Pubblicato il 20/05/2025

N. 04320/2025REG.PROV.COLL.

N. 07818/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7818 del 2024, proposto dalla società OS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Ciro Testini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Azienda Sanitaria Locale di Bari–Dipartimento di Prevenzione Area Nord, non costituiti in giudizio;
la Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Libera Valla, con domicilio eletto presso lo studio Regione Puglia Delegazione Romana in Roma, via Barberini, 36;

nei confronti

della Società Cooperativa Sociale – So. San. Servizi A R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Novielli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Sede di Bari n. 775/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e della Società Cooperativa Sociale – So. San. Servizi A R.L.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Antonio Massimo Marra e sentiti i difensori delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante, OS S.r.l. -Residenza Socio Sanitaria Assistenziale per anziani (R.S.S.A.), sita nel territorio del comune Giovinazzo, è stata autorizzata al funzionamento dalla struttura denominata “OS”, fornendo assistenza continua ad anziani, anche non autosufficienti.

1.1. In data 5.4.2018, OS ha concesso in affitto alla Società Cooperativa Sociale – So. San. Servizi a r.l. (di seguito anche solo “So. San”), il ramo d’azienda costituito dal complesso dei beni e dei rapporti organizzati afferenti alla R.S.S.A. denominata come già detto “OS”, ivi compresa l’autorizzazione amministrativa, alla cedente rilasciata nel 2017.

1.2. Con determina n. 417, del 31.10.2018 il Comune di Giovinazzo ha convalidato tale titolo autorizzatorio in via provvisoria, concedendo il subentro della società So. San. nella gestione della R.S.S.A. OS, sino al 31.12.2020.

1.3. In data 30.1.2020, la cessionaria ha richiesto la conferma dell’atto autorizzativo e di accreditamento e, in esito alle prescritte verifiche sulla struttura “OS” , l’Asl di Bari riscontrava plurime irregolarità, infra meglio richiamate.

1.4. In data 16.8.2023, nonostante le osservazioni prodotte dalla So. San., la Regione Puglia, con determinazione dirigenziale n. 189 del 17.4.2024, ha dichiarato la decadenza e la contestuale revoca dell'autorizzazione, rilasciata nel 2017, all’odierna appellante.

2. Con ricorso proposto in primo grado, avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, OS impugna la citata determinazione n. 189/2022, a mezzo della quale la Regione Puglia ha disposto la revoca della su vista autorizzazione al funzionamento della struttura RSA in precedenza rilasciata alla società appellante.

2.1. Il contestato provvedimento tutorio è stato adottato perché - come si legge nella determinazione gravata - sarebbero persistite talune delle criticità, “già emerse in occasione del primo accesso da parte degli organi di controllo dell’Azienda sanitaria”; ed anche, in ragione del fatto che la struttura sarebbe risultata gestita sine titulo , dalla società cessionaria, So. San.

2. L’odierna appellante, nel contestare la sussistenza dei rispettivi presupposti degli atti gravati, ha impugnato, come detto, l’atto di decadenza avanti al T.A.R., e ne ha chiesto, previa sospensione dell’efficacia, l’annullamento.

3. Si sono costituite in giudizio la Regione Puglia e la società So. San., resistendo all’impugnativa.

3.1. Con sentenza n. 775 del 4.6.2024, resa in forma semplificata, il Tribunale ha respinto il ricorso, condannando la ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore delle Amministrazioni resistenti.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello la società OS S.r.l, articolando quattro motivi e ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività, la riforma, con il conseguente annullamento degli atti gravati in prime cure.

5. Si sono costituite, anche in questo grado di giudizio la Regione Puglia e la società So. San., per chiedere la reiezione dell’appello.

5.1. Con ordinanza n. 4459, emessa nella camera di consiglio del 21 novembre 2022, è stato accolto l’appello cautelare ex art. 98 c.p.a.

5.2. Infine, nella pubblica udienza del 3 aprile 2025, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

6. L’appello è infondato.

6.2. Al fine del decidere il Collegio ritiene necessario precisare brevemente i fatti di causa, nonché gli elementi posti a fondamento dell’impugnata determinazione dirigenziale n. 189 del 17.4.2024, con cui la Regione Puglia ha dichiarato la decadenza e la contestuale revoca dell'autorizzazione, rilasciata all’ odierna appellante per la gestione Residenza per anziani denominata “OS”.

6.3. Come brevemente ricordato in narrativa, con determinazione dirigenziale n. 161 del 12.4.2017, il Responsabile del servizio governance e welfare del Comune di Giovinazzo, aveva rilasciato l’autorizzazione alla odierna appellante.

6.2.1. Con contratto del 5.4.2018, la società OS, ha concesso in affitto, alla società So. San., (appellante, in analogo ricorso RG n. 8157/2024), il ramo d’azienda, ivi compresa detta autorizzazione.

6.2.2. Con determinazione n. 417 del 31.10.2018, il Comune di Giovinazzo ha convalidato, sino alla scadenza del visto contratto di affitto, la ridetta autorizzazione in favore della società cessionaria.

6.2.3. In data 30.1.2020, la So. San. ha presentato istanza di conferma dell’atto autorizzativo e di accreditamento e, nel corso dell’ iter procedimentale , l’A.S.L. di Bari ha avviato verifiche sulla struttura residenziale.

6.2.4. In esito a tali verifiche, il Comune ha reso parere negativo, in considerazione delle infra indicate irregolarità riscontrate dal Dipartimento di Prevenzione S.I.S.P, tra cui: i. l’assenza del servizio di preparazione e somministrazione della prima colazione; ii. la criticità nell’impianto di riscaldamento, spento e privo di termostato; iii . il defibrillatore, con piastre scadute e con batterie scariche; iv. l’assenza di materiale per l’assistenza respiratoria; v. ; la mancata presentazione del certificato di allacciamento alla rete idrico-fognaria pubblica, nonché dell’autocertificazione relativa agli adempimenti volti alla prevenzione e al controllo della legionellosi; vi. l’organigramma del personale privo dell’indicazione del tipo di rapporto di lavoro di ciascun dipendente.

6.2.5. Con nota del 7.8.2023, la Regione Puglia ha comunicato alla società appellante, l’avvio del procedimento di decadenza e contestuale revoca dell’autorizzazione, in ragione anche del fatto che la struttura sarebbe risultata gestita sine titulo dalla società So. San.

6.2.6. Indi, con determinazione dirigenziale n. 189/2024, gravata nel primo grado di giudizio, la Regione Puglia ha infine dichiarato la decadenza e la contestuale revoca dell’autorizzazione.

7. Tanto premesso in punto di fatto, il Collegio ritiene che l’appello sia infondato.

8. Prima di esaminare i motivi di doglianza, essendosi in presenza all’evidenza di un atto plurimotivato, in quanto fondato su due autonomi motivi ostativi, ancorché collegati, giova richiamare la giurisprudenza amministrativa secondo la quale, in presenza di un atto plurimotivato, è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni giustificatrici per sostenere il provvedimento, tenuto conto che, anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi , poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato in quanto sorretto da un'autonoma ragione giustificatrice (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 29 settembre 2023, n. 08593; Cons. Stato, sez. II, 16 giugno 2022, n. 4939 con richiamo a Cons. Stato, Sez. VI, n. 3160 del 2022; n. 3026 del 2022; Sez. IV, n. 438 del 2022 e n. 2403 del 2020).

8.1. E, invero, a base della impugnata determinazione dirigenziale, oltre alle riscontrate irregolarità successivamente, da ultimo superate a seguito degli interventi eseguiti dalla società OS, come confermato dal direttore del Dipartimento di prevenzione della Asl di Bari con nota 18.1.2025; risulta la circostanza che, la società resistente avrebbe, dalla data di scadenza del contratto di affitto del ramo di azienda, ossia dal 31.12.2021, sino al 26.3.2024 (data di proroga di detto contratto), detenuto sine titulo la predetta azienda.

8.2. Ciò posto, può principiarsi alla disamina del primo motivo di appello, con cui OS critica la statuizione di prime cure, nella parte in cui ha rigettato il primo motivo di ricorso, volto a contestare il secondo profilo ostativo individuato nella determina regionale, ossia che la società cessionaria So. San. avrebbe gestito, come appena ricordato, la struttura “OS”, senza alcuna autorizzazione, in allegata violazione dell’art. 9 comma 4, della L.r. n. 9 del 2017. Nello specifico essa si è lamentata della decadenza dall’autorizzazione all’esercizio della R.S.S.A.; nella parte in cui, la Regione Puglia aveva erroneamente ricondotto la fattispecie di cui è causa alla citata previsione normativa regionale. 8.3. OS impugnava, ancora, il provvedimento di decadenza - sotto diverso ma speculare profilo - nella parte in cui è stato rilevato che la stessa appellante aveva omesso di comunicare non solo la proroga del contratto di affitto, ma anche le note di risoluzione per inadempimento del medesimo contratto di cessione del ramo d’azienda.

8.4. In tesi di parte appellante la motivazione della sentenza di prime cure sarebbe erronea, anzitutto nel non avere considerato le determine n.n. 161 del 12.4.2017 e 417 del 31.10.2018, a mezzo delle quali il Comune intimato aveva autorizzato la cessionaria al subentro nella gestione, sino al 31.12.2020. Errerebbe il primo giudice a dire dell’appellante nel ritenere che la struttura era stata gestita sine titulo , sul presupposto che, decorso tale termine, non vi sarebbero stati tali ulteriori atti legittimanti la gestione di “OS”, in capo alla cessionaria.

8.5. Se così è, soggiunge l’appellante, a maggior sostegno della propria tesi, le interlocuzioni procedimentali non solo sarebbero intercorse tra la Regione e la società cessionaria, ma solo So. San disponeva di personale infermieristico, nei cui confronti erano stati eseguiti i controlli; così come, l’iban su cui l’Asl ha accreditato le somme, risultava intestata a So. San. Tutto ciò, lascia ben trasparire, ad avviso di OS, che il titolo autorizzatorio non solo esisteva - tanto più che le criticità che avevano comportato la sua revoca sono state come detto superate - ma non poteva che essere riferito alla So. San.

8.6. I primi due motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente, vertendo entrambi sulla medesima questione residuale appena evidenziata. Con tale ordine di doglianze, la OS S.r.l. ha, infatti, contestato il provvedimento tutorio (decadenza e revoca), nella parte in cui la Regione Puglia avrebbe erroneamente ricondotto la fattispecie alla previsione normativa di cui all’art. 9, comma 4, lett. d) della L.R. 9/2017.

8.7. Nello specifico, l’odierna appellante si duole del fatto che le viste osservazioni prodotte dalla società interessata non sarebbero state prese in considerazione, né valutate dall’Autorità comunale, scontando, a suo dire, un evidente difetto di istruttoria e di motivazione.

8.8. Il Tribunale ha ritenuto infondata la censura in quanto – dopo aver premesso che l’autorizzazione alla gestione della R.S.S.A. era stata rilasciata originariamente alla odierna appellante e che, in virtù del contratto di affitto del ramo d’azienda, il Comune di Giovinazzo aveva rilasciato a So.San un’autorizzazione provvisoria per la gestione della struttura, sino alla vista data di scadenza del contratto di affitto del ramo d’azienda; concludeva - stante l’evidenziato inadempimento della parte conduttrice e l’insorgere di controversi giudiziarie tra le società (OS e So.San) - nel senso che, dal 31.12.2021 (data di scadenza del contratto), sino al 26.3.2024 (data dell’intervenuta proroga), il contratto di affitto non aveva spiegato i propri effetti e che, l’autorizzazione era rimasta in capo alla OS, quale titolare originaria del titolo abilitativo rilasciatole nel 2017.

8.9. Detto ordine di idee è condiviso dal Collegio, dovendosi ritenere che, i rilievi formulati dall’odierna appellante, si fondono su un presupposto, per la verità, indimostrato e, precisamente, quello di una autorizzazione rilasciata in forma scritta; essendosi limitata ad affermare l’esistenza del titolo autorizzatorio, solo attraverso atti e comportamenti da cui si sarebbe potuto desumere la sussistenza del titolo in capo alla So. San.

8.10. Su tali profili, che il primo giudice ha condivisibilmente valorizzato, nel percorso motivazionale di cui si è dato conto appena sopra, là dove ha chiarito che l’autorizzazione alla gestione della struttura, originariamente rilasciata alla OS e, poi, provvisoriamente alla società cessionaria, non è stata, in realtà, a seguito della scadenza del contratto di affitto, né rinnovata né rilasciata espressamente a So.San; l’appellante non ha in effetti articolato specifici, dettagliati, motivi di critica.

8.11. Più precisamente, come ricordato in narrativa, solo all’esito di vicende giudiziarie in sede civile, che hanno interessato entrambe le società, con atto del 26.3.2024 - come su accennato – il contratto di affitto veniva “prorogato” sino al 31.12.2027, con “efficacia retroattiva”; ma, come stigmatizzato dal primo giudice, dal 31.12.2021 sino al 26.3.2024, il contratto di affitto non risulta avere spiegato effetti e, per tale torno temporale, Sosan non avrebbe potuto certamente ritenersi titolare del titolo autorizzatorio, perché non più cessionaria.

8.12. Non risultano, invero, concludenti i rilievi formulati da entrambe le società, là dove si limitano a richiamare gli infra indicati fatti che, a loro dire, ben avrebbero potuto escludere la contestata gestione sine titulo della struttura da parte della So. San.; circostanze che, avrebbero riguardato oltre alle interlocuzioni procedimentali intercorse tra So. San e la Regione, il fatto che solo la società cessionaria e, non la OS, avrebbe disposto di personale infermieristico, nei cui confronti erano stati eseguiti i controlli; così come l’ iban , su cui l’Asl aveva accreditato semestralmente e consecutivamente le somme, risulta intestata a So. San. Ma, tali conclusioni, come detto, non possono essere condivise, tenuto conto che, a fronte di una espressa richiesta di conferma sia della proroga del subentro che del trasferimento della autorizzazione sanitaria, non si può, per vero, desumerne un rinnovo tacito o per facta concludentia , ovvero un rinnovo automatico. Vi osta, infatti, il principio giuridico secondo cui: la volontà di rilasciare titoli autorizzatori – specie in un ambito sì delicato quale è quello del settore sanitario lato sensu inteso - non può ragionevolmente arguirsi per implicito da fatti o atti ancorché concludenti, dovendo essere manifestata nelle forme richieste dalla legge, tra le quali, l'atto scritto ad substantiam ; e, pertanto, nei confronti di “OS” non è configurabile il rilascio o il rinnovo tacito, anche se la gestione si sia protratta per un lasso di tempo non trascurabile.

8.13. Del resto, come ha ben messo in rilievo la sentenza impugnata, la previsione di cui all’art. 9 della L.R. 2 maggio 2017, n. 9, secondo cui: “l’autorizzazione all’esercizio, unitamente al complesso organizzato di beni e/o persone, può essere trasferita ad altro soggetto in conseguenza di atti di autonomia privata con provvedimento dell’Ente competente, previa verifica della permanenza dei requisiti di cui a comma 1, nonché sul presupposto dell’insussistenza in capo all’altro soggetto di una delle ipotesi di decadenza previste nei commi 4 e 5, e del rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 2112 del codice civile”, trova piena applicazione nel caso che occupa.

8.14, Se così è, come bene ha inteso il primo giudice nella lettura complessiva e ragionevole dello stesso art. 9 citato la gestione della struttura da parte della So. San. Servizi a r.l. - come accertata dalle amministrazioni coinvolte, ai fini dell’ iter di conferma dell’autorizzazione provvisoria alla gestione in capo alla ricorrente – si spiega che tale norma sia conferente proprio perché tra le varie ipotesi di decadenza contempla al comma 4, “il trasferimento del complesso organizzato di beni e/o persone in assenza del provvedimento dell’ente competente”.

8.15. Questa lettura ancora una volta risulta l’unica conforme allo spirito della procedura posta in essere dalla Regione Puglia, dovendosi rilevare, sotto altro profillo, che le su richiamate vicende non sono state inoltre tempestivamente comunicate allo stesso ente regionale, configurandosi altresì la violazione dell’art. 16 della L.R. 9/2017, ove si prevede che “il legale rappresentante del soggetto autorizzato ha l’obbligo di comunicare immediatamente al comune o alla Regione, secondo la competenza stabilita ai sensi dell’articolo 8, e al dipartimento di prevenzione dall’azienda sanitaria locale territorialmente competente la perdita dei suddetti requisiti minimi o l’instaurarsi di cause di decadenza dell’autorizzazione all’esercizio.

8.16. Per tutte le ragioni sin qui esposte, entrambe le censure devono essere respinte.

9. Con il terzo motivo, ancora, l’odierna appellante censura la sentenza impugnata per violazione dell’art. 14 della L.r. n. 9 del 2017 in quanto il giudice di prime cure avrebbe erroneamente contestato reiterate e gravi inadempienze che sarebbero emerse dai sopralluoghi, posto che tutte le comunicazioni inerenti i verbali e le ispezioni, a dire della Heros, ad eccezione della comunicazione di avvio del procedimento sono state contestate alla So. San.

9.1. Anche questo motivo è infondato.

9.2. Il Tribunale ha infatti ritenuto infondato il motivo sull’assorbente presupposto che le riscontrate violazioni oggettivamente accertate, anche a seguito del secondo sopralluogo, costituivano pericolo per la salute degli ospiti della struttura, desunto –condivisibilmente- dalla mancata esibizione, nel corso del sopralluogo, dei certificati B.D.S.L., comprovanti “l’abilità nelle manovre di soccorso del personale impiegato”.

9.3. La motivazione espressa dal primo giudice dimostra certamente, diversamente da quanto sostiene l’appellante, che l’assenza di tale certificazione configura una omissione non irrilevante, non potendosi escludere, infatti, che in strutture sanitarie le probabilità che si verifichino eventi tali da rendere necessaria la rianimazione cardio-polmonare sono indubbiamente non privi - simili eventi - di significato sul piano statistico.

9.4. Ne consegue che, benché tale criticità - unitamente ad altre rilevate e sopra richiamate - siano state da ultimo superate dalla recente nota 18.1.2025 dell’Asl di Bari, ciò non esclude tuttavia la legittimità originaria della determinazione gravata in primo grado, non essendo irragionevole la conclusione cui è pervenuto il Tribunale, dopo avere enumerato partitamente le singole irregolarità accertate, sulla ritenuta inaffidabilità oggettiva nella gestione della “OS”.

9.5. Il terzo motivo di appello è dunque infondato.

9.6. Con il quarto motivo e ultimo motivo, infine, l’appellante contesta la sentenza del Tribunale per avere respinto erroneamente il penultimo motivo dell’originario gravame, a mezzo del quale la ricorrente aveva contestato la violazione dell’art. 14, commi 6, 7 e 8 della L.r. n. 9 del 2017, difettando -a suo dire- il requisito della proporzionalità, atteso che, la vista previsione normativa, avrebbe giustificato la revoca, quale misura sanzionatoria estrema. Errerebbe la sentenza impugnata nel ritenere una differenza sulla gravità delle violazioni sanzionate dai suindicati commi della medesima disposizione, rispetto alle violazioni indicate nel comma 2 dell’art. 14 citato. In sintesi, la ricorrente sostiene che dall’interpretazione nel suo complesso di tali previsioni normative risulta chiaramente che: “qualora sia possibile l’eliminazione delle inadempienze, l’Amministrazione, prima di disporre l’eventuale revoca dell’autorizzazione e al fine di consentire la rimozione delle irregolarità, deve concedere al trasgressore un primo termine, compreso tra i trenta e i novanta giorni; e, in caso di persistenza delle inadempienze, un ulteriore termine massimo di tre mesi (nel corso del quale l’attività sarà sospesa)”

9.7. Anche questo motivo va disatteso.

9.8. A tal riguardo, infatti, si devono condividere ancora una volta le argomentazioni del primo giudice, il quale ha rilevato che i commi 6, 7 e 8 sono applicabili ad un diverso ordine di violazioni rispetto a quelle “gravi e/o reiterate” di cui al secondo comma, per le quali ultime è prevista la revoca dell’autorizzazione e la chiusura della struttura. A comprova della diversità delle fattispecie, per le violazioni riconducibili ai commi 6, 7 e 8 è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria compresa fra un minimo di euro 6 mila e un massimo di euro 36 mila, mentre per quelle “gravi e/o reiterate” di cui al secondo comma, la sanzione amministrativa pecuniaria è compresa fra un minimo di euro 10 mila e un massimo di euro 60 mila.

9.9. A diversa gravità delle singole fattispecie, dunque, conseguono diverse sanzioni.

9.10. Ne segue che, per l’assorbente motivo della gestione sine titulo (mancata produzione di una autorizzazione scritta) la sentenza impugnata, è immune dai vizi denunciati – e fermo restando la scelta dell’Amministrazione di rivalutare i requisiti ai fini del rilascio di una nuova autorizzazione in capo alla società appellante - vada confermata, dovendosi respingere l’appello proposto dalla Società OS – S.r.l, con conseguente conferma del ricorso proposto in primo grado dalla stessa OS.

11. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

12. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio, tenuto conto della peculiarità delle questioni analizzate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), così definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra	Michele Corradino

IL SEGRETARIO