Pubblicato il 19/05/2025

N. 04269/2025REG.PROV.COLL.

N. 03370/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3370 del 2025, proposto dal Comune di Casalbordino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

il signor LU Di SE, rappresentato e difeso dall'avvocato Daniela Giancristofaro, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
UR CI Cooperativa, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara n. 294/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e di LU Di SE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 il Cons. Ugo De Carlo e uditi per le parti gli avvocati Giuliano Di Pardo, Michele Coromano, Daniela Giancristofaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Casalbordino ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe che h accolto il ricorso presentato dal signor LU Di SE per ottenere l’annullamento del provvedimento di Determina n. 354 del 14 giugno 2024 del Comune di Casalbordino avente ad oggetto “ Conferma dell’acquisizione al patrimonio comunale – ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria – inottemperanza all’ordinanza n. 69 del 6 dicembre 2021 –art. 31 d..P.R. 380/2001 ”.

2. Il Comune di Casalbordino nel periodo intercorso tra il 2008 ed il 2010 ha accertato la realizzazione di numerosi abusi edilizi presso il “Camping Macondo”, consistiti nella realizzazione di 109 piazzole, pavimentate parte con laterizi di cemento (betonelle, quadroni) poggiati su terreno, parte con calcestruzzo e piastrelle in monocottura e parte con inerti (breccia), in parte recintate e delimitate con cordoli in cemento, pilastrini in laterizio, elementi in legno, cancelli in legno per un'altezza max di m. 1,00 circa ,ed in parte con elementi in legno conficcati a terra o ancorati a strutture e cancelli in legno per un’altezza max di m. 1,00 circa, il tutto in totale difformità dei Provvedimento Conclusivo SUAP Trigno Sinello n. 1513 del 15 settembre 2008. Su tali piazzole erano state collocate 109 strutture prefabbricate tipo casette per residenze turistiche di varie forme e dimensioni, con struttura portante in legno, pareti esterne in legno, in parte

coibentate e rifinite con materiali rasanti, solai con tavolami in legno ed elementi di copertura tipo guaina ardesiata, divisori interni in legno e cartongesso, pavimenti in legno/monocottura/lamellare, infissi in pvc/legno/alluminio, dotati di sanitari, caldaie, impiantistica (anche di allarme e condizionamento), posti da terra ad una quota variabile.

Il Comune ha, inoltre, riscontrato la totale assenza dei requisiti previsti per le strutture campeggio di cui alla l.r. 16/2003.

La società proprietaria del terreno UR aveva ceduto in locazione le piazzole su cui erano state poste le strutture prefabbricate acquistate dai singoli utenti.

Con provvedimento n. 69 del 6 dicembre 2021, il Comune di Casalbordino adottava ordinanza di demolizione che non era stata ottemperata.

3. La sentenza impugnata ha accolto in parte il ricorso perché la demolizione a suo avviso doveva essere ingiunta alla società proprietaria delle piazzole poiché i bungalow in questione appartenevano per accessione a chi ha la proprietà della piazzola stessa; un eventuale contratto di natura personale per il posizionamento di tali strutture sulle piazzole non può valere, tra l’altro, al fine di derogare al fenomeno dell’accessione, ove presupponga pur sempre il mantenimento della loro natura mobile, incompatibile con il dato fattuale realmente accertato, con conseguente sua nullità per inesistenza dell’oggetto; ha dichiarato in parte estinto, per rinuncia del ricorrente espressa nella camera di consiglio del 13 settembre 2024.

4. L’appello si fonda su motivi

4.1. Il primo motivo contesta la mancata declaratoria di inammissibilità del ricorso perché, non essendo stata impugnata a suo tempo l’ordinanza di demolizione, il provvedimento di acquisizione può formare oggetto di contestazione solo per vizi propri.

4.2. Il secondo motivo censura le argomentazioni di merito utilizzate dal T.a.r. per accogliere il ricorso. Tra i soggetti tenuti a provvedere alla demolizione vi è anche chi ha la disponibilità dell’immobile e che va qualificato quale detentore e utilizzatore come nel caso in esame era l’appellato. Inoltre la circostanza che il suolo su cui è realizzato un abuso urbanistico sia di

proprietà di un terzo non comporta come conseguenza che il responsabile dell’abuso o comunque il soggetto che aveva la disponibilità, il godimento o addirittura la proprietà dell’opera realizzata non possa essere destinatario dell’ordine di demolizione essendo oltretutto suo il bungalow da demolire.

4.3. Il terzo motivo afferma che la misura massima della sanzione edittale era imposta dalla legge poiché l’abuso edilizio è avvenuto in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, ambientale o idrogeologico.

5. L’appellato si costituiva in giudizio ed oltre a concludere per il rigetto dell’appello, chiedeva, di rimettere all’Adunanza plenaria la questione relativa alla possibilità di irrogare la sanzione al mero utilizzatore, riscontrando un contrasto giurisprudenziale tra le sezioni di questo Consiglio. In subordine, proponeva questione di legittimità costituzionale dell’art. 31, commi 3, 4-bis e 4-ter, del d.P.R. n. 380/2001 e istanza di rinvio alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, per violazione del principio di proporzionalità.

6. Il Ministero della Cultura si costituiva con mera comparsa di stile.

7. L’appello è fondato, fatta salva la declaratoria di estinzione del giudizio di primo grado, laddove veniva impugnata l’acquisizione del manufatto abusivo e dell’area di sedime.

Il gravame può essere definito con sentenza in forma semplificata ai sensi degli artt. 38, 60 e 74 del codice del processo amministrativo, ricorrendone i presupposti, anche alla luce dei recenti arresti della Sezione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 9 dicembre 2024, nn. 9840, 9842, 9843, 9844, 9845, 9847, 9849 e 9850; Cons. Stato, Sez. II, 4 marzo 2025, nn. 1851, 1852, 1853, 1854 e 1855; Cons. Stato, Sez. II, 24 marzo 2025, nn. 2390 e 2391) relativi alla stessa vicenda.

7.1. L’intervento è parte di un abuso di più ampia dimensione realizzato nelle aree del “camping Macondo”, oggetto di misure ripristinatorie (in particolare l’ordinanza n. 69/2021) e successivi provvedimenti sanzionatori dell’inottemperanza emessi nei confronti dei privati utilizzatori dei bungalow, già ritenuti legittimi da questo Consiglio.

7.2. - Secondo le citate sentenze, che il Collegio condivide pienamente, «… la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura], oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto:

a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.;

b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);

c) non ha dedotto né provato di essersi trovata nell’impossibilità di rimuovere l’abuso (Ad. Plen. 16/2023);

d) la casa mobile non era diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee e necessitava di permesso di costruire ai sensi dell’art. 3 comma 1, lett. e.5) d.P.R. 380/2001 (con riguardo alla necessità del titolo edilizio per strutture prefabbricate del tipo c.d. case mobili, cfr. Cons. Stato sez. II del 02/10/2024 n. 7942 e del 18/12/2023 n. 10958), come accertato in sede di ingiunzione a demolire rimasta inoppugnata;

e) il titolo edilizio era necessario con riguardo a ciascuna delle 109 strutture-ognuna delle quali configura un autonomo abuso: non ha, quindi, fondamento logico, prima ancora che giuridico, la tesi dell’appellato in ordine alla necessaria unicità della sanzione pecuniaria per tutte le 109 strutture prefabbricate;

f) l’abuso è stato realizzato su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, sicché la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima, ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, senza alcuna discrezionalità nella modulazione della medesima …».

7.3. Le contestazioni mosse in ordine alla natura del bene o alla temporaneità del suo godimento non incidono, infatti, sulla possibilità di irrogare la sanzione pecuniaria all’odierno appellato, che indiscutibilmente si trovava, al momento dell’ordine di demolizione, «in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato» (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9).

Infatti, secondo il contratto con la società UR l’appellato acquistava l’unità abitativa per cui è causa allocata presso il camping Macondo; lo stesso appellato stipulava in data 8 marzo 2020 il contratto di locazione della piazzola.

La possibilità di ottemperare all’ordine di demolizione è, peraltro, confermata dai documenti, prodotti dal Comune, attestanti l’intervenuta rimozione dei bungalow da parte di diversi utilizzatori, che godevano delle strutture in forza di un titolo corrispondente a quello dell’odierno appellato e dal fatto che lo stesso appellato rinunciava al ricorso di primo grado in relazione alla parte dell’impugnato provvedimento con cui veniva disposta dal Comune l’acquisizione al proprio patrimonio del manufatto abusivo e della relativa area di sedime.

L’operatività dell’accessione deve, comunque, escludersi, avendo le parti stipulato un contratto avente ad oggetto la sola unità abitativa allocata presso il villaggio camping Macondo, di per sé non idoneo a consentire l’acquisto della proprietà ai sensi dell’art. 936 del codice civile.

Quanto alla validità del predetto contratto, va evidenziato che il riconoscimento - contenuto nella scrittura privata di locazione della piazzola del 31 agosto 2018 (cfr. pag. 1 - lett. C) - della permanente natura mobile del manufatto («il sig … è proprietario di un “Kit-bungalow montabile” il quale, anche una volta montato, per sua espressa dichiarazione, è e rimane una unità abitativa a scopo turistico, mobile e rimovibile») costituisce una mera qualificazione giuridica, che non incide sulla sostanza delle prestazioni contrattuali (in particolare quella relativa alla concessione in godimento della piazzola) o sulla possibilità di eseguirle, né quindi può essere causa di nullità del contratto.

7.4. Per le ragioni di cui sopra, nemmeno si ravvisa alcun evidente contrasto giurisprudenziale circa la possibilità di qualificare il mero utilizzatore come responsabile dell’abuso, legittimo destinatario dell’ordine di demolizione e della sanzione pecuniaria prevista in caso di sua inottemperanza (art. 31, commi 2, 3, 4, 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001). L’univoca giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 11 ottobre 2023, n. 16 e Ad. plen, 17 ottobre 2017, n. 9), infatti, identifica il responsabile dell’abuso in chi abbia una relazione materiale con il bene tale da porlo nella condizione di eseguire il provvedimento demolitorio, indipendentemente dal titolo giuridico sottostante e dall’eventuale ruolo attivo nella violazione (che risulta comunque accertato in capo all’appellato, responsabile della materiale collocazione del proprio kit-bungalow sulla piazzola presa in locazione).

7.5. Manifestamente infondata appare, inoltre, la questione di costituzionalità sollevata dall’appellato, che muove dall’infondato presupposto della sua radicale estraneità alla realizzazione dell’abuso.

7.6. Infine si richiama l’orientamento di questo Consiglio (Cons. Stato, Sez. II, 4 novembre 2024, n. 8752) secondo cui: «… In materia di abusivismo edilizio ed in particolare sugli effetti della mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione, recente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha affermato che “l’impugnativa dell’acquisizione gratuita non preceduta dal ricorso avverso l’ordinanza di demolizione relativa ad un’opera abusiva, consolida gli effetti dell’atto presupposto, attraverso la sua inoppugnabilità, facendo sì che non possano essere denunciati eventuali vizi di tale atto in sede di gravame avverso l’atto applicativo che lo richiami, con la conseguenza che deve essere ritenuto inammissibile il ricorso proposto avverso il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale della costruzione abusiva e dell’area di sedime nel caso di mancata impugnazione dell’ingiunzione a demolire, a meno che non si facciano valere vizi propri dell’accertamento di inottemperanza e di acquisizione” (CdS, Sez. VI, n. 3013 in data 24 gennaio 2023). … ».

Nella fattispecie in esame l’interessato con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado, ma anche in sede di appello, sostanzialmente contesta in relazione al provvedimento di acquisizione e di irrogazione della sanzione pecuniaria la natura dell’opera realizzata, contestazioni che avrebbe dovuto a suo tempo muovere avverso l’ordinanza di demolizione n. 69/2021 che viceversa non risulta essere mai stata impugnata.

7.7. Né sussiste la dedotta carenza di proporzionalità poiché la sanzione irrogata non poteva non essere nella misura massima ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, del d.P.R. n. 380/2001 in considerazione del fatto che l’abuso è stato realizzato su area vincolata.

8. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado, fatta salva la declaratoria di estinzione del giudizio di primo grado, laddove veniva impugnata l’acquisizione del manufatto abusivo e dell’area di sedime.

9. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo a favore del Comune di Casalbordino e a carico in solido delle parti private appellate LU Di SE e UR CI Cooperativa. Sussistono, invece, giustificati motivi per disporne la compensazione con riguardo al Ministero della Cultura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale; Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo raccoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna il signor LU Di SE e UR CI Cooperativa, a rifondere al Comune, in solido tra loro, le spese del doppio grado di giudizio che liquida in € 4.000 (quattromila) oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ugo De Carlo	Giulio Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO