del principale.

Anzitutto, per la resistente, tutte le censure proposte si appaleserebbero infondate, in quanto: le delibere oggetto di censura costituiscono atti generali, per i quali è esclusa la comunicazione individuale; le disposizioni civilistiche in materia di prescrizione non risulterebbero derogate, in quanto i commi 460 e ss. prevederebbero non già la prescrizione dal diritto di credito, bensì la decadenza del creditore dalla possibilità di presentare la domanda di ammissione alla procedura oltre il termine stabilito. Relativamente alle censure di illegittimità costituzionale, la resistente ha sottolineato come la regione Molise non versi in una situazione di dissesto finanziario, come quella prevista dal TUEL, bensì di disavanzo; inoltre, la “falcidia” del credito, su cui si appuntano le censure dell’appellante, discenderebbe da una scelta volontaria del creditore di accedere ad un accordo transattivo, non imponendosi come conseguenza autoritativa.

In subordine, per la difesa della Regione, l’oggetto della causa attiene alla gestione di posizioni di debito-credito intercorrenti tra l’Amministrazione regionale e i creditori della Regione, ragion per cui la giurisdizione dovrebbe radicarsi in capo al giudice ordinario, e non a quello amministrativo. L’amministrazione agirebbe, invero, non già nell’esercizio di un potere autoritativo, bensì nell’ambito di rapporti paritetici a contenuto patrimoniale intercorrenti tra Pubbliche amministrazioni e privati.

L’appello principale è infondato.

Con riferimento al primo motivo di gravame, con cui l’appellante lamenta la violazione degli artt. 7 ss. della l. 241 del 1990 per non avere il giudice di prime cure rilevato che le delibere in parola non hanno formato oggetto né di comunicazione individuale né di altre forme idonee di pubblicità, si ribadisce la lettera dell’art. 13 della l. n. 241 del 1990, che espressamente esclude dall’ambito di applicazione delle disposizioni sulla partecipazione al procedimento i procedimenti amministrativi volti all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione. Le delibere di cui sopra, invero, non sono provvedimenti individuali, come tali rientranti nel campo di applicazione del predetto art. 7, bensì, come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, “ appartengono alla categoria degli atti generali, per i quali è esclusa la previa comunicazione individuale dell’atto di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 (cfr. l’art. 13 della stessa legge), ed è, di conseguenza, normalmente sufficiente la pubblicazione nelle forme di legge ” (cfr. sentenza appellata).

Una tale ricostruzione, peraltro, è suffragata dal fatto che è la stessa legge n. 213/2023 a prevedere, quale unico obbligo, quello di dare avviso della procedura de qua mediante “avviso tramite affissione nell’albo pretorio online” (obbligo difatti adempiuto nel caso di specie) e, in aggiunta, di adottare “ogni forma idonea a pubblicizzare la formazione del piano di rilevazione” (cfr. art. 1, comma 460 della legge), non imponendo dunque alcuna comunicazione individuale nei confronti dei soggetti interessati. In ogni caso, come correttamente sottolineato dalla difesa della Regione, alla luce di una lettura sostanzialistica della norma, lo scopo della disposizione di cui all’art. 7 è stato comunque conseguito e, avendo evidentemente l’appellante avuto conoscenza aliunde dell’avvio del procedimento in parola, la stessa ha presentato domanda per l’ammissione alla procedura in esame. Ed invero, le norme in materia di partecipazione al procedimento dei soggetti interessati non devono essere interpretate secondo una lettura meccanica e formalistica, ma alla luce dello scopo perseguito dal legislatore nell’imporre tali obblighi procedimentali che, in tal caso, è la partecipazione dell’interessato all’azione amministrativa, circostanza difatti inveratasi nel caso di specie.

Pertanto, il primo ordine di censure va respinto.

Non merita accoglimento neppure il secondo motivo di gravame, con cui l’appellante ha lamentato l’omessa considerazione, da parte del primo giudice, delle disposizioni codicistiche in materia di prescrizione del credito, qualora si riconosca efficacia estintiva alla mancata presentazione della richiesta di ammissione alla procedura, conseguendone la c.d. “falcidia” del credito.

Difatti, occorre evidenziare che dal contenuto dei commi attenzionati, si evince come la richiesta di ammissione al piano di rilevazione dei debiti commerciali, la cui mancata presentazione determina “ l’automatica cancellazione del credito vantato ”, sia funzionale unicamente ad una corretta quantificazione dei debiti stessi, ai fini della proposizione ai creditori di un meccanismo di transazione. Ed invero, come testualmente previsto dall’art. 1, comma 461, della legge in parola, solo una volta “ Valutato l'importo complessivo di tutti i debiti censiti in base alle richieste pervenute ai sensi del comma 460, le regioni, entro il 15 giugno 2024, propongono individualmente ai creditori, compresi queLI che vantano crediti privilegiati, nel rispetto dell'ordine cronologico delle fatture di pagamento o delle note di debito, la definizione transattiva del credito …”. Ne consegue che l’eventuale cancellazione del credito (c.d. “falcidia”), pur configurandosi come conseguenza automatica della mancata presentazione della domanda di ammissione alla procedura, non si atteggerebbe anche a conseguenza normativamente imposta agli operatori economici.

“ La c.d. “falcidia” dei crediti commerciali è automatica (ossia basata su ben specifici criteri di legge) ma non anche inevitabile, potendosi il singolo operatore rifiutare di accettare la proposta regionale di transazione per poi avviare o riavviare, una volta terminata tale fase propositiva da parte della regione stessa, le procedure giudiziali ed esecutive ordinariamente contemplate dall’ordinamento per il recupero del credito a suo tempo maturato (cfr. comma 462) ” (in questi stessi termini, cfr. Cons. Stato, V, 29 agosto 2025, n. 7139).

La procedura di transazione delineata dal legislatore nazionale, invero, rappresenta un meccanismo di carattere consensuale, cui l’operatore economico può scegliere di accedere qualora voglia conseguire una “pronta liquidità” del proprio credito, ossia una soddisfazione che, seppure parziale, sia certa e più celere. Trattasi, dunque, di un’opportunità fornita dal legislatore nazionale, e recepita dall’amministrazione regionale, e non già di un vincolo per gli operatori economici, non sussistendo per questi ultimi alcun obbligo di adesione alla procedura in esame e, anzi, rimanendo ferme le procedure giudiziali ed esecutive ordinariamente contemplate dall’ordinamento per il recupero del credito maturato. Ben potrebbe, dunque, l’operatore non incorrere in tale “falcidia”, qualora quest’ultimo decida di non accedere alla proposta di transazione offerta dal legislatore. Non si configurerebbe, pertanto, come erroneamente sostenuto dall’appellante, alcun effetto afflittivo e, per così dire, di affievolimento del diritto di credito vantato, posto che i soggetti creditori potrebbero liberamente scegliere di ottenere la soddisfazione del proprio credito senza accedere al meccanismo transattivo proposto.

Peraltro, “ Il blocco generale delle procedure esecutive è soltanto temporaneo e non imposto a titolo definitivo o anche soltanto a tempo indeterminato. Tanto si ricava agevolmente ad una piana lettura del comma 462, a norma del quale tali procedure esecutive non possono essere intraprese o proseguite dalla “data di approvazione del piano di rilevazione dei debiti commerciali … sino al completamento della presentazione da parte della regione delle proposte transattive”. Con ciò si vuole dire che, allorché la regione non si risolva nel concludere tale fase di “proposta” nei confronti di tutti gli operatori, i soggetti direttamente interessati (queLI ossia che ritengano di rifiutare la proposta transattiva oppure che non l’hanno ancora ricevuta) potranno […] potersi poi ritenere legittimati, a questo punto, ad avviare o proseguire le ridette procedure esecutive. Per tale via, non si registrerebbe alcun blocco sine die delle ridette procedure esecutive ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 29 agosto 2025, n. 7139).

Da tali considerazioni discende il mancato accoglimento del secondo motivo di gravame.

Quanto alle questioni di incostituzionalità riproposte in appello da S.A.T.I., oggetto del terzo motivo di appello, queste non si rivelano fondate, non consentendo, dunque, una remissione delle stesse alla Corte costituzionale.

Nello specifico, l’appellante ha evidenziato molteplici profili di illegittimità con riferimento all’art. 3 della Costituzione, sotto i profili della irragionevolezza e della disparità di trattamento. In particolare, per l’appellante, il sistema di riduzione e/o cancellazione dei crediti posto in essere dalla Regione si configurerebbe come una procedura ad hoc attivata in assenza dei presupposti stabiliti dalla legge, specie se riguardata alla luce dei requisiti previsti per le procedure concorsuali/faLImentari o per quelle di dissesto previste dal TUEL. Sul punto, tuttavia, si condivide l’orientamento del primo giudice, secondo cui « non presenta il carattere dell’irragionevolezza l’applicazione, ad Amministrazioni regionali in stato di consistente indebitamento, di una disciplina non dissimile da quella prevista per gli enti locali in dissesto: normativa sulla quale la Corte Costituzionale ha chiarito che “Le attuali norme sul dissesto sono dunque espressive di un bilanciamento non irragionevole tra l'esigenza, che è alla base della sicurezza dei traffici commerciali, che si correla all'art. 41 Cost., di tutelare i creditori e l'esigenza di ripristinare sia la continuità di esercizio dell'ente locale incapace di assolvere alle funzioni, sia i servizi indispensabili per la comunità locale” (cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 219 del 2022) » (cfr. sentenza appellata). Peraltro, il carattere solo facoltativo della procedura in parola consentirebbe di differenziare quest’ultima dai meccanismi delineati dal legislatore in caso di faLImento di società commerciali o di condizione di dissesto degli enti locali. Non vi sarebbe, dunque, alcuna procedura ad hoc, come erroneamente asserito dall’appellante, bensì l’applicazione di un meccanismo di transazione cui l’operatore economico sceglierebbe autonomamente di accedere.

Neppure coglierebbe nel segno la tesi relativa alla disparità di trattamento dei creditori molisani, i quali riceverebbero un trattamento pregiudizievole rispetto ai creditori delle altre regioni italiane a statuto ordinario, posto che si tratta di un meccanismo previsto a livello nazionale e meramente recepito dall’amministrazione della regione Molise e che, come già rilevato, i creditori vi accederebbero volontariamente.

L’appellante ha lamentato, ancora, la violazione dell’art. 3 della Costituzione in relazione all’applicazione di una percentuale più elevata di decurtazione in caso di transazione rispetto ad un credito più “anziano”. In altre parole, gli operatori economici i cui crediti presentano un grado di anzianità maggiore, in quanto contratti in epoca più lontana, sarebbero ingiustificatamente discriminati rispetto agli operatori che possiedono crediti più recenti. Tale tesi, tuttavia, deve essere disattesa alla luce del recente orientamento giurisprudenziale della sezione, dal quale non si hanno ragioni per discostarsi, secondo cui, in questo modo “ si mette in discussione l’esercizio discrezionale della potestà legislativa che, nel caso specifico, ha evidentemente ritenuto di distinguere la situazione di coloro che vantano un credito più risalente, così in ipotesi coltivando (stante la mancata attivazione, sino a questo momento, di procedure giudiziali ed esecutive volte al recupero del credito stesso) un interesse “minore” (o più blando) alla relativa riscossione, rispetto a coloro che hanno maturato il credito in tempi più recenti e dunque non hanno ancora ragionevolmente deciso di attivare, o meno, le ridette procedure di recupero del credito. In altre parole, al minor grado di interesse (alla riscossione del credito) corrisponde altresì una minore tutela del credito maturato sotto il profilo meramente quantitativo ” (Cons. Stato, sez. V, 29 agosto 2025, n. 7139).

Con riferimento, invece, alle censure riguardanti la presunta violazione dell’art. 24 della Costituzione, occorre rammentare ancora una volta che, come detto, la legge in parola non determina alcun obbligo di adesione al meccanismo di transazione, atteso che l’operatore economico può decidere di optare per le forme di soddisfazione del proprio diritto di credito ordinariamente apprestate dall’ordinamento. Non verrebbe dunque a configurarsi alcuna lesione del diritto di difesa dei soggetti interessati.

Neppure sono fondate le questioni sollevate in merito alla violazione della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, per il tramite dell’art. 117 della Costituzione, oggetto del quarto motivo di gravame. Ed invero, stante la natura solo facoltativa e non obbligatoria della procedura di transazione in esame, non vi sarebbe alcuna violazione né del diritto di proprietà né del diritto ad un processo equo, potendo i soggetti creditori comunque contare sulla soddisfazione del proprio credito mediante le forme ordinarie di tutela

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello principale va respinto e quello incidentale va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse; per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Sussistono, tuttavia, in considerazione delle peculiarità della presente controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, mentre dichiara improcedibile quello incidentale; per l’effetto, conferma la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER TI, Presidente FF

Stefano Fantini, Consigliere

EL RI, Consigliere, Estensore

Gianluca RoveLI, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL RI	ER TI

IL SEGRETARIO