Pubblicato il 11/03/2025

N. 01986/2025REG.PROV.COLL.

N. 07473/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7473 del 2023, proposto da
CO ZZ, rappresentato e difeso dagli avvocati Alfiero Farinea ed Alessio Petretti, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via degli Scipioni, 268/A;

contro

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del Ministro pro tempore, nonché Autorità portuale di Venezia, Autorità di sistema portuale del Mare Adriatico Settentrionale, Capitaneria di porto di Venezia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono elettivamente domiciliati;

nei confronti

Gruppo Ormeggiatori del Porto di Venezia società cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 754/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dell’Autorità portuale di Venezia, dell’Autorità di sistema portuale del Mare Adriatico Settentrionale e della Capitaneria di porto di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il Cons. Valerio Perotti ed udito per le parti l’avvocato Alessio Petretti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Risulta dagli atti che il sig. CO ZZ, odierno appellante, aveva partecipato al concorso per due posti di ormeggiatore nei compendi portuali di Venezia Marghera in servizio presso la “Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia s.c.”, bandito dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Capitaneria di Porto di Venezia, classificandosi, nella graduatoria approvata con decreto n. 219 dell’8 ottobre 2019, al nono posto come idoneo non vincitore.

Con nota del 5 settembre 2022 il Gruppo Ormeggiatori segnalava alla Capitaneria di porto che erano intervenute delle cessazioni dal servizio, tali da giustificare lo scorrimento della graduatoria, posto che l’organico effettivo sarebbe sceso a 38 unità, laddove sotto il profilo del fatturato si era registrato un incremento del 18,58% rispetto all’anno precedente, ancorché in diminuzione del 6,19% rispetto al 2019, nonostante la mancanza parziale del traffico passeggeri.

In prossimità dello scadere dei trentasei mesi di validità della graduatoria, con istanza del 22 settembre 2022, il sig. ZZ chiedeva di verificare la sussistenza dei presupposti per un eventuale

scorrimento della graduatoria fino alla sua posizione.

Dopo molteplici interlocuzioni, la Capitaneria di porto di Venezia, con nota del 28 ottobre 2022, comunicava che non vi erano le condizioni per lo scorrimento, in quanto l’amministrazione aveva

provveduto ad un ripianamento coerente con un organico non superiore alle 42 unità, attingendo dalla graduatoria i candidati sino alla posizione n. 8 – iscrivendoli pertanto nel registro degli

ormeggiatori sino a copertura della quarantaduesima vacanza organica – e che avrebbe provveduto ad allineare a tale fabbisogno il “ regolamento per il servizio di ormeggio nel porto e nella rada di Venezia ” all’esito dell’attività istruttoria in corso di svolgimento.

Con successiva nota del 7 dicembre 2022, la Capitaneria di Porto comunicava che il numero degli ormeggiatori previsto dal regolamento per il servizio di ormeggio vigente – già previsto in 43

unità - era stato ridotto a 42 unità, in funzione dell’andamento e delle caratteristiche dei traffici portuali.

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Veneto il sig. ZZ impugnava il provvedimento con il quale era stata respinta l’istanza di scorrimento della graduatoria, nonché l’ordinanza del Comandante del porto e Capo del circondario marittimo di Venezia n. 95 del 10 novembre 2022, assunta d’intesa con l’Autorità di sistema portuale del Mare Adriatico Settentrionale, con la quale era stato ridotto da 43 a 42 unità l’organico.

Il gravame era affidato a tre motivi di doglianza:

1) Carenza di istruttoria, travisamento, illogicità manifesta, difetto di motivazione, violazione dell’art. 9 del bando di concorso, contraddittorietà, difetto di presupposto e violazione dell’art. 14, comma 1 ter, della legge 29 gennaio 1994, n. 84 .

2) Contraddittorietà, carenza di motivazione e illogicità, con riguardo all’ordinanza con la quale è stato modificato il regolamento per il servizio di ormeggio riducendo da 43 a 42 le unità del numero degli ormeggiatori .

3) Contraddittorietà, illogicità, carenza di motivazione, violazione dell’art. 14, commi 1 bis, 1 ter, 1 quater e 1 quinquies della legge n. 84 del 1994 .

Si costituivano in giudizio l’Autorità di sistema portuale del Mare Adriatico Settentrionale ed il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, chiedendo la reiezione del ricorso.

Con sentenza 1° giugno 2023, n. 754, il giudice adito respingeva il gravame, sul presupposto che le valutazioni operate dall’amministrazione a monte dei provvedimenti impugnati fossero “ frutto di discrezionalità tecnica, si sottraggono alle censure proposte con tutti e tre i motivi del ricorso, in quanto […] non emergono elementi che dimostrino l’erroneità delle previsioni sui volumi di traffico su cui si basano i calcoli dell’Amministrazione, né risultano omesse, contrariamente a quanto dedotto nel ricorso, le necessarie valutazioni circa i livelli di sicurezza ”.

Avverso tale decisione il sig. CO ZZ interponeva appello, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:

1) Erroneità ed illegittimità della sentenza impugnata per erronea applicazione del criterio della discrezionalità tecnica – Fondatezza dei tre motivi del ricorso di primo grado .

2) Erroneità ed illegittimità della sentenza impugnata – Fondatezza del primo motivo di ricorso per: eccesso di potere per difetto e comunque carenza di istruttoria – eccesso di potere per travisamento dei fatti e illogicità manifesta – eccesso di potere per difetto di motivazione – violazione di legge – violazione dell’art. 3 l. 241/1990 – violazione dell’art. 9 del bando di concorso – eccesso di potere per contraddittorietà con precedente atti della p.a e difetto di presupposto - violazione dell’art. 14 comma 1 ter l. n. 84/1994 e ss.mm./ii .

3) Erroneità ed illegittimità della sentenza impugnata – Fondatezza del secondo motivo di ricorso per eccesso di potere per contraddittorietà, carenza di motivazione ed illogicità manifesta – violazione dell’art. 3 l. 241/90 .

4) Erroneità ed illegittimità della sentenza impugnata – Fondatezza del terzo motivo di ricorso per: eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta – carenza della motivazione – violazione dell’art. 3 della l.n. 241/1990 - violazione dell’art. 14 comma 1-bis, 1-ter, 1 quater, 1 quinquies della legge 28 gennaio 1994 n. 84 .

Le amministrazioni intimate si costituivano in giudizio con memoria di stile.

Successivamente l’appellante depositava un’ulteriore memoria difensiva ed all’udienza del 17 dicembre 2024 la causa veniva trattenuta in decisione.

Con il primo motivo di appello la sentenza impugnata viene censurata per aver giustificato ( recte , ritenuto non manifestamente irragionevole o incongrua) la scelta dell’amministrazione di ridurre di un’unità (da 43 a 42) il numero complessivo degli ormeggiatori, motivando ciò, in via esclusiva, in ragione della riduzione del traffico marittimo ed in particolare di quello croceristico, senza peraltro affrontare nel dovuto dettaglio il tema essenziale della sicurezza della navigazione.

Evidenzia al riguardo il primo giudice che “ La motivazione contenuta nel preambolo dell’ordinanza n. 95 del 10 novembre 2022, che ha fissato nel numero di 42 le unità dell’organico ”, ben dava conto delle ragioni poste a fondamento della (in realtà limitata) riduzione dell’organico ritenuto indispensabile, “ laddove afferma che si è tenuto conto “dell’esigenza di contemperare le necessità organizzative relative alla sicurezza delle navi e del Porto con i costi del servizio, al fine di fornire un servizio efficiente che garantisca gli standard di sicurezza individuati dalla Autorità marittima al minor costo per l’utenza e che, in tal senso, l’organico di numero 42 ormeggiatori consentirebbe un'organizzazione del sevizio di ormeggio tale da garantire la sicurezza della navigazione e dell’approdo, in considerazione dell’andamento dei traffici portuali ed in particolare della forte contrazione del traffico crocieristico. Alla luce di tali elementi le valutazioni dell’Amministrazione, frutto di discrezionalità tecnica, si sottraggono alle censure opposte con tutti e 3 i motivi del ricorso ”.

La riduzione del traffico crocieristico, in particolare, faceva seguito all’adozione del d.l. 20 luglio 2021, n. 103 (convertito in l. 16 settembre 2021, n. 125), con il quale è stato precluso il transito delle navi passeggeri da crociera di maggiori dimensioni attraverso il Bacino di San Marco, il Canale di San Marco ed il Canale della Giudecca, in tal modo determinando una drastica riduzione del numero dei servizi legati a quella tipologia di traffico portuale.

Alla luce di quanto documentato in atti, evidenzia in particolare il primo giudice, al riguardo, che “ Nel 2019 il traffico commerciale contava 5.318 toccate, quello derivante da crociere 1634 toccate, per un numero complessivo di 6952 servizi resi dal Gruppo Ormeggiatori. Nel 2022 il traffico commerciale ha registrato 5265 toccate, e il traffico derivante da crociere 694 toccate, per un numero complessivo di 5959 servizi resi dal Gruppo Ormeggiatori.

Nel 2019 l’organico era di 43 unità, sceso a 41 unità negli anni 2020 e 2021 a seguito della cessazione di 2 persone […] ”: dal confronto di tali dati, dei quali l’ordinanza impugnata dava conto, il TAR del Veneto concludeva che “ le valutazioni dell’Amministrazione, frutto di discrezionalità tecnica, si sottraggono alle censure opposte con tutti e 3 i motivi del ricorso ”.

A fronte di ciò, deduce l’appellante che “ Diversamente da quanto si afferma nella sentenza e nelle difese della Amministrazione, il primo semestre 2022 il traffico portuale è risultato essere in consistente crescita rispetto al precedente periodo come, allo stesso modo, è risultato in crescita anche il traffico passeggeri. Circostanza questa non contestata dalla Capitaneria di Porto ”, considerazioni che trarrebbero riscontro dalle tabelle allegate alla nota del 5 settembre 2022 del Gruppo Ormeggiatori del Porto di Venezia, dalle quali emergerebbe, tra l’altro, “ una ripresa consistente del fatturato anche del traffico passeggeri nel 2022 rispetto al 2021 e al 2020 che, pur non raggiungendo ancora la dimensione del 2019, dimostra comunque la tendenza ad una forte ripresa ”.

Da tali riscontri, ad avviso dell’appellante, emergerebbe “ l’inattendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico e a procedimento applicativo evidenziando uno sviamento logico, evidenti errori di fatto e una contraddittorietà nel comportamento assunto ”; l’ordinanza ab origine impugnata contrasterebbe inoltre con la previsione dell’art. 14 commi 1- bis , 1- ter , 1- quater ed 1- quinquies della l. 28 gennaio 1994, n. 84, posto che la riduzione da 43 a 42 del numero di Ormeggiatori si sarebbe fondata esclusivamente sull’analisi del traffico marittimo – che si assumeva ridotto – senza per contro valutare analiticamente le esigenze organizzative e di sicurezza della navigazione.

Erroneamente il primo giudice non avrebbe tenuto in conto “ il legame, del tutto illogico e contradditorio, tra il procedimento instaurato a seguito dell’istanza di scorrimento del ricorrente e l’Ordinanza di modifica del Regolamento con riduzione dell’organico ”, reso evidente dal fatto che la detta ordinanza interviene proprio nelle more del procedimento e, più precisamente, tra la comunicazione ex art. 10- bis del 28 ottobre 2022 ed il provvedimento di diniego assunto in data 6 dicembre 2022 e comunicato in data 7 dicembre 2022.

Secondo l’appellante, da tale concomitanza temporale emergerebbe la prova che la scelta dell’amministrazione non nasceva, in realtà, da una valutazione di carattere generale, legata alla sicurezza ed all’organizzazione della navigazione, bensì da una scelta del tutto contingente legata allo scorrimento della graduatoria concorsuale (scorrimento effettivamente avvenuto, ma solo fino al concorrente che precedeva nella graduatoria l’odierno appellante).

Significativamente, del resto, rileva sempre l’appellante, non sarebbero state indicate, neppure sommariamente, le ragioni per le quali si riteneva che con una riduzione dell’organico degli ormeggiatori sarebbe stata ugualmente garantita la sicurezza della navigazione e dell’approdo, come previsto dall’art. 14, comma 1- bis della legge 28 gennaio 1994 n. 84.

Il motivo non è fondato.

L’assunto di parte appellante, secondo cui la scelta dell’amministrazione di non reintegrare interamente l’originaria dotazione di 43 ormeggiatori del Porto di Venezia mediante scorrimento della graduatoria ancora valida di un precedente concorso, bensì di ridurre di una unità tale organico e conseguentemente interrompere il predetto scorrimento una volta assunta la 42ª unità di personale, è pacificamente frutto di una valutazione tecnico-discrezionale di esclusiva competenza dell’amministrazione medesima, a fronte della quale il sindacato (demolitorio) di legittimità del giudice amministrativo è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di quello di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, arbitrarietà ovvero se fondato su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti.

Tali presupposti non emergono, con la necessaria immediata evidenza, nel caso di specie.

Da un lato, infatti, l’ordinanza impugnata con il ricorso introduttivo del giudizio dà formalmente atto “ dell’esigenza di contemperare le necessità organizzative relative alla sicurezza delle navi e del porto con i costi del servizio, al fine di fornire un servizio efficiente che garantisca gli standard di sicurezza individuati dall’Autorità marittima al minor costo per l’utenza ”, tale per cui “ l’organico di n. 42 ormeggiatori consentirebbe un’organizzazione del servizio di ormeggio tale da garantire la sicurezza della navigazione e dell’approdo, in considerazione dell’andamento dei traffici portuali ed in particolare della forte contrazione del traffico croceristico ”, e ciò in considerazione del fatto che “ gli obblighi di servizio pubblico imposti agli ormeggiatori sono diretta esplicazione dell’esigenza di tutelare la sicurezza portuale, l’immeditato intervento per il salvataggio delle persone in pericolo e la disponibilità ad ogni altro tipo di intervento su richiesta dell’Autorità marittima ”.

Proprio in ragione di tali premesse, la Capitaneria di porto di Venezia, “ tenuto conto delle vigenti disposizioni in materia di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori sul luogo di lavoro il cui rispetto impone la costituzione di squadre composte da un congruo numero di ormeggiatori ”, riteneva opportuno adottare “ norme di indirizzo tese alla razionalizzazione ed ottimizzazione del servizio di ormeggio, in considerazione delle caratteristiche peculiari del porto, della rada di Venezia, nonché della natura dei relativi traffici portuali ”.

Per contro, le obiezioni mosse dall’appellante circa la presunta mancata considerazione delle ragioni di sicurezza risultano del tutto apodittiche e generiche, non venendo da un lato esplicitate le obiettive ragioni per le quali le dette esigenze sarebbero state in concreto palesemente compromesse dalla reintegrazione dell’organico di soli 42 ormeggiatori (in luogo dei 43 originariamente previsti), né essendo sufficiente a tal fine riferirsi a quelle che – in ultima analisi – altro non sono che mere aspettative di crescita del traffico portuale desunte dalle tabelle allegate alla nota del 5 settembre 2022 del Gruppo Ormeggiatori del Porto di Venezia.

Quest’ultimo, del resto, a fronte della prevista cancellazione dal Registro degli Ormeggiatori di quattro iscritti, chiedeva alla Capitaneria di valutare eventuali ripianamenti dell’organico, sostenendo non già che fosse imprescindibile ripristinare l’organico teorico di 43 unità, bensì che quello residuo (di 38 operatori, ossia ben quattro in meno di quelli che sarebbero stati poi reintegrati mediante scorrimento della graduatoria) “ potrebbe essere insufficiente a garantire la normale operatività del porto ”.

Una mera eventualità, dunque, per di più a fronte di uno scoperto di organico pari a circa il 10% di quello che sarebbe poi stato di lì a poco reintegrato.

Conclusivamente, non trova riscontro in atti l’obiezione dell’appellante secondo cui la decisione di ridurre di una unità l’organico degli ormeggiatori sarebbe intervenuta del tutto a prescindere dalle esigenze di sicurezza portuali, per mere – e non meglio definite – considerazioni legate alla presunta contrazione dei traffici nel relativo bacino.

Né, come correttamente rilevato dal primo giudice, la scelta operata dall’autorità pubblica a ciò competente può dirsi assunta in violazione delle regole procedurali, ovvero connotata ( ut supra ) da manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, arbitrarietà ovvero fondata su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti.

La reiezione del motivo di appello è assorbente delle ulteriori censure dedotte dall’appellante, in quanto mere specificazioni del primo.

L’appello va dunque respinto nella sua interezza. Le spese del grado di giudizio possono peraltro essere compensate tra le parti, stante la mancata esplicazione di specifiche difese da parte delle amministrazioni evocate in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO