Pubblicato il 18/12/2025

N. 10025/2025REG.PROV.COLL.

N. 08518/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 8518 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Savasta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Barletta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Caruso, Domenico Cuocci Martorano e Isabella Palmiotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. -OMISSIS- del 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Barletta;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 il Cons. NA AD e uditi per le parti gli avvocati Savasta e Caruso anche per delega orale di Cuocci;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

La signora -OMISSIS- ha impugnato la determina dirigenziale n. -OMISSIS- emessa dall’Area III – Servizi Scolastici e altri Servizi alla persona del Comune di Barletta, con la quale è stata disposta la sua esclusione dalla graduatoria definitiva vigente per l’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica (E.R.P.) pubblicata all’albo pretorio l’1 dicembre 2022; ha chiesto, altresì, l’accertamento del suo diritto ad ottenere, come originariamente comunicato, la conseguente assegnazione dell’alloggio popolare.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha respinto il ricorso con sentenza n. -OMISSIS- del 2025, appellata dalla signora -OMISSIS- per i seguenti motivi di diritto:

I) erroneità della sentenza appellata; violazione dei principi di buona amministrazione, correttezza e proporzionalità (art. 97 della Costituzione); violazione dell’art. 3 1 della l. 241/1990; difetto di istruttoria e motivazione;

II) violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. e) della l.r. Puglia n. 10/2014 e del d. lgs. n. 230/2021; violazione artt. 3 e 31 Costituzione.

Si è costituito per resistere all’appello il comune di Barletta.

Alla camera di consiglio del 27 novembre 2025, fissata per l’esame dell’istanza cautelare di sospensione della sentenza impugnata, il Collegio, previo avviso alle parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm., ha trattenuto il ricorso in decisione.

Deve premettersi che la sig.ra -OMISSIS- partecipava al bando per l’assegnazione di alloggi E.R.P. indetto dal comune di Barletta, risultando utilmente collocata al sesto posto nella graduatoria definitiva, pubblicata all’albo pretorio l’1 dicembre 2022.

Il 31 gennaio 2025 l’Ufficio comunicava la disponibilità di un alloggio adeguato alle esigenze del suo nucleo familiare (composto da sei figli oltre al compagno convivente), richiedendo la documentazione reddituale per la verifica della permanenza dei requisiti ex art. 8 della L.R. Puglia n. 10/2014; tuttavia, con nota n. 9882 del 4 febbraio 2025, l’Ufficio comunale competente comunicava l’avvio del procedimento di esclusione dalla graduatoria definitiva ex art. 7, comma 1, della legge n. 241/90 e s.m.i., per avvenuto superamento del limite di reddito (€ 15.250,00).

Invero, nell'anno 2023 il nucleo familiare dell’appellante aveva percepito dall'I.N.P.S. redditi per un totale di euro 31.784,80, di cui euro 21.633,24 a titolo di Assegno Unico.

Con successiva determinazione dirigenziale n. 336 del 6 marzo 2025 il Comune di Barletta disponeva la decadenza dell’appellante dalla graduatoria definitiva, ritenendo che il reddito complessivo percepito per l’anno 2023 superasse il limite di € 15.250,00, dovendosi computare anche quanto percepito a titolo di Assegno Unico.

Il provvedimento veniva inviato alla Commissione Provinciale ERP, che tuttavia non si riteneva competente.

Avverso detto provvedimento proponeva ricorso innanzi al Tar Puglia la signora -OMISSIS-, deducendo che l’amministrazione comunale aveva erroneamente applicato la normativa regionale vigente, costituita dall’art. 3, comma 4, della legge regionale Puglia n. 10 del 2014, con specifico riferimento ai criteri di determinazione del reddito massimo consentito per conseguire l’assegnazione di un alloggio di edilizia popolare. In particolare, per la ricorrente l’amministrazione non avrebbe considerato che anche per l’Assegno Unico e Universale (AUU), introdotto in ambito nazionale dal d. lgs. 231 del 2021, che sostituiva integralmente il previgente assegno per nucleo familiare, dovesse operare per analogia l’esenzione ai fini della determinazione del reddito ai suddetti fini. In questo modo, sarebbe stato garantito il mantenimento, in favore della ricorrente, dei requisiti soggettivi per vedersi assegnare l’alloggio.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia respingeva il ricorso con sentenza n. -OMISSIS- del 2025, statuendo che: “ Il carattere omnicomprensivo e sostitutivo dell’AUU lo rende del tutto diverso dall’assegno per nucleo familiare e, pertanto, non fungibile anche nei termini degli effetti sulle discipline di settore.

Se è vero, infatti, che l’AUU, limitatamente alle famiglie con figli, sostituisce quello per nucleo familiare, è altrettanto vero che il nuovo strumento assistenziale incorpora anche altre fonti di sostegno, in modo che la sua reale portata sia oggettivamente più ampia e completa del pregresso assegno per nucleo familiare. Non vi è spazio, pertanto, per un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione regionale nei termini auspicati dalla ricorrente; l’art. 3, comma 1, lett. e), della Legge Regione Puglia n. 10/2014 – come modificato dall’art. 2 della legge regionale n. 3 del 2024 - esclude dal computo del reddito annuo complessivo una serie di voci specifiche espressamente contemplate, rilevanti ai fini dell’assegnazione dell’alloggio di edilizia popolare. Tra queste voci non si individua l’AUU. Posto che la previsione della legge regionale ha carattere derogatorio della disciplina generale e speciale rispetto a questa, la stessa non è suscettibile di estensione per analogia, ai sensi dell’art. 14 preleggi. Ne deriva che, l’AUU va considerato nel reddito complessivo ai fini dell’assegnazione di un alloggio pubblico.

Non rilevante è la previsione in seno all’art. 8 d. lgs. 230/2021, secondo cui l’AUU non concorre alla formazione del reddito complessivo di cui all’art. 8 del testo unico delle imposte sui redditi di cui al d.P.R. n. 917/1986. L’esenzione rileva ai soli fini fiscali. Ciò in ossequio al principio di neutralità che intende evitare la contraddizione nella quale cadrebbe l’ordinamento tributario laddove assoggettasse ad imposizione fiscale una voce funzionale al sostegno del reddito di persone, in evidente violazione del principio di capacità contributiva, di cui all’art. 53 Cost., e del generale dovere di solidarietà di cui all’art. 2 Cost.

L’esenzione fiscale non opera ai fini della composizione del reddito utile per l’assegnazione di un alloggio per la semplice ragione che, nel bilanciamento tra i contrapposti interessi, ragioni di equità sostanziale impongono che l’alloggio sia assegnato al soggetto che fruisca di redditi nel complesso inferiori ”.

Con le censure dedotte l’appellante sostiene che l’importo di euro 21.633,24 annuo ricevuto a titolo di Assegno Unico Universale per i sei figli non andava computato nel reddito imponibile, in quanto esente, in forza del d.lgs. 230/2021.

La L.R. Puglia n. 10/2014, all’art. 3, comma 1, lett. e), vigente all’epoca del ricorso, stabiliva, tra i requisiti per l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, il possesso di un reddito complessivo familiare non superiore al limite stabilito dalla Regione, fissato in € 15.250,00. La stessa norma precisa che: “ Il reddito di riferimento è quello imponibile relativo all’ultima dichiarazione fiscale, al lordo delle imposte e al netto dei contributi previdenziali e degli assegni per il nucleo familiare. Oltre all’imponibile fiscale vanno computati tutti gli emolumenti, esclusi quelli non continuativi, quali pensioni e sussidi a qualsiasi titolo percepiti nonché tutte le indennità, comprese quelle esentasse, fatta eccezione per l’indennità di accompagnamento ”. Dunque, per l’appellante, gli Assegni per il Nucleo Familiare (ANF) risultavano esclusi dal reddito rilevante per espressa previsione normativa.

A decorrere dall’1 marzo 2022, con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 230/2021, gli ANF sono stati integralmente sostituiti dal nuovo Assegno Unico Universale (AUU), misura unificata di sostegno alla genitorialità e alla natalità.

La pronuncia impugnata, nel confermare la legittimità dell’esclusione dalla graduatoria definitiva, ha ritenuto di includere le somme percepite dall’istante a titolo di Assegno Unico nel reddito di riferimento, in ragione del fatto che, non essendo menzionato dalla norma regionale, rientrerebbe nella categoria residuale degli emolumenti imponibili, e dunque concorrerebbe al superamento della soglia reddituale. Tuttavia, per l’appellante tale impostazione sarebbe manifestamente erronea e in contrasto con i principi sistematici dell’ordinamento, in quanto:

a) elude lo spirito della riforma, che ha voluto accorpare e semplificare gli strumenti di sostegno al reddito familiare in un’unica misura universale, fiscalmente neutra;

b) introduce una disparità irragionevole, sicché se l’AUU venisse incluso tra i redditi computabili, ciò significherebbe trattare in modo più penalizzante una misura più ampia e universale rispetto agli ANF, che invece erano esclusi;

c) contrasta con l’interpretazione sistematica e finalistica delle norme in materia di welfare , secondo cui le provvidenze destinate al sostegno familiare devono essere escluse dal reddito utile per l’accesso ai benefici sociali, se non espressamente incluse per legge;

d) crea illegittime disparità di trattamento in danno delle famiglie più numerose;

e) elude l’effettiva ratio dell’AUU che non è finalizzato alla formazione del reddito, ma ad incentivare le nascite, e a favorire le famiglie numerose.

Invero, l’AUU sostituisce integralmente gli ANF (art. 10, d.lgs. n. 230/2021) e persegue la medesima funzione sociale, ovverosia il sostegno economico ai nuclei familiari con figli fiscalmente a carico.

L’art. 8 dello stesso decreto, rubricato “Neutralità fiscale”, stabilisce che “ L’assegno non concorre alla formazione del reddito complessivo di cui all’articolo 8 del testo unico delle imposte sui redditi di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 ”, rendendo quindi l’AUU fiscalmente esente in modo espresso e inequivocabile. Una interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata dell’art. 3, lett. e), L.R. n. 10/2014 imporrebbe, per l’appellante, di applicare allo strumento sostitutivo (AUU) il medesimo trattamento previsto per lo strumento sostituito (ANF), in ossequio al principio di eguaglianza sostanziale e alla finalità sociale delle provvidenze assistenziali.

L’inclusione dell’AUU tra gli “emolumenti” da computarsi, come implicitamente ritenuto dall’Amministrazione, sarebbe irragionevole e discriminatoria, poiché penalizzerebbe proprio i nuclei familiari più numerosi e svantaggiati, contraddicendo la ratio dell’assegnazione ERP e del welfare familiare.

Andrebbe, infatti, considerato che la legge regionale risale al 2014, mentre l’assegno unico è stato introdotto con successive disposizioni di legge, in sostituzione peraltro proprio degli assegni familiari. Quindi, non vi poteva essere un riferimento letterale al nuovo beneficio. Ma neppure potrebbe ritenersi corretta l’osservazione secondo cui le modifiche apportate alla detta legge regionale con efficacia da marzo 2025 (comunque in data successiva al maturarsi del diritto all’assegnazione dell’appellante) avrebbero eliminato il riferimento agli assegni familiari e non conterrebbero il riferimento all’assegno unico, atteso che le modifiche non avrebbero intaccato in alcun modo i criteri di determinazione del reddito.

Poiché la norma fa rifermento solo all’art. 49 del d.P.R. n. 917/86 per ricomprendere le voci da considerare ai fini della determinazione del reddito, sarebbe pacifico che non si conteggi l’Assegno unico, che non concorre alla formazione del reddito complessivo.

In mancanza si giungerebbe all’abnorme conclusione che nessuna famiglia con più di due figli potrebbe aspirare all’assegnazione della casa popolare, perché percepirebbe un assegno unico che comporterebbe il superamento del limite reddituale. E tale interpretazione andrebbe in contrasto con l’art. 31 della Costituzione in quanto la Repubblica agevola con misure economiche e altre provvidenze (tra cui la casa popolare) la formazione delle famiglie con particolare riguardo alle famiglie numerose.

In conclusione, la sentenza impugnata avrebbe riconosciuto legittimo un provvedimento gravemente viziato.

L’appello è infondato e va respinto.

La presente controversia attiene essenzialmente all’accertamento della necessità, ai fini dell’assegnazione della casa popolare, di ricomprendere nel reddito complessivo familiare percepito dall’appellante per l’anno 2023 anche l’importo relativo all’Assegno Unico Universale (AUU).

Per l’appellante tale misura che, per espressa previsione dell’art. 8 del d.lgs. n. 230 del 2021, è fiscalmente esente e non concorre alla formazione del reddito imponibile, non potrebbe essere assimilata agli emolumenti computabili ai sensi dell’art. 3, lett. e), della l.r. Puglia n. 10/2014.

Inoltre, l’inclusione dell’AUU tra gli “emolumenti” da computarsi, sarebbe irragionevole e discriminatoria, poiché penalizzerebbe proprio i nuclei familiari più numerosi e svantaggiati, contraddicendo la ratio dell’assegnazione ERP e del welfare familiare.

Ai fini della decisione è opportuno descrivere la normativa applicabile alla fattispecie in questione:

Ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e, L. Regione Puglia n. 10/2014, vigente all’epoca del provvedimento impugnato in primo grado e, dunque, prima della riforma operata dall’art. 2, comma 1, della L. Regione Puglia n. 3/2025 (in vigore dal 28 marzo 2025): “ Art. 3. Requisiti per l'assegnazione.

1. Può conseguire l'assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica: … e) chi fruisce di un reddito annuo complessivo, riferito al nucleo familiare, non superiore al limite, determinato ai sensi dell'articolo 21 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia residenziale), vigente al momento della scadenza del bando di concorso. Il reddito di riferimento è quello imponibile relativo all'ultima dichiarazione fiscale, al lordo delle imposte e al netto dei contributi previdenziali e degli assegni per il nucleo famigliare ”.

Ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. e), L. Regione Puglia n. 10/2014, sempre ante riforma: “ Può conseguire l'assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica: … e) chi fruisce di un reddito annuo complessivo, riferito al nucleo familiare, non superiore al limite, determinato ai sensi dell'articolo 21 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia residenziale), vigente al momento della scadenza del bando di concorso. Il reddito di riferimento è quello imponibile relativo all'ultima dichiarazione fiscale, al lordo delle imposte e al netto dei contributi previdenziali e degli assegni per il nucleo famigliare. Oltre all'imponibile fiscale vanno computati tutti gli emolumenti, esclusi quelli non continuativi, quali pensioni e sussidi a qualsiasi titolo percepiti nonché tutte le indennità, comprese quelle esentasse, fatta eccezione per l'indennità di accompagnamento e l'assegno di cura per pazienti affetti da SLA/SMA e per pazienti non autosufficienti gravissimi ”.

Per espressa previsione della normativa regionale, dunque, sono computati, nella determinazione della base reddituale, anche gli emolumenti percepiti esentasse (“comprese quelle esentasse” art. art. 10, comma 1, lett. e), L. Regione Puglia n. 10/2014). La neutralità finanziaria dell’assegno unico non ne importa, dunque, l’esclusione dal calcolo della base reddituale necessaria ai fini dell’ottenimento dell’alloggio.

Inoltre, all’assegno per nucleo familiare, cui opera il rinvio la normativa regionale, non può essere rapportato l’assegno unico universale, dalla stessa non previsto. Ciò trova conforto nella stessa natura della previsione dell’art. 3, comma 1, lett. e), della L. Regione Puglia n. 10/2014 che, in quanto strumentale all’esclusione dalla componente reddituale del richiedente l’alloggio solo di alcuni elementi di entrata, ha valenza di norma speciale, la cui applicazione non è invocabile oltre i casi dalla stessa previsti, nella chiara previsione dell’art. 14, delle disposizioni sulla legge in generale del codice civile.

La possibilità di porre sullo stesso piano l’assegno per nucleo familiare e l’assegno unico universale implicherebbe una relazione di perfetta identità tra i due strumenti di ausilio, che, invece, non sussiste, tenuto presente che se risponde al vero che l’assegno unico universale ingloba e sostituisce quello per nucleo familiare (limitatamente alle famiglie con figli) è vero anche il primo incorpora, al relativo interno, anche altre fonti di sostegno, non considerate dalla disciplina regionale di riferimento in merito al relativo scorporo dal calcolo del reddito utile ai fini dell’assegnazione dell’alloggio, risultandone la relativa portata più ampia di quella dello stesso assegno per nucleo familiare.

Del resto, nel senso dell’impossibilità di porre sullo stesso piano l’assegno per nucleo familiare e quello unico universale converge la stessa recente modifica del dato normativo.

Ed invero, l’art. 3, della l. r. Puglia n. 10/2014 è stato sostituito dall’art. 2 della l.r. Puglia n. 3/2025.

Allo stato, la norma prevede che: “ Può conseguire l'assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica: … e) chi fruisce di un reddito annuo complessivo, riferito al nucleo familiare, non superiore al limite vigente al momento della scadenza del bando di concorso … Sono esclusi, dalla determinazione del reddito, l'indennità di accompagnamento, il trattamento di fine rapporto e l'assegno di cura per i pazienti affetti da sclerosi laterale amiotrofica (SLA) o da atrofia muscolare spinale (SMA) e per i pazienti non autosufficienti gravissimi ;” (art. 3, comma 1, lett. e, L. Regione Puglia n. 10/14, modificato da parte dell’art. 2, della l. Regione Puglia n. 3/2025, in vigore dal 28 marzo 2025).

Il legislatore regionale, nella novellazione della disciplina di regolazione dalla fattispecie, non solo ha espressamente espunto il riferimento all’assegno per nucleo familiare, ma, al contempo, non ha operato alcun riferimento all’assegno unico universale, allo scopo di scomputarlo dal calcolo del reddito utile, al fine della sussistenza dei requisiti reddituali.

Pur non essendo la modifica applicabile alla fattispecie in questione, la stessa prova in modo evidente che non vi è una relazione di continuità tra l’assegno per nucleo familiare e quello unico universale.

Né è possibile fornire un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma, non potendosi, in via di interpretazione, desumere dalla regola legale ciò che in essa non è espresso.

Nel caso di specie, l’art. 3, comma 1, lett. e), della Legge Regione Puglia n. 10/2014, con previsione di carattere speciale e, in quanto tale, non suscettibile di estensione per analogia, esclude espressamente dal computo del reddito le sole somme per assegno per nucleo familiare, strumento diverso dall’assegno unico universale.

Non è, dunque, possibile in via di interpretazione attribuire all’art. 3, comma 1, lett. e), della L. Regione Puglia n. 10/2014 un significato nella stessa non espresso e non desumibile in via interpretativa.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi, in considerazione delle peculiarità della presente vertenza, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe indicato, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

PA OV IC TI, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

NA AD, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA AD	PA OV IC TI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.