Pubblicato il 07/07/2025

N. 05883/2025REG.PROV.COLL.

N. 08443/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8443 del 2024, proposto da QU RA e EM RA, rappresentati e difesi dall'avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio eletto presso lo studio DO Studio DI in Roma, via Barnaba Tortolini n.30;

contro

Comune di Ceppaloni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Diego Perifano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 4853/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Ceppaloni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 il Cons. Marco Morgantini;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

Con la sentenza appellata è stato respinto il ricorso proposto per l’accertamento del silenzio inadempimento.

La motivazione della sentenza appellata fa riferimento alle seguenti circostanze:

a) i ricorrenti sono aventi causa da RA CA e Barone Addolorata, nei cui confronti il Comune di Ceppaloni ha emesso l’ordinanza n. 25/2000 recante ordine di demolizione del fabbricato realizzato alla via Stazione di Ceppaloni, in ragione della realizzazione di opere “abusive e in totale difformità” dai titoli edilizi emessi in loro favore, consistenti in eccesso volumetrico, violazione delle distanze dal confine, superamento dell’altezza massima consistita, oltre alla edificazione di un muro in conglomerato cementizio, senza titolo;

b) con sentenza n. 6274/08 (passata in giudicato), il Tar Campania ha accolto il ricorso dei suddetti soggetti limitatamente all’ordine di demolizione del muro, respingendo le censure mosse avverso la restante parte dell’ordinanza impugnata;

c) con sentenza n. 5285/2018, il Tar ha respinto il ricorso degli odierni ricorrenti avverso l’ordinanza di demolizione n. 25/00, conosciuta solo con la successiva ord. n. 5/2017;

d) con sentenza n. 6063/2019 il Consiglio di Stato, sez. VI, ha respinto l’appello proposto dagli odierni ricorrenti avverso la sent. del Tar n. 5285/2018. Per quanto di rilievo ai fini del decidere, il Giudice d’Appello ha chiarito: “La valutazione complessiva dei suindicati elementi (altezza e volumetria) integrano, infatti, gli estremi di un intervento eseguito in totale difformità rispetto al permesso di costruire.

Ne consegue che, alla luce della normativa di disciplina del potere pubblico, l’amministrazione è vincolata all’adozione dell’ordine di demolizione senza che possa essere evocato il principio di proporzionalità che opera in presenza di valutazioni discrezionali.

Per quanto attiene, infatti, alla possibile incidenza dell’ordine di demolizione sulle parti dell’edificio ritenute conformi a legge, si tratta di un aspetto che può rilevare nella sola fase di esecuzione. I proprietari sono obbligati, infatti, a ripristinare lo stato dei luoghi e nel provvedere ad effettuare tale rispristino potranno non incidere sulle parti autonome non oggetto dell’ordine di demolizione. Qualora non dovessero provvedervi autonomamente con conseguente intervento sostitutivo del Comune, analogo vincolo incombe in capo a quest’ultimo”;

e) in data 21/2/23, i ricorrenti hanno inoltrato al Comune di Ceppaloni istanza rivolta ad ottenere dall’Amministrazione “un analitico approfondimento istruttorio, da svolgersi in contraddittorio, diretto ad individuare esattamente nella realizzazione del fabbricato in oggetto, le eventuali opere eseguite in difformità rispetto ai plurimi titoli edilizi legittimanti, tuttora pienamente validi ed efficaci”.

Rimasta inevasa tale richiesta, i ricorrenti hanno instaurato il presente giudizio al fine di sentire ordinare al Comune di Ceppaloni il facere oggetto della suddetta istanza.

Il Tar ha ritenuto che i ricorrenti non sono titolari di alcun interesse legittimo che radichi in capo al Comune l’obbligo di effettuare gli accertamenti indicati nell’istanza.

Ha affermato che la normativa vigente in materia non pone a carico dell’Amministrazione alcun obbligo “partecipativo” rispetto alle operazioni di demolizione spontanea, né eventualmente, rispetto all’individuazione delle (sole) porzioni illegittime da demolire.

Una volta notificato l’ordine di ripristino, il d.P.R. n. 380/01 pretende dal soggetto ingiunto “azioni di tempestiva e puntuale ottemperanza” e dal Comune l’obbligo della verifica dell’ottemperanza completa all’ordine di ripristino, non pure quello di collaborare con il privato ai fini dell’esatta ottemperanza.

Il Tar ha ritenuto infondata la censura secondo cui il Comune avrebbe omesso, nell’ordinanza n. 25/00, di qualificare l’abuso e indicare la sanzione conseguentemente applicabile, posto che il provvedimento reca (anche sulla base del richiamo alla relazione del 26/7/00) la compiuta descrizione delle opere abusive e l'individuazione della violazione commessa, ordinando il ripristino dello stato dei luoghi”.

Il Tar ha fatto ancora riferimento alla sentenza del Tar n° 5285/18 secondo cui: “L’esame dei titoli edilizi (con allegati grafici) rilasciati ai precedenti proprietari dell’immobile rivela, poi, effettivamente che il realizzato diverge dall’assentito in misura significativa, tale da giustificare la qualificazione dell’abuso in termini di “totale difformità”.

In quella sede era già stata delibata la questione sollevata dagli odierni ricorrenti relativa alla possibile parziale demolizione e, sul punto, il Tar ha ritenuto “non essere apprezzabile il tentativo degli odierni ricorrenti di conseguire – al limite - una più mite misura sanzionatoria considerando - non gli effetti complessivamente prodotti (quanto ai limiti di altezza e volume, ad esempio) dall’edificio nella sua interezza, ma partitamente – la situazione giuridica delle singole porzioni che lo compongono”.

Il Tar ha poi osservato che l’affermazione del Consiglio di Stato secondo cui i proprietari potranno “non incidere sulle parti autonome non oggetto dell’ordine di demolizione”, implicherebbe in ogni caso l’onere per l’ingiunto di allegare e provare l’esistenza e la consistenza di “parti autonome” dell’edificio de quo (al riguardo, deve ricordarsi la giurisprudenza che ha ritenuto legittima la demolizione di un intero fabbricato, realizzato in parte con regolare titolo abilitativo, quando gli interventi abusivi risultino tali da rendere non più identificabile e ripristinabile quanto regolarmente edificato.

2. Secondo parte appellante con l’ordinanza n. 25/2000, oggetto dei pregressi giudizi, non è stata disposta la demolizione dell’intero fabbricato, né sono state individuate le specifiche opere eseguite in difformità, ma sono stati solo indicati i “tipi” astratti di abusi edilizi eseguiti in difformità rispetto ai titoli edilizi rilasciati (volumetria non assentita, violazione delle altezze, violazione delle distanze dai confini).

Il presente giudizio avrebbe ad oggetto esclusivamente aspetti inerenti all’esecuzione della predetta ordinanza n. 25/2000, in particolare l’obbligatorietà o meno da parte del Comune di Ceppaloni di compiere un’attività istruttoria diretta ad individuare le parti del fabbricato da demolire, in particolare un’attività istruttoria diretta a stabilire se siano distinguibili, rispetto alle difformità realizzate, le parti dell'edificio realizzate in conformità ai titoli edilizi regolarmente rilasciati ai ricorrenti.

La riconduzione di un abuso edilizio alla tipologia della “totale difformità” rispetto a regolari titoli edilizi, contrariamente a quanto suppone il Giudice di primo grado, non comporterebbe scontatamente la demolizione anche della parte legittimamente edificata.

Parte appellante richiama la sentenza del Consiglio di Stato n° 3179/2015 in cui viene posto in rilievo che ove sussista un manufatto regolarmente assentito ed autonomamente utilizzabile, l'esecuzione di altre opere, che comportino la realizzazione di un "quid novi", ugualmente suscettibile di utilizzazione autonoma, comporta applicazione dell’art. 31 del dPR n. 380/2001 solo per quanto abusivamente realizzato.

Osserva che per accertare la sussistenza di dette condizioni legittimanti la demolizione di un intero fabbricato, compresa la parte realizzata con regolare titolo abilitativo, occorre per l’appunto un’accurata istruttoria diretta anzitutto ad identificare esattamente gli interventi eseguiti in difformità e, quindi, a verificare se gli stessi siano tali da rendere non più identificabile quanto regolarmente edificato.

Fa presente che con l’istanza del 21/02/2023 gli esponenti hanno chiesto al Comune di Ceppaloni proprio lo svolgimento di un’attività istruttoria di tal genere, tenuto conto che se non si identificano esattamente le opere eseguite in difformità, neppure si può verificare se le stesse siano distinguibili da quelle invece eseguite in conformità ai titoli edilizi. Tale attività istruttoria sarebbe dovuta anche sulla base della sentenza del Consiglio di Stato n° 6063/2019 che ha statuito che “per quanto attiene alla possibile incidenza dell’ordine di demolizione sulle parti dell’edificio ritenute conformi a legge, si tratta di un aspetto che può rilevare nella sola fase di esecuzione. I proprietari sono obbligati, infatti, a ripristinare lo stato dei luoghi e nel provvedere ad effettuare tale rispristino potranno non incidere sulle parti autonome non oggetto dell’ordine di demolizione. Qualora non dovessero provvedervi autonomamente con conseguente intervento sostitutivo del Comune, analogo vincolo incombe in capo a quest’ultimo.”

Ritiene quindi che rispetto ad un’attività doverosa, sull’istanza dei ricorrenti del 21.2.2023 si sia formato il silenzio inadempimento impugnato in primo grado.

Ove ritenuto utile chiede disporsi CTU diretta ad identificare esattamente gli interventi eseguiti in difformità e, quindi, a verificare se gli stessi siano tali da aver reso non più identificabile quanto regolarmente edificato.

3. Il Comune di Ceppaloni si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

Il Comune evidenzia in punto di fatto che la costruzione originariamente assentita, una villetta su tre livelli – di cui uno seminterrato, uno rialzato e un altro a mansarda – si è trasformata in un fabbricato di cinque piani fuori terra.

4. L’appello è infondato.

Nel caso di specie è stata ordinata la demolizione totale delle opere abusive ai sensi dell’art. 31 del TU Edilizia, posto che era stata accertata la totale difformità dell’intervento rispetto all’originario titolo abilitativo, perché è stato realizzato un organismo edilizio diverso con rilevanti incrementi volumetrici.

Infatti la costruzione originariamente assentita, una villetta su tre livelli – di cui uno seminterrato, uno rialzato e un altro a mansarda – si è trasformata in un fabbricato di cinque piani fuori terra.

La legittimità dell’ordinanza demolitoria è stata accertata con sentenze passate in giudicato.

Infatti con sentenza n. 5285/2018, il Tar ha respinto il ricorso degli odierni ricorrenti avverso l’ordinanza di demolizione n. 25/00, conosciuta solo con la successiva ord. n. 5/2017.

Con sentenza n. 6063/2019 il Consiglio di Stato, sez. VI, ha respinto l’appello proposto dagli odierni ricorrenti avverso la sentenza del Tar n. 5285/2018. Per quanto di rilievo ai fini del decidere, il Giudice d’Appello ha chiarito: “La valutazione complessiva dei suindicati elementi (altezza e volumetria) integrano, infatti, gli estremi di un intervento eseguito in totale difformità rispetto al permesso di costruire.”

Ne consegue che parte appellante è tenuta ad eseguire l’ordinanza di demolizione.

Il riferimento fatto da parte appellante alla sentenza del Consiglio di Stato n° 3179/2015 non coglie nel segno in quanto tale sentenza non attiene all’abuso edilizio in esame né è riferita al medesimo Comune.

Parte appellante fa poi riferimento alla sentenza del Consiglio di Stato n° 6063/2019 secondo cui “per quanto attiene alla possibile incidenza dell’ordine di demolizione sulle parti dell’edificio ritenute conformi a legge, si tratta di un aspetto che può rilevare nella sola fase di esecuzione. I proprietari sono obbligati, infatti, a ripristinare lo stato dei luoghi e nel provvedere ad effettuare tale rispristino potranno non incidere sulle parti autonome non oggetto dell’ordine di demolizione. Qualora non dovessero provvedervi autonomamente con conseguente intervento sostitutivo del Comune, analogo vincolo incombe in capo a quest’ultimo.”

Il collegio osserva che sulla base di tale inciso parte appellante può, se lo ritiene, proporre all’Amministrazione un progetto di demolizione che tenga conto della individuazione delle parti ritenute conformi su cui l’Amministrazione si dovrà pronunciare senza che tuttavia il Comune sia tenuto all’accertamento istruttorio richiesto da parte appellante.

In questo caso sarà onere della parte privata dimostrare la conformità di parte dell’edificio.

L’appello deve pertanto essere respinto senza che occorra disporre CTU.

La peculiarità del caso induce il collegio a compensare le spese dell’appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese dell’appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Morgantini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO