Pubblicato il 01/04/2026

N. 02666/2026REG.PROV.COLL.

N. 01678/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1678 del 2025, proposto da GB Real Estate di Bioenergia Due s.r.l. & C. s.a.s. (già General Building s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore DA GU, rappresentata e difesa dall’avvocato Riccardo Leonardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gse S.p.A. - Gestore dei Servizi Energetici, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Cesare San Mauro, Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio Cesare San Mauro in Roma, via Guido D'Arezzo 2;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - Roma (sezione terza ter ) n. 22894 del 18 dicembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gse S.p.A. - Gestore dei Servizi Energetici;

Visto il decreto n. 153 del 12 marzo 2026;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il consigliere AN EL e udito per la parte resistente l’avvocato Maria Cristina Iannini per l’avvocato Cesare San Mauro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) provvedimento del Gestore Servizi Energetici s.p.a. (di seguito G.S.E. o gestore) del 23 aprile 2021 n. GSE/P20210012032, che ha definito il procedimento di verifica ex art. 42 decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 e del decreto ministeriale 31 gennaio 2014 relativo all'impianto fotovoltaico n. 645565 di potenza pari a 115,86 KW sito in Contrada Molino n. 9 nel Comune di Agugliano (AN), dichiarando la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e disponendo il recupero degli incentivi percepiti;

b) ogni atto presupposto, preparatorio, connesso e consequenziale, al predetto.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) con istanza del 10 ottobre 2011, MA Maracci, legale rappresentante della General Building s.p.a. (ora GB Real Estate di Bioenergia Due s.r.l. & C. s.a.s. o società) presentava al G.S.E. richiesta di riconoscimento delle tariffe incentivanti spettanti ai sensi del decreto interministeriale 5 maggio 2011 (“ Incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici ”) per l’impianto fotovoltaico n. 645565 di potenza nominale pari a 115,8550 kW - entrato in esercizio il 29 settembre2011 - sito in Contrada Molino n. 9 nel Comune di Agugliano (AN);

b) a seguito di valutazione, il 19 dicembre 2011 veniva sottoscritta la convenzione n. J01I229089907 per l’erogazione degli incentivi pari a 0,3570 Euro/kWh, stante l’avvenuto riconoscimento di un incremento di 0,5 centesimi di euro/kWh per gli impianti di cui all’art. 3, comma 1, lettera g) del d.m. 5 maggio 2012 installati in sostituzione di coperture in eternit o comunque contenenti amianto ai sensi dell’art. 14, lett. c), del citato decreto;

c) con nota del 26 gennaio 2018 il Nucleo speciale per l’energia e il sistema idrico della Guardia di finanza rendeva noto al gestore il decreto con cui, il 20 gennaio 2018, il g.i.p. presso Il Tribunale di Ancona, nell’ambito di un procedimento penale correlato alla realizzazione degli impianti fotovoltaici della società, aveva disposto un sequestro preventivo, finalizzato alla confisca del denaro ovvero degli altri beni nella disponibilità della società fino alla concorrenza della somma di euro 2.364.106, 73, che veniva notificato alla società il 26 gennaio 2018;

d) con nota prot. n. GSE/P20180028750 del 5 aprile 2018, il gestore avviava un procedimento di verifica ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 (“ Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE ”) e del d.m. 31 gennaio 2014 (“ Attuazione dell'articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, sulla disciplina dei controlli e delle sanzioni in materia di incentivi nel settore elettrico di competenza del Gestore dei Servizi Energetici GSE S.p.a. ”);

e) con nota in data 8 giugno 2018 la società presentava le proprie osservazioni rispetto a tale ultima comunicazione del gestore, chiedendo la sospensione dei procedimenti di verifica avviati fino all’esito del processo penale in cui la società era indagata ovvero fino alla formulazione dell’imputazione;

f) con provvedimento prot. n. GSE/P20210012032 del 23 aprile 2021, il gestore contestava alla società la non veridicità della documentazione presentata ai fini del riconoscimento degli incentivi, disponendo, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti, significando altresì di essere “ tenuto a recuperare integralmente gli incentivi percepiti ”;

g) con ricorso al T.a.r. per il Lazio la società, odierna appellante, chiedeva, previa domanda cautelare, l’annullamento dei provvedimenti sub 1., articolando i seguenti motivi di gravame (estesi da pag. 4 a pag. 16):

I. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, co. III, D.Lgs. 28/2011 e 21 D.M. 05.05.2011 in relazione alla rilevanza della violazione in relazione al riconoscimento della tariffa ordinaria. Violazione di legge. Travisamento dei fatti. Eccesso di potere ”.

II. “ Violazione dell’art. 3 e 21 octies L. 241/1990 nonché degli artt. 113, 97 Cost. ed art. 41 CEDU. Violazione di legge. Carenza di motivazione ed illegittimità formale del provvedimento. Violazione del contraddittorio. Eccesso di potere ”.

III. “ Violazione o falsa applicazione dell’art. 21 nonies L. 241/90 e 42 D. Lgs. 28/2011. Violazione di legge. Eccesso di potere. Incostituzionalità dell’art. 42 D. Lgs. 28/2011 ”.

3. Nell’ambito del procedimento penale di cui al r.g. n. 8044/2015 del Tribunale di Ancona, in cui G.S.E. si era costituito parte civile, la società veniva rinviata a giudizio in data 29 giugno 2021.

4. Il G.S.E. si è costituito nel giudizio di primo grado.

5. Con ordinanza n. 4315 del 5 agosto 2021 il T.a.r. ha respinto la domanda cautelare, condannando la ricorrente società alle spese, liquidate in euro 1.500,00 (millecinquecento/00).

6. In data 16 ottobre 2024 G.S.E. ha depositato la sentenza n. 874/2024 con la quale il Tribunale di Ancona ha dichiarato MA CI, quale amministratore della General Building spa ora GB Real Estate di Bioenergia Due srl & C S.a.s., responsabile del reato di cui all’art 640- bis c.p. (truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) e accertato la responsabilità amministrativa della società per il reato di cui all’art 640- bis c.p. commesso nel suo interesse/vantaggio dall’amministratore MA CI.

7. Il Tribunale amministrativo per il Lazio con l’impugnata sentenza ha respinto il ricorso condannando la ricorrente al pagamento delle spese, liquidate in euro 4.000,00 (quattromilla/00), in favore del gestore.

7.1. In particolare il Tribunale ha ritenuto che:

- “ Il potere del GSE ha natura discrezionale tecnica e a fronte di esso la posizione del soggetto responsabile è di interesse legittimo. Come chiarito dalla giurisprudenza, il soggetto responsabile non ha diritto al riconoscimento de plano della decurtazione da parte del Gestore ma ha diritto ad ottenere la valutazione della decurtazione quale alternativa alla decadenza, poiché l’unico obbligo previsto dalla disposizione in capo al GSE è quello di svolgere l’apprezzamento su tale alternativa, vagliando la rilevanza e la gravità delle violazioni . La rilevanza delle violazioni non è di per sé ostativa alla decurtazione, salvo il caso in cui sia correlata all’ottenimento dell’incentivo ”;

- “ La correlazione delle violazioni rilevanti accertate con i requisiti essenziali ai fini dell’accesso agli incentivi si evince con chiarezza dalle motivazioni del provvedimento, attenendo alla (non) veridicità della documentazione presentata ”;

- “ La difformità della documentazione detenuta dal Comune e comunicata al Gestore nel corso delle interlocuzioni di verifica rispetto a quella prodotta al Gestore dall’odierna ricorrente è un fatto adeguatamente provato ”;

“ Nel caso di specie, il GSE appare aver svolto un adeguato contemperamento degli interessi pubblici sottesi alla concezione degli incentivi con quelli privati all’attribuzione degli stessi, avendo valutato l’interesse economico del privato, collegato a un incentivo pubblico non spettante, e l’interesse pubblico da cui segue, in concreto, l’applicazione del sistema di incentivi pubblici in oggetto. Né rileva, nel caso di specie, una tutela dell’affidamento del privato, dovendosi ritenere l’attribuzione del provvedimento amministrativo favorevole a dichiarazioni non rispondenti al vero, riconducibili alla sfera giuridica del dichiarante e non alla condotta del GSE ”.

8. Avverso tale pronuncia la società ha interposto l’appello in trattazione, notificato e depositato il 27 febbraio 2025, lamentando i seguenti motivi di gravame (estesi da pag. 6 a pag. 14):

I. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 D.Lgs. 28/2011 e art. 21 DM 05.05.2011 in relazione alla rilevanza della violazione per il riconoscimento della tariffa ordinaria. Erroneità della sentenza nella parte in cui il Tribunale ha ritenuto le violazioni riscontrate rilevanti al fine dell’ottenimento della tariffa incentivante in violazione dell’art. 64 c.p.a., nonché dell’art. 115 c.p.c. Illogicità della motivazione. Omessa valutazione delle prove precostituite ”.

II. “ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 21 octies e 21 nonies L. 241/90, dell’art. 42 D.Lgs. 28/2011, dell’art. 14 D.M. 05.05.2011 nonché degli artt. 113, 97 Cost. e 41 CEDU. Carenza motivazionale ”.

8.1. L’appellante ha concluso chiedendo di riformare la sentenza gravata, annullando il provvedimento G.S.E. del 23 aprile 2021, con vittoria di spese e compensi oltre il rimborso forfettario 15%, IVA e CPA come per legge.

9. In data 12 marzo 2025 il G.S.E. si è costituito in giudizio con una memoria con cui ha chiesto la reiezione dell’appello in quanto totalmente destituito di giuridico fondamento e la condanna dell’appellante al pagamento di onorari e spese del presente giudizio.

10. Con memoria conclusionale depositata il 19 febbraio 2026 parte appellante ha insistito per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate nel ricorso in appello.

11. Nella memoria di replica, depositata il 3 marzo 2026 alle ore 18,12, parte appellante “ preso atto della costituzione in giudizio della resistente in appello con memoria “di stile” senza che vi sia stato il successivo deposito della memoria conclusionale ex art. 73 c.p.a. ” si è riportata integralmente a tutto quanto dedotto, prodotto ed eccepito nel ricorso in appello e nella propria memoria conclusionale, insistendo per l’accoglimento delle conclusioni come rassegnate nel ricorso in appello.

12. G.s.e. con istanza depositata il 9 marzo 2026 ha chiesto di ritenere che il mancato rispetto dei termini ex art. 73 c.p.a. per il deposito di documenti, memoria difensiva e di replica, sia dipeso da un errore scusabile ai sensi dell’art. 37 c.p.a. e di conseguenza di essere rimesso in termini per il deposito di tali atti, rinviando la data dell’udienza pubblica di discussione, eventualmente, e compatibilmente con le esigenze di ruolo, al 14 luglio 2026.

13. Con decreto n. 153 del 12 marzo 2026 è stata respinta l’istanza, depositata dal legale di parte appellante in data 3 marzo 2026, di partecipazione alla discussione del ricorso da remoto alla pubblica udienza del 24 marzo 2026.

14. Parte appellante, con memoria del 18 marzo 2026, non ritenendo ricorrere le condizioni di accoglimento previste dall’art. 37 c.p.a., si è opposta all’istanza di rimessione in termini presentata dalla parte resistente, chiedendone la reiezione.

15. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 10 marzo 2026.

16. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

17. In via preliminare il collegio deve rilevare che per quanto riguarda la memoria depositata da parte ricorrente il 3 marzo 2026 alle ore 18,12, questa risulta inutilizzabile stante la tardività del deposito, avvenuto in violazione del termine perentorio di venti giorni liberi, da calcolarsi a ritroso, sancito dal combinato disposto degli artt. 73, comma 1, c.p.a. e 4, u.c., disp. att. c.p.a. (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. II, n. 8949 del 2025, n. 2586 del 2025; sez. IV, n.1322 del 2023, n. 1841/2021, n. 1137 del 2020).

Sempre in via preliminare il collegio, attesa l’infondatezza del ricorso, ritiene di non aderire all’istanza di remissione in termini proposta dalla parte intimata.

18. L’oggetto del presente ricorso in appello è costituito dal provvedimento di G.S.E. che ha dichiarato la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e disposto il recupero degli incentivi percepiti dalla General Building s.p.a. (ora GB Real Estate di Bioenergia Due s.r.l. & C. s.a.s.) in relazione all'impianto fotovoltaico n. 645565 di potenza pari a 115,86 KW sito in Contrada Molino n. 9 nel Comune di Agugliano (AN).

19. I motivi di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente, essendo le relative argomentazioni e le censure tra loro interconnesse e sovrapposte, sono nel complesso infondati.

L’impugnata sentenza ha argomentato in modo completo – sia pure sinteticamente come richiesto dagli artt. 3 e 88 comma 2, lett. c) c.p.a. – su tutte le doglianze articolate in prime cure.

Al riguardo giova preliminarmente ricordare che “ la giurisprudenza della Sezione, anche a seguito della decisione dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, ha espressamente affermato che i poteri del GSE rientrano nel potere vincolato di decadenza anche per la mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico emersi a seguito dell’attività di verifica e controllo (Cons. Stato, sez. II, n. 2343/2025). Il potere in questione è, quindi, un atto vincolato di decadenza in quanto l’accertata mancanza dei requisiti per l'ammissione evidenzia un difetto originario della causa dell'attribuzione patrimoniale, imponendone il recupero secondo le regole della ripetizione dell'indebito. (Cons. Stato, sez. II, 23 dicembre 2024, n. 10341).Inoltre la natura dei poteri spettanti al GSE è stata confermata dallo stesso legislatore che, con la modifica dell’art. 42, operata nel 2020, ha mantenuto il riferimento alla decadenza, pur prevedendo che debba essere disposta in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21 -nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Consiglio di Stato, Sezione II 25 marzo2024, n. 2832; 17 novembre 2022, n. 10142; 12 aprile 2022, n. 2747; 4 aprile 2022,n. 2501) ” (così, fra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, n. 9546/2025, n. 5641/2025). Che tale sia il potere esercitato dal GSE risulta chiaramente sia dalla comunicazione di avvio del procedimento, del 5 aprile 2018, che dal provvedimento decadenziale emanato il 23 aprile 2021, che non a caso richiamano, entrambi, la disposizione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011.

Con riferimento, poi, alla valutazione dell’interesse pubblico, trattandosi della fruizione di un regime agevolativo, l’interesse pubblico non può che ritenersi in re ipsa , dal momento che a fronte dell'indebita percezione di incentivi pubblici non può dubitarsi della ricorrenza di un indebito oggettivo e della conseguente legittimità del recupero dei relativi importi, rispetto alla cui ritenzione non può fondarsi alcun legittimo affidamento in capo al privato, non essendo conforme al buon andamento dell’amministrazione l’ammissione ad erogazioni pubbliche non spettanti (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 9546/2025 cit., n. 7212/2025, n. 5641/2025 n. 2343/2025 e n. 226/2025 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

Né può condurre a conclusioni di segno diverso la circostanza che con riferimento ad un altro impianto ubicato nel medesimo Comune il GSE si sia diversamente determinato disponendo, come affermato dalla società, la decurtazione in luogo della decadenza dagli incentivi. Sul punto resta fermo il principio ampiamente consolidato secondo il quale l’interessato non può invocare l’errore (eventualmente) commesso dall’amministrazione a favore di altri o comunque in altri contesti a proprio vantaggio per ottenere che il medesimo errore venga nuovamente compiuto in suo favore (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 9546/2025 cit. , n. 7889/2025 e n. 553/2025).

Sul punto il collegio, inoltre, condivide quanto ritenuto dal primo giudice, secondo il quale, “ come chiarito dalla giurisprudenza, il soggetto responsabile non ha diritto al riconoscimento de plano della decurtazione quale alternativa alla decadenza, poiché l’unico obbligo previsto dalla disposizione in capo al GSE è quello di svolgere l’apprezzamento su tale alternativa, vagliando la rilevanza e la gravità delle violazioni. La rilevanza delle violazioni non è di per sé ostativa alla decurtazione, salvo il caso in cui sia correlata all’ottenimento dell’incentivo (Cons. Stato, sez. II, n. 127/2023; sez. IV, n.462/2022) (…) Nel caso in esame il Gestore, prima di disporre la decadenza dagli incentivi, ha valutato l’applicabilità di detta ‘deroga’, concludendo in senso negativo poiché le violazioni rilevanti sono correlate all’ottenimento dell’incentivo e, quindi, tali da giustificare la decadenza integrale dalla tariffa riconosciuta ”.

E del resto tali conclusioni appaiono chiaramente suffragate dalle motivazioni del provvedimento originariamente avversato che ha correttamente e diffusamente esplicitato le ragioni della decadenza degli incentivi, riferite alla non veridicità della documentazione presentata. Ne discende la non predicabilità della tesi formulata da parte appellante secondo cui “ le discrepanze rilevate altro non erano che frutto di un’attività meramente colposa della GB REAL ESTATE causata da disfunzioni interne ”, costituendo le stesse “ una violazione di scarsissima rilevanza ” in quanto le violazioni rilevate nel caso di specie ed alla base del provvedimento decadenziale emesso dal gestore non hanno quindi valenza meramente formale o secondaria ma assumono, al contrario, rilevanza primaria e sostanziale, evidenziando l’impossibilità di riscontrare la sussistenza dei requisiti di accesso al regime incentivante richiesta dalla disciplina di settore; si tratta, in altri termini, di violazioni rilevanti correlate all’ottenimento dell’incentivo, tali, quindi, da giustificare, come correttamente rilevato anche dal giudice di prime cure, la decadenza dalla tariffa originariamente riconosciuta ed il recupero degli incentivi indebitamente percepiti dalla società (cfr., sul punto, Cons. Stato, sez. II, n. 9546/2025 cit., n. 127/2023).

Ne è disceso, in definitiva, il rispetto da parte del gestore resistente di un preciso iter valutativo, immune da censure metodologiche e di vulnus al protocollo normativamente prestabilito.

20. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto, con salvezza degli atti impugnati.

21. Le spese del presente grado di giudizio sono da compensare integralmente tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 1678/2025), lo respinge, con salvezza degli atti impugnati.

Le spese del grado sono compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO ST SC, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

AN EL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN EL	IO ST SC

IL SEGRETARIO