Pubblicato il 05/08/2025

N. 06911/2025REG.PROV.COLL.

N. 01762/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1762 del 2025, proposto dalla
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Google Ireland Limited, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Siragusa e Marco Zotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 21597/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Google Ireland Limited;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale e uditi per le parti l’Avvocato dello Stato Laura Greta Verena Delbono e gli avvocati Mario Siragusa e Marco Zotta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso di primo grado Google Ireland Limited (di seguito “Google) ha impugnato:

- la delibera AgCom n. 412/22/CONS del 24.11.2022, recante “ Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l'anno 2023 dai soggetti che operano nel settore dei servizi di intermediazione online e dei motori di ricerca online ” e il relativo allegato A (“ Relazione tecnico-finanziaria – Modalità e criteri di determinazione del contributo dovuto all'Autorità per l'anno 2023 dai soggetti che operano nel settore dei servizi di intermediazione online e dei motori di ricerca online ”);

- la delibera n. 416/22/CONS del 24.11.2022, recante “ Modello telematico e istruzioni per il versamento del contributo dovuto all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l'anno 2023 ”, e i relativi allegati A (“ Contributo Agcom – Anno 2023 ”) e B (“ Istruzioni per il versamento del contributo dovuto all'Autorità per l'anno 2023 ”);

- i relativi atti presupposti.

Tali atti dell’Autorità si pongono in applicazione dell’art. 1, comma 66-bis, della legge n. 266/2005 (comma inserito dall’articolo 1, comma 517, della legge 30 dicembre 2020, n. 178) in base al quale, per l’anno 2021 e per gli anni successivi, i fornitori di servizi di intermediazione online e di motori di ricerca online – di cui all’articolo 1, comma 6, lettera a), numero 5), della legge 31 luglio 1997, n. 249 – sono tenuti a versare un contributo all’Autorità, in misura non superiore al 2 per mille (per gli anni successivi al 2021) dei «ricavi realizzati nel territorio nazionale, anche se contabilizzati nei bilanci di società aventi sede all'estero, relativi al valore della produzione, risultante dal bilancio di esercizio dell’anno precedente, ovvero, per i soggetti non obbligati alla redazione di tale bilancio, delle omologhe voci di altre scritture contabili che attestino il valore complessivo della produzione».

Il Tar adito ha integralmente accolto il ricorso richiamando le precedenti pronunce con cui è stata accolta l’impugnazione, proposta sempre da Google, rispetto alla Delibera AGCOM n. 379/21/CONS con la quale l’Autorità ha stabilito il contributo annuale per gli oneri di funzionamento dell’AGCOM dovuto per l’anno 2022 (Cons. St., sez. VI, 31 ottobre 2024, n. 8696, che ha confermato la sentenza di prime cure).

Il primo giudice, con la sentenza ora gravata, ha osservato che la Corte di giustizia, adita in via pregiudiziale nell’ambito dei precedenti contenziosi, ha affermato il contrasto con il diritto unionale non solo dell’obbligo di iscrizione al ROC (Registro degli operatori di comunicazione), ma anche dei vari ulteriori obblighi imposti da AGCom in capo ai fornitori di servizi di intermediazione online, ivi incluso l’obbligo di pagare il contributo in favore dell’Autorità.

Altresì, il Tar ha ritenuto infondata la tesi dell’Autorità secondo cui la sentenza della Corte di giustizia avrebbe ritenuto illegittimo il solo obbligo di iscrizione al ROC e non anche l’obbligo di contribuzione. Ad avviso del Tar, la tesi trova smentita nella citata sentenza della Corte di giustizia, la cui portata non è circoscritta al solo obbligo di iscrizione al ROC e afferma chiaramente l’illegittimità di tutti gli obblighi imposti ai prestatori di servizi stabiliti in altro Stato membro, ivi incluso l’obbligo di contribuzione.

Di conseguenza, il Tar ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati, previa disapplicazione della norma di cui all’art. 1, comma 517, della legge n. 178 del 2020 nella parte in cui include nel novero dei soggetti obbligati al pagamento del contributo anche i “fornitori di servizi di intermediazione on line e i motori di ricerca online che offrono servizi in Italia, anche se non stabiliti, che offrono servizi in Italia”.

L’Autorità articola un unico motivo di appello avverso detta sentenza rubricato “ Omessa pronuncia sulla mancata valutazione della natura tributaria degli obblighi contributivi ai fini della non applicazione della direttiva 2000/31/CE, nonché sulle ulteriori attività svolte dall’Autorità in attuazione del Regolamento P2B ”.

L’appellante deduce che il primo giudice (e così la sentenza della Sezione n. 8696/2024 cit. ivi richiamata), non terrebbero conto che il contributo imposto a Google ha natura tributaria e, come tale, è sottratto dall’ambito di applicazione della direttiva e-commerce. L’Autorità evidenzia al riguardo che Corte di giustizia aveva affermato che “né il giudice del rinvio né il governo italiano sostengono che le misure nazionali controverse siano legate alla necessità di garantire l’adempimento di obblighi fiscali”, e, in tal modo, avrebbe “implicitamente ed erroneamente supposto che nel caso di specie gli obblighi impositivi non avessero natura tributaria”. Secondo l’appellante, pertanto, il Giudice interno dovrebbe dichiarare la natura tributaria del contributo dovuto all’Autorità e, conseguentemente, la sua non assoggettabilità all’ambito applicazione della Direttiva 2000/31 sul commercio elettronico (ai sensi del già citato articolo 1, paragrafo 5, lettera a, di quest’ultima), proprio alla luce delle coordinate ermeneutiche fornite dalla Corte di giustizia UE.

Altresì, la difesa erariale deduce che, in ogni caso, dovrebbe considerarsi come la scelta del legislatore di includere nella platea dei contribuenti sia le società di diritto italiano che quelle estere assicuri l’affermazione di pari condizioni nel giuoco concorrenziale tra le imprese che operano nel mercato italiano ed evita di produrre una distorsione della concorrenza a causa di una (ingiustificata) asimmetria fiscale.

Infine, l’Autorità deduce che l’annullamento delle delibere determinerebbe il problema della copertura degli oneri derivanti dall’esercizio delle funzioni che l’Autorità è chiamata a svolgere anche per gli operatori stabiliti e il mancato incasso delle somme potrebbe portare ad una paralisi dell’azione amministrativa, con il rischio anche di esporre l’Italia ad una procedura di infrazione per la sospensione e/o l’inefficiente attuazione del citato Regolamento 2019/1150.

All’udienza del 10 luglio 2025, in vista della quale Google ha depositato una memoria e documenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato.

La Sezione ha già deciso questioni analoghe a quelle implicate dall’odierno giudizio con la sentenza del 25 luglio 2025, n. 6660, resa anch’essa all’esito dell’udienza del 10 luglio 2025, e si riprendono di seguito i passaggi motivazionali qui rilevanti di tale pronuncia.

Con la sentenza del 30 maggio 2024, nelle cause riunite C-664/22 e C-666/22, la Corte di giustizia ha affermato che l’articolo 3 della direttiva 2000/31/CE deve essere interpretato nel senso che esso osta a misure adottate da uno Stato membro, allo scopo dichiarato di garantire l’adeguata ed efficace applicazione del regolamento (UE) 2019/1150 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019 (c.d. Regolamento P2B), che promuove equità e trasparenza per gli utenti commerciali dei servizi di intermediazione online, ai sensi delle quali, a pena di sanzioni, i fornitori di servizi di intermediazione online e di motori di ricerca online, stabiliti in un altro Stato membro, sono obbligati, al fine di prestare i loro servizi nel primo Stato membro, a iscriversi in un registro tenuto da un’autorità di tale Stato membro, a comunicare a quest’ultima una serie di informazioni dettagliate sulla loro organizzazione e a versare alla stessa un contributo economico (v., anche, sentenza della C.G.U.E, 30 maggio 2024, cause riunite C-662/22 e C-667-22).

Questa statuizione è stata resa in risposta a quattro quesiti pregiudiziali articolati dal T.A.R. per il Lazio in giudizi relativi: i) alla disposta iscrizione d’ufficio al ROC di fornitori di servizi di intermediazione on line e motori di ricerca on line; ii) alla richiesta di un pagamento del contributo economico all’Autorità; iii) all’obbligo di fornire dichiarazioni relative all’oggetto sociale, all’organo amministrativo, all’assetto societario e all’attività svolta (v. parr. 26-32).

Con la sentenza del 30 maggio 2024, causa C-663/22, la C.G.U.E. ha affermato che il regolamento (UE) 2019/1150 deve essere interpretato nel senso che esso non giustifica, ai fini dell’adeguata ed efficace applicazione del medesimo regolamento, l’adozione da parte di uno Stato membro di misure ai sensi delle quali, a pena di sanzioni, i fornitori di servizi di intermediazione online sono obbligati, allo scopo di prestare i loro servizi in tale Stato membro, a trasmettere periodicamente a un’autorità di quest’ultimo un documento relativo alla loro situazione economica, nel quale devono essere precisate numerose informazioni concernenti, in particolare, i ricavi degli stessi fornitori (v., anche, C.G.U.E., sentenza del 30 maggio 2024, causa C-663/22; Id., sentenza del 30 maggio 2024, causa 665/22).

Questa statuizione è stata resa in risposta a due questi pregiudiziali articolati dal T.A.R. per il Lazio in relazione ai provvedimenti dell’A.G.Com. che hanno imposto ad una società che gestisce piattaforme informatiche di trasmettere l’I.E.S. (Informativa economica di sistema) all’Autorità (par. 17-20 della sentenza).

Le sentenze della Corte di giustizia indicate hanno, quindi, interpretato il diritto unionale pertinente nel senso che esso osta a regole del diritto nazionale “ in forza delle quali, a pena di sanzioni, i fornitori di servizi di intermediazione online e di motori di ricerca online, stabiliti in un altro Stato membro, sono obbligati, al fine di prestare i loro servizi nel primo Stato membro, a iscriversi in un registro tenuto da un’autorità di tale Stato membro, a comunicare a quest’ultima una serie di informazioni dettagliate sulla loro organizzazione, nonché a versare alla stessa un contributo economico ” (punto 88 della sentenza resa nelle cause riunite C-664/22 e C-666/22).

In sostanza, secondo la Corte di giustizia, il diritto unionale osta: i) all’obbligo di iscrizione al ROC; ii) all’obbligo di inviare l’IES; iii) all’obbligo di versare un contributo all’Autorità per le funzioni dalla stessa svolta in relazione al mercato dei servizi di intermediazione on line.

Alla luce dell’interpretazione del diritto europeo fornito dalla Corte in esito a rinvii pregiudiziali e in ragione del carattere vincolante erga omnes di tali pronunce (v. Corte Costituzionale, sentenza 4 giugno 2024, n. 100; Corte di Cassazione, 20 ottobre 2021, n. 29258; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 22 marzo 2024, n. 4), spetta a questo Giudice solo verificare se le statuizioni della Corte trovino applicazione al caso di specie.

Il Collegio osserva come le statuizioni rese dalla Corte di giustizia non possono ritenersi limitate a mere affermazioni “in via di principio”, avendo, invero, la Corte esaminato proprio lo specifico contributo all’attenzione del Collegio, dichiarandone la non compatibilità con il diritto unionale (v., in particolare, par. 62 - ove si richiamano le specifiche misura indicate al punto 32, omologhe a quelle oggetto di causa - par. 68 e par. 88 della sentenza del 30 maggio 2024, cause riunite C-664/22 e 666/22).

In relazione alla natura tributaria del contributo in esame, deve, invece, osservarsi come, dalla complessiva trama motivazionale della sentenza della Corte di giustizia, emerga come la stessa abbia, chiaramente, ritenuto la misura estranea all’ambito fiscale. Infatti, va considerato come l’eventuale natura tributaria del contributo avrebbe escluso la possibilità di valutarne la compatibilità alla luce della direttiva 2000/31, che è stata, invece, effettuata dalla Corte. Pertanto, è evidente come la Corte di giustizia abbia ritenuto la misura di natura non tributaria, atteso che, diversamente opinando, il parametro in base al quale ne è stata sancita l’illegittimità sarebbe stato non conferente, in quanto non applicabile.

Del resto, la stessa Corte di giustizia ha, espressamente, esaminato la questione evidenziando come, a differenza dell’art. 56 del T.F.U.E., la direttiva 2000/31 non trovasse, invece, applicazione al settore tributario; nel caso specifico la Corte ha, però, evidenziato come né il giudice del rinvio né il Governo italiano avessero sostenuto che le misure nazionali controverse fossero “legate alla necessità di garantire l’adempimento di obblighi fiscali”. Da questo passaggio è agevole comprendere la ragione per la quale la Corte non abbia inteso effettuare un’analitica motivazione sul carattere non tributario della misura, trattandosi di questione che non poteva ritenersi controversa, neppure per il Governo italiano nelle cui osservazioni la questione non è stata neppure trattata.

La mancanza di un’analitica motivazione sul punto non si traduce, tuttavia, nella insussistenza di una statuizione sul carattere non tributario della misura, che, al contrario, è il necessario presupposto su cui si fonda la declaratoria di incompatibilità affermata dalla Corte, operata, tra l’altro, effettuando una disamina dei requisiti sostanziali della misura.

Inoltre, va considerato come la natura non tributaria del contributo in esame sia stata, espressamente, affermata dalla Commissione europea nelle osservazioni depositate dinanzi alla Corte, evidentemente condivise anche dalla Corte di giustizia per le ragioni sin qui indicate (v. par. 39 delle osservazioni).

Alla luce della disamina condotta deve, quindi, escludersi che la Corte abbia eluso la disamina della questione relativa alla natura della misura nei termini, propriamente, rilevanti per il diritto unionale. Infatti, la questione relativa alla natura del contributo rileva per il diritto unionale su un piano diverso da quello interno.

In particolare, nel diritto interno la questione è stata affrontata dalla giurisprudenza al fine di individuare il soggetto munito di giurisdizione e di tracciare le caratteristiche della prestazione imposta, con i conseguenti corollari anche sul piano dell’onere motivazione del provvedimento impositivo. Lo si riscontra esaminando la giurisprudenza evocata dall’Autorità e, in particolare: i) i precedenti della Sezione, riferiti, invero, al diverso settore del mercato dei servizi postali (v., sentenze n. 5966/2024, n. 6073/2024, n. 6075/2024, n. 6248/2024, n. 6355/2024, n. 6358/2024, n. 6701/2024 della Sezione); ii) le sentenze n. 20440/2024 e n. 20571/2024 del T.A.R. per il Lazio, relative, invero, ai contributi dovuti dagli editori di pubblicazioni di carattere giornalistico e dai prestatori di servizi della società dell’informazione; iii) le sentenze n. 3904/2025 e n. 3905/2025 del T.A.R. per il Lazio, relative, invero, ai contributi dovuti dai soggetti che operano nel settore del diritto d'autore e diritti connessi nel mercato unico digitale. In sostanza, le sentenze della Sezione hanno affrontato la questione relativa alla natura dei contributi per trarre conseguenze di diritto interno discendenti da tale qualificazione.

Diversa è, invece, la prospettiva unionale, e, in particolare, le conseguenze che, da tale qualificazione, si vorrebbero trarre su quel diverso piano che è quello della perimetrazione e definizione – spettante solo alla Corte Ue - dei campi di applicazione delle normative europee.

Infatti, la tesi dell’Autorità è, in sostanza, funzionale ad affermare l’estraneità della regolamentazione del contributo alla Direttiva 2000/31/CE, e, quindi, in ultima istanza, ad affermare la non applicazione delle regole di questo settore del diritto (così come interpretate dalla Corte di giustizia), proprio perché estranee al settore. La qualificazione di diritto interno sarebbe, quindi, funzionale alla non applicazione del diritto unionale, che, in parte qua , non avrebbe spazi di intervento in ragione della generale sovranità degli Stati in materia fiscale.

La tesi dell’Autorità non può, però, essere condivisa atteso che il contributo in parola – se anche qualificato come tributario secondo le categorie del diritto interno – non risulta affatto slegato dalla normativa unionale richiamata che, al contrario, ne costituisce il presupposto necessario. Infatti, il contributo de quo non si sostanzia in una misura fiscale connessa ad un dato presupposto di carattere economico ma ad una funzione, attribuita all’Autorità, che è svolta in attuazione dello stesso diritto unionale, il quale, quindi, è propriamente la base giuridica legittimante (nel caso di specie, tuttavia, in modo illegittimo) l’imposizione.

La misura è stata, infatti, prevista dal legislatore proprio al fine di dare attuazione al Regolamento (UE) 2019/1150 (v. art. 1, comma 515, della L. n. 178/2020), con la conseguenza che il diritto dell’Unione in materia è, propriamente, la regolamentazione che impone le attività che il tributo intenderebbe remunerare e, come tale, non può che costituire il necessario parametro per verificare la legittimità di una misura di esecuzione/attuazione di tale diritto.

Alla luce delle considerazioni esposte, il Collegio ritiene che: i) la sentenza della Corte sia stata chiara nell’escludere la compatibilità della misura con il diritto unionale, valutandone i presupposti sostanziali ed escludendo che la stessa possa essere espressione della materia fiscale, nei termini esposti nella presente sentenza; ii) non vi sono neppure i presupposti per adire nuovamente la Corte di giustizia al fine di ottenere un chiarimento da parte della stessa in ordine ad un aspetto che è stato, comunque, già preso in considerazione dalla Corte.

Una diversa conclusione non è asseribile neppure in ragione degli ulteriori rilievi dell’Autorità.

Deve, infatti, osservarsi come l’esigenza di garantire parità di condizioni tra gli operatori è questione estranea all’ambito di applicazione del Regolamento P2B e legittimerebbe, in ipotesi, misure fiscali ma diverse da quelle che sono espressamente ricondotte proprio all’attuazione di tale regolamento. Altresì, il rischio di mancanza di coperture è, invero, genericamente dedotto e, altresì, non è né allegato né provato che le uniche misure per porvi rimedio sarebbero quelle che il Giudice comunitario ha già ritenuto contrastanti con l’ordinamento unionale.

In considerazione di quanto esposto, l’appello deve essere rigettato.

In considerazione della complessità delle questioni, le spese di lite del presente grado devono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO