Pubblicato il 08/01/2025

N. 00092/2025REG.PROV.COLL.

N. 04748/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4748 del 2024, proposto dal Circolo Golf Venezia Associazione Sportiva Dilettantistica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gaetano Guzzardi e Silvia Sorrentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , il Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , e l’Agenzia del Demanio, in persona del Direttore pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
il Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, 22;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Roma (Sezione Prima) n. 9486/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell’Agenzia del Demanio, e del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2024 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato Sorrentino Silvia, anche in sostituzione dell'avvocato Guzzardi Gaetano, e l’avvocato Floridi Alberto, in sostituzione dell'avvocato Iannotta Antonio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il Circolo Golf Venezia Associazione Sportiva Dilettantistica impugna la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il Tar del Lazio – Roma ha respinto il suo ricorso per l'annullamento:

a) della nota dirigenziale del Comune di Venezia inviata a mezzo pec e ricevuta il 31 agosto 2023, con la quale, con riferimento alla concessione demaniale marittima rep. n. 129057 del 31 marzo 2004, si comunicava che il calcolo provvisorio del canone concessorio per l’anno 2023, aggiornato in base alla variazione dell’indice Istat disposta con decreto MIT n. 321/2022, tenuto conto della riduzione del canone nella misura del 50% ai sensi dell’art. 3, c. 1 lett. c) del d.l. n. 400/93, convertito nella l. n. 494/1993, ammontava ad € 173.332,97, e si determinava inoltre l’imposta regionale ai sensi della l.r. 27 marzo 1998, n. 6, pari al 5% del canone dovuto, nella somma ad € 8.666,65, e l’aggiornamento della misura minima del canone in € 3.377,50 a decorrere dal 1° gennaio 2023;

b) del decreto del direttore generale per la vigilanza sulle Autorità di sistema portuale, il trasporto marittimo e per vie d'acqua interne del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 dicembre 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, serie generale, n. 31, il 7 febbraio 2023, recante “Aggiornamenti relativi all'anno 2023, delle misure unitarie dei canoni per le concessioni demaniali marittime”.

2.- A sostegno dell’impugnativa, il Circolo ricorrente deduceva di essere un’associazione sportiva dilettantistica senza fini di lucro, iscritta al registro regionale del Veneto delle persone giuridiche di diritto privato e affiliata alla Federazione Italiana Golf; di essere subentrato nella concessione demaniale rep. 129057, rilasciata in data 31 marzo 2004, destinata a campo da golf; che l’area non utilizzata, in quanto occupata da bosco e specchio acqueo, è stata esclusa dall’obbligo del pagamento del canone con atto del 15 febbraio 2008, salvo l’obbligo di provvedere alla sua manutenzione; che l’ingresso al percorso di gioco (campo da golf) è riservato ai giocatori iscritti alla Federazione e abilitati all’ingresso, mentre il giocatore neofita, benché iscritto alla Federazione Italiana Golf, può accedere solo all’area pratica e alla club house .

3.- Il ricorso lamentava:

I. violazione e falsa applicazione dell’art. 4, decreto-legge n. 400/93, convertito con modificazioni dalla legge n. 494/1993 , in quanto non essendo la concessione destinata ad uso pubblico, la stessa non rientrerebbe nell’ambito di applicazione della prefata normativa;

II. violazione e falsa applicazione dell’art. 16, comma 4, d.P.R. 28 giugno 1949, n. 631 , per non essere avvenuta la previa concertazione tra il Capo del compartimento e l’Intendente di finanza, che avrebbero dovuto tenere in considerazione l’entità della concessione demaniale marittima, lo scopo che si intende conseguire dalla sua utilizzazione e, soprattutto, i profitti che da essa possa ritrarne il concessionario;

III. violazione falsa applicazione del d.P.R. 296/2005 (art. 1-11) , recante il “ Regolamento concernente i criteri e le modalità di concessione in uso e in locazione dei beni immobili appartenenti allo Stato ”, nella misura in cui non è stato applicato in favore della ricorrente il canone agevolato (dal 10% al 50% di quello ordinario) previsto per le associazioni sportive dilettantistiche, categoria alla quale essa appartiene, in quanto: i) non avente fini di lucro; ii) affilata alle federazioni sportive nazionali o agli enti nazionali di promozione sportiva riconosciuti ai sensi delle leggi vigenti; iii) svolgente attività sportiva dilettantistica come definita dalla normativa regolamentare degli organismi affilianti;

IV. violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 1, decreto-legge n. 400/1993, sotto ulteriore profilo , e cioè perché il decreto impugnato ha effettuato il calcolo della somma dovuta “ sulla base della media degli indici determinati dall’ISTAT per prezzi al consumo per le famiglie di operai e per i corrispondenti valori degli indici alla produzione dei prodotti industriali (totale) ”, mentre la prefata norma fa espresso riferimento non ai valori degli indici alla produzione dei prodotti industriali, bensì solo ai diversi indici per i “ corrispondenti valori per il mercato all’ingrosso ”;

V. violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 1, lett. d), decreto-legge n. 400/1993 - violazione e falsa applicazione dell’art. 37, regolamento del codice della navigazione e dell’art. 39, codice della navigazione , per non avere applicato l’agevolazione nella misura del 90% per le concessioni con fini di pubblico interesse, atteso che l’associazione ricorrente è priva di scopo di lucro e non ricava proventi dall’uso del bene.

4.- La sentenza impugnata ha in parte respinto il ricorso (precisamente, ha respinto il primo, il secondo, il terzo e il quinto motivo), e in parte lo ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione (il quarto motivo).

5.- L’appello ha sostanzialmente riproposto tutte le originarie censure, per i motivi riportati nei punti successivi, articolandole quali ragioni di critica specifica avverso la sentenza.

6.- Si sono costituti il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell'Economia e delle Finanze e l’Agenzia del Demanio, instando per il rigetto dell’appello, nella parte concernente la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento all’impugnativa del decreto ministeriale 30 dicembre 2022, recante “ Aggiornamenti relativi all’anno 2023, delle misure unitarie dei canoni per le concessioni demaniali marittime ”, e nel merito insistendo per l’infondatezza di tutti gli altri motivi riproposti.

7.- Il Comune di Venezia ha riproposto le eccezioni sollevate e non esaminate in primo grado, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., con riferimento: a) alla tardività dell’impugnazione del decreto ministeriale con il quale è stata determinata l’entità percentuale dell’aggiornamento dei canoni per le concessioni demaniali marittime, per l’ipotesi di mancato accoglimento dell’assorbente eccezione di difetto di giurisdizione; b) alla inammissibilità del ricorso stante, da un lato, la natura non autoritativa e quindi non immediatamente lesiva della nota comunale e, dall’altro lato, la acquiescenza prestata dall’associazione ricorrente rispetto alle valutazioni concernenti la determinazione del canone, riguardanti la classificazione dell’area, la sua destinazione e la possibile incidenza della tipologia di attività svolta dal circolo.

Nel merito, il Comune ha comunque chiesto la conferma della sentenza impugnata.

8.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive, mediante il deposito di documenti e di memorie integrative.

9.- Alla udienza pubblica del 3 dicembre 2024, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

10.- In ordine logico, va anzitutto esaminato il quinto motivo di appello, ripropositivo del quarto motivo di ricorso originario, con il quale è stato dedotto l’ error in iudicando in cui sarebbe caduto il primo giudice nell’interpretare l’art. 4, comma 1, decreto-legge n. 400/1993, così avallando l’utilizzazione di un indice di riferimento non previsto dalla legge e, a detta di parte ricorrente, più penalizzante per il concessionario.

Più in particolare, la censura lamentava che il decreto ministeriale 30 dicembre 2020 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, recante aggiornamenti relativi all’anno 2023 delle misure unitarie dei canoni per le concessioni demaniali marittimi, e di cui la nota comunale impugnato aveva fatto applicazione a valle, si era riferito alla base della media degli indici determinati dall’ISTAT per prezzi al consumo per le famiglie di operai e per i corrispondenti valori degli indici alla produzione dei prodotti industriali, mentre il prefato art. 4, comma 1, cit. fa espresso riferimento non ai valori degli indici alla produzione dei prodotti industriali, ma solo ai (radicalmente diversi) indici per i “ corrispondenti valori per il mercato all’ingrosso ”.

Ne risultava, quindi, una indebita determinazione di una prestazione patrimoniale, in spregio dei principi sanciti dall’art. 23, Cost., poiché la prestazione patrimoniale di aggiornamento avveniva senza alcuna base legale.

L’art. 4 cit., infatti, non dettava criteri certi e definiti sulla base dei quali potere effettivamente procedere con certezza alla determinazione e all’aggiornamento dei canoni, perché diversi sono gli indici dei prezzi del commercio all’ingrosso rispetto a quelli della produzione.

10.1.- Il TAR Lazio ha declinato la propria giurisdizione su questa parte della controversia, riportandosi a propri recenti pronunciamenti (Sezione V-ter, sentenze 29 dicembre 2023, nn. 19990, 19993, 19994).

10.2.- L’Associazione appellante insiste a dire, invece, che l’oggetto principale della domanda di annullamento era proprio costituito dalla verifica della corretta interpretazione e qualificazione, a monte, del rapporto di concessione, in quanto era da tale presupposto che conseguiva la diversa determinazione del canone, tant’è vero che, a riprova, lo stesso motivo di censura veniva inserito sub lettera d) nel primo motivo di ricorso introduttivo.

10.3.- Il motivo è fondato.

Non ravvisa il Collegio motivi per discostarsi dal proprio recente pronunciamento in materia (sentenza n. 5535 del 21 giugno 2024), al quale occorre anzi conformarsi ai sensi degli artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d), c.p.a..

In particolare, con la prefata decisione, la Sezione ha anzitutto chiarito che occorre muovere dall’incontroverso dato di fatto per cui l’atto impugnato è un decreto ministeriale, nello specifico riconducibile al potere lato sensu regolatorio della competente amministrazione statale dell’uso del demanio marittimo da parte dei privati concessionari. Inoltre, altrettanto incontestabilmente, l’atto in questione è di carattere generale.

Pertanto, si afferma, le censure di legittimità formulate non sono riferibili ad un determinato rapporto concessorio, ma traggono origine dall’interesse ad impedire, chiedendo la sua rimozione dal mondo giuridico, che l’aggiornamento dei canoni previsto in sede ministeriale sia applicato alla generalità dei rapporti di concessione demaniale marittima.

Il descritto interesse all’annullamento, nel caso all’esame, ha all’evidenza natura solo individuale, in quanto il ricorso è stato proposto dal concessionario, ma nella controversia decisa dal richiamato precedente l’interesse era, ad un tempo, sia categoriale, sia individuale, essendo stato il ricorso proposto, in quel caso, da un’associazione rappresentativa degli operatori economici del settore.

Ne deriva, stante la omogeneità del contenzioso, che il principio di diritto sulla cui base è stata decisa quella controversia, è del tutto applicabile alla presente controversia.

Tale principio si compendia nella affermazione che la controversia all’esame non è riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di beni pubblici, ex art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., dalla quale sono eccettuate le controversie di carattere meramente patrimoniale concernenti « indennità, canoni ed altri corrispettivi », statuizione su cui invece si fonda la declinatoria di giurisdizione appellata.

La presente controversia è invece inquadrabile nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, ex art. 7, comma 1, cod. proc. amm., concernente « l’esercizio (…) del potere amministrativo, riguardant (e) provvedimenti , riconducibili (…) all’esercizio di tale potere », nel cui paradigma è inquadrabile il decreto ministeriale di aggiornamento dei canoni di concessione demaniale marittima.

Invero, diversamente da quanto affermato dal TAR adito, con il ricorso introduttivo non è stata semplicemente « contestata l’entità dell’adeguamento annuale », ma è stato contestato il quomodo dell’esercizio dello stesso potere impositivo relativamente al criterio adottato dal Ministero per addivenire all’aggiornamento: criterio che la parte ricorrente ritiene essere non corrispondente a quello dettato a tal fine dalla legge, nonché selezionato, sempre a suo dire, in difformità dalla legge, in modo da risultare più penalizzante per i concessionari.

In altri termini è stata contestata proprio la spendita del potere amministrativo.

Invero, con l’impugnato decreto, il Ministero non si è limitato come ogni anno ad acquisire gli “indici determinati dall’ISTAT”, tra i quali effettuare la “media”, ma, al contrario, ha preventivamente selezionato un criterio di calcolo, la contestazione della cui correttezza costituisce l’oggetto del giudizio.

Ne discende che risultano inconferenti i richiami giurisprudenziali effettuati dal TAR, laddove si sofferma lungamente sulla inesistenza, nella fattispecie in esame, di contestazioni sulla natura del rapporto concessorio; invero, è pacifico che il petitum sostanziale non riguarda la contestazione dell’ammontare del canone riferito ad una singola concessione demaniale, il cui vaglio presuppone la preventiva qualificazione ed estensione della singola concessione.

Nel caso di specie è impugnato, come detto, un atto generale, che si assume illegittimo proprio in quanto, anziché limitarsi alla determinazione, in modo automatico, dell’aggiornamento del quantum dovuto da tutti i concessionari a titolo di canone, attenendosi ai criteri fissati dalla norma primaria, avrebbe selezionato un diverso criterio, asseritamente maggiormente pregiudizievole per i concessionari (come peraltro rilevato dalla sezione nelle citate ordinanze cautelari), venendo così in rilievo proprio l’esercizio di attività discrezionale nell’ambito di un rapporto che si configura secondo la dicotomia potere-interesse.

10.4.- Conclusivamente, per quanto precede, il quinto motivo di appello, ripropositivo del quarto motivo di ricorso originario, è fondato e va accolto.

Sussistendo la giurisdizione del giudice amministrativo, erroneamente declinata in primo grado dal TAR, l’esame del predetto quarto motivo di ricorso originario non può che essere rimessa allo stesso giudice ai sensi dell'art. 105 c.p.a..

11.- Con riferimento ai restanti motivi di appello, ripropositivi dei corrispondenti motivi di ricorso originario, ritiene il Collegio che sussista la necessità ai sensi degli artt. 39, c.p.a. e 295, c.p.c. di sospendere il giudizio in attesa che il primo giudice si pronunci, correttamente, sul decreto ministeriale impugnato, quale atto presupposto rispetto alla nota comunale che ne ha fatto pedissequa applicazione, anch’essa impugnata in questo giudizio.

Va infatti rammentato che il primo motivo di ricorso originario, che denunciava la violazione e falsa applicazione del cit. art. 4, comma 1, decreto-legge n. 400/1993 con riferimento alla nota comunale impugnata, alla pagina 8, lettera D) del ricorso, sosteneva: “ La nota impugnata di aggiornamento del canone di concessione demaniale, richiama espressamente l’art. 04, comma 1, D.L. 400/1993 che così dispone: “1. I canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime sono aggiornati annualmente, con decreto del Ministro della marina mercantile, sulla base della media degli indici determinati dall’ISTAT per i prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati e per i corrispondenti valori per il mercato all’ingrosso ”.

Alla luce delle predette considerazioni, sussiste quindi, in definitiva, la piena legittimazione e interesse della associazione ricorrente a vedere correttamente qualificato il rapporto giuridico in essere.

12.- In ragione della particolarità della questione di giurisdizione esaminata e della necessità di sospendere il giudizio per la restante parte dell’appello, si può disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) non definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

a) accoglie il quinto motivo di appello, ripropositivo del quarto motivo di ricorso originario, e, per l'effetto, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e annulla la sentenza impugnata con rinvio al TAR del Lazio, dinanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto entro il termine di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza;

b) sospende il giudizio con riferimento ai restanti motivi di appello, onerando la parte più diligente di proseguire o riassumere il giudizio;

c) compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 e 9 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO