Pubblicato il 26/11/2025

N. 09295/2025REG.PROV.COLL.

N. 04470/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4470 del 2025, proposto da
RE NA e NI NA, rappresentati e difesi dall'avvocato Luigi D'Andrea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Nocera Inferiore, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sabato Criscuolo e Ennio De Vita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autostrade Meridionali S.p.A. in liquidazione, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 2331/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Nocera Inferiore e di Autostrade Meridionali S.p.A. in Liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il Cons. RI RI CA e uditi per le parti gli avvocati Luigi D'Andrea e Marco Sellitto in sostituzione dell'avvocato Sabato Criscuolo.

Viste le conclusioni dell'appellata Autostrade Meridionali S.p.A. in liquidazione come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli originari ricorrenti impugnavano il diniego di condono edilizio disposto dal Comune di Nocera Inferiore in data 8 luglio 2021, fondato sul rilievo che l’abuso, consistente nell’ampliamento di un preesistente fabbricato in piano terra ad uso deposito e sopraelevazione in primo piano ad uso residenziale, era stato realizzato nel 1983 ed era insanabile ex art. 33, l.47/85 in quanto non rispettava la distanza di mt. 60 dalla limitrofa Autostrada “A30” ai sensi dell’art. 16 del Codice della strada.

Censuravano il provvedimento sia in quanto il rifiuto si basava sul parere di Autostrade Meridionali PA che non era il concessionario del tratto autostradale A30 Caserta- Salerno, sia in quanto non era stato specificato se l’immobile fosse ubicato o meno in centro abitato, ai fini del calcolo della diversa distanza dall’autostrada (mt. 30 o 60) prevista dalla normativa.

Nella sentenza qui gravata, il Tar Salerno ha ritenuto che l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso, reputando non necessario l’intervento nel procedimento del concessionario, sul rilievo dell’edificazione posteriore all’apposizione del vincolo e alla posizione dell’immobile fuori dal centro abitato, che comportavano il rispetto della distanza di 60 mt. dal confine autostradale.

Appellata ritualmente la sentenza resistevano il Comune di Nocera Inferiore e la società Autostrade Meridionali S.p.A. in liquidazione.

All’udienza del 4 novembre 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di appello gli appellanti deducono: Error in iudicando – erroneità della sentenza in ordine alle censure di cui al I e II motivo di ricorso - violazione di legge ( artt. 2 e 3 l. 241/90 – art. 32, co. ii, lett. c), l. 47/85 - artt. 3 e 18 d.lgs. n. 285/1992 e 28 dpr. n. 495/1992) – difetto di motivazione e di istruttoria.

Evidenziano che nel primo motivo di ricorso era stato contestato il difetto di motivazione del diniego gravato il quale non indicava le specifiche norme violate limitandosi a richiamare del tutto genericamente il Codice della strada (D.lgs. n. 285 del 1992), il suo regolamento di attuazione (d.P.R. n. 495/1992) e il PUC del Comune di Nocera Inferiore, senza tuttavia chiarire se la zona interessata dal vincolo autostradale si trovasse o meno in centro abitato.

Inoltre evidenziano come proprio il Comune resistente, con nota prot. n. 1289 del 2005, aveva comunicato al loro defunto dante causa che la pratica era suscettibile di sanatoria una volta conseguito il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo All’esito di tale comunicazione, l’Ente resistente si era fatto carico di trasmettere la pratica di condono a tale autorità per acquisire il prescritto parere, interpellando però erroneamente la S.p.A. Autostrade Meridionali in luogo della Società Autostrade per l’Italia, reale concessionario dell’autostrada A 30.

Lamentano che la sentenza del Tar si fonda su di una premessa in nessun modo provata, ovvero che le dette opere abusive sono state realizzate successivamente all’apposizione del vincolo, con conseguente applicazione dell’art. 33 della legge 47 del 1985.

La censura non è fondata

Il vincolo d’inedificabilità gravante sulla fascia di rispetto autostradale ha carattere assoluto e prescinde dalle caratteristiche dell’opera realizzata.

Il divieto di costruzione al suo interno è sancito già dall’articolo 9 della legge n. 729 del 1961, secondo cui: “ lungo i tracciati delle autostrade e relativi accessi, previsti sulla base dei progetti regolarmente approvati, è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie a distanza inferiore a metri 25 dal limite della zona di occupazione dell’autostrada stessa ”;

Dopo pochi anni è avvenuta una revisione o integrazione del vincolo autostradale col DM 1404 del 1968, che ha ampliato la fascia di rispetto a 60 metri, qualificando le autostrade di qualunque tipo (L. 59 del 1961 art. 4) come strade di tipo A. La stessa distanza va maggiorata con la larghezza dovuta alla proiezione di eventuali scarpate, fosso e fasce di espropriazione risultanti da progetti approvati (art. 4 D.M. 1404 del 1968).

Infine c’è stata la revisione generale prevista dal Codice della Strada (D.lgs. 285 del 1992) e relativo regolamento (d.P.R. 495 del 1992).

Questi provvedimenti hanno differenziato la fascia di rispetto e relative distanze dal confine stradale anche per le strade di tipo A (autostrade) in base ai centri abitati definiti dall’art. 4 del predetto Codice nei seguenti termini:

a) Entro il perimetro dei centri abitati (art. 28 d.P.R. 495 del 1992) 30 metri (in caso di nuove costruzioni, demolizioni e ricostruzioni integrali o ampliamenti fronteggianti le strade anche in assenza di strumento urbanistico vigente - PRG);

b) Fuori dai centri abitati (art. 26 d.P.R. 495 del 92): 60 metri (in caso di nuove costruzioni, demolizioni e ricostruzioni integrali o ampliamenti fronteggianti le strade), 30 metri (in caso di nuove costruzioni, demolizioni e ricostruzioni integrali o ampliamenti fronteggianti le strade, qualora zone previste come edificabili o trasformabili dallo strumento urbanistico generale, nel caso che detto strumento sia suscettibile di attuazione diretta, ovvero se per tali zone siano già esecutivi gli strumenti urbanistici attuativi).

La giurisprudenza amministrativa è ferma nel sostenere che la distanza minima per individuare le fasce di rispetto autostradale vada osservata anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale o che costituiscano mere sopraelevazioni o che, pur rientrando nella fascia, siano arretrate rispetto alle opere preesistenti (cfr. Cons. Stato n. 7975 del 2021, n. 2949 del 2020, n. 282 del 2016, n. 2062 del 2013, Cass. Civ. n. 25401 del 2016, n. 9889 del 2014).

La qualifica di “vincolo” è stata espressamente confermata da: Cons. di Stato n. 7975 del 2021, secondo cui Il vincolo d’inedificabilità gravante sulla fascia di rispetto autostradale ha carattere assoluto e prescinde dalle caratteristiche dell’opera realizzata, in quanto il divieto di costruzione sancito dall’art. 9 l. 24 luglio 1961 n. 729 (e dal susseguente d.m. 1º aprile 1968 n. 1404) non può essere inteso restrittivamente al solo scopo di prevenire l’esistenza di ostacoli materiali suscettibili di costituire, per la loro prossimità alla sede autostradale, pregiudizio alla sicurezza del traffico e all’incolumità delle persone, ma appare correlato alla più ampia esigenza di assicurare una fascia di rispetto utilizzabile, all’occorrenza, dal concessionario, per l’esecuzione dei lavori, per l’impianto dei cantieri, per il deposito di materiali, per la realizzazione di opere accessorie, senza limiti connessi alla presenza di costruzioni, con la conseguenza che le distanze previste vanno osservate anche con riferimento ad opere che non superino il livello della sede stradale o che costituiscano mere sopraelevazioni o che, pur rientrando nella fascia, siano arretrate rispetto alle opere preesistenti (ex plurimis, Cons. St., Sez. IV, 2062/2013; Id., Sez. I, 282/2016; Id., Sez. IV 5014/2015; Cass. civ., Sez. I, 25401/2016; Id., 25668/2015).

Sul punto è sufficiente evidenziare che l’immobile degli odierni appellanti interessato dall’ampliamento, per stessa ammissione di controparte, intorno agli anni ‘76-78 (i.e.: ben prima dell’asserita perimetrazione del centro abitato), si trovava all’epoca della costruzione e dell’ampliamento a distanza inferiore di 60 m. dalla sede autostradale.

Il Codice della Strada (D.lgs. 285 del 1992) innanzitutto definisce all'art. 3 punto 22 la fascia di rispetto come la: "striscia di terreno, esterna al confine stradale, sulla quale esistono vincoli alla realizzazione, da parte dei proprietari del terreno, di costruzioni, recinzioni, piantagioni, depositi e simili".

Agli articoli 16 e 17 del Codice si stabilisce che all'interno delle fasce è vietato costruire, ricostruire o ampliare, edificazioni di qualsiasi tipo e materiale. Anche gli artt. 26 e 27 del regolamento di cui al d.P.R. 495 del 1992 confermano le limitazioni cui si è appena fatto riferimento.

La Corte di Cassazione (sent. 10 gennaio 2011, n. 346) ha affermato come in tema di distacchi delle costruzioni dalla sede autostradale, il divieto di costruire a una certa distanza, non può essere inteso restrittivamente, e cioè al solo scopo di prevenire l'esistenza di ostacoli materiali emergenti dal suolo e suscettibilità di costituire, per la prossimità alla sede stradale, pregiudizio alla sicurezza del traffico ed alla incolumità delle persone, in quanto tale divieto è correlato alla più ampia esigenza di assicurare una fascia di rispetto utilizzabile, all'occorrenza, dal concessionario per l'esecuzione dei lavori, per l'impianto dei cantieri, per il deposito dei materiali, per la realizzazione di opere accessorie, senza limitazioni connesse alla presenza di costruzioni. Pertanto, il vincolo in questione, traducendosi in un divieto assoluto di costruire, rende legalmente inedificabili le aree site in fascia di rispetto stradale o autostradale, indipendentemente dalle caratteristiche dell'opera realizzata e dalla necessità di accertamento in concreto dei connessi rischi per la circolazione stradale.

Tale orientamento è stato recentemente confermato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 38 del 2024, che ha ribadito come le fasce di rispetto stradale, in attuazione delle norme poste dal codice della strada, non costituiscono vincoli urbanistici, ma misure poste a tutela della sicurezza stradale, che tuttavia comportano l'inedificabilità delle aree interessate e sono a tal fine recepite dalla strumentazione urbanistica. Il vincolo imposto sulle aree site nella fascia di rispetto stradale ha valenza di inedificabilità assoluta, traducendosi in un divieto assoluto di costruire che rende inedificabili le aree site nella fascia di rispetto, indipendentemente dalle caratteristiche dell'opera e dalla necessità di accertamento in concreto dei connessi rischi per la circolazione stradale (in tal senso anche Consiglio di Stato sez. VI, 6 aprile 2022, n. 2565).

Il vincolo è preesistente, come si evince sulla base della stessa perizia tecnica giurata redatta dall’Arch. B. De Martino, depositata da parte ricorrente nel giudizio di primo grado in data 7 ottobre 2024, dalla quale emerge che “ La costruzione del tratto autostradale A30 tra Nola e Salerno è iniziata nel 1976 e terminata nel luglio del 1977; nell’anno 1983 iniziano i lavori di ampliamenti, oggetti dell’abuso, che vengono ultimati prima del 01/10/1983 ”.

A tale data la distanza minima da rispettare nell’edificazione, fuori dai centri abitati era normata dal DM. 1404 del 1968 entrato in vigore il 13 aprile 1968.

Pertanto, la fattispecie oggetto del presente giudizio ricade nell'ipotesi di cui all'art. 33, comma 1, lett. d) della legge n. 47 del 1985 - secondo cui " Le opere di cui all'articolo 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse: ... d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle aree ".

È stato in proposito rilevato -cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 5 luglio 2000, n. 3731) che "... il vincolo di cui all'art. 33 citato - a differenza di quello di cui all'art. 32, di inedificabilità relativa, che può essere rimosso a discrezione dell'autorità preposta alla cura dell'interesse tutelato - contiene un divieto di edificazione di carattere assoluto, che comporta la non sanabilità dell'opera realizzata dopo la sua imposizione, trattandosi di vincolo per sua natura incompatibile con ogni manufatto. ... ".

Dunque, in tema di sanatoria di abusi edilizi in applicazione della legge n. 47 del 1985, la natura del vincolo derivante da una fascia di rispetto stradale differisce a seconda che le opere edilizie abusive siano state realizzate prima o dopo l'imposizione del vincolo, dovendosi ammettere unicamente nel primo caso la possibilità di sanatoria -previa acquisizione del parere previsto dall'art. 32 della citata legge n. 47 del 1985.

Nella seconda ipotesi - opera realizzata successivamente all'imposizione del vincolo - la sanatoria resta invece preclusa ai sensi del successivo art. 33, comma 1, lett. d), della legge n. 47 del 1985, venendo in rilievo un vincolo "assoluto".

2.Con il secondo motivo gli appellanti deducono error in iudicando – omessa pronuncia del Tar in ordine alle censure di cui al II e III motivo di ricorso - violazione di legge (artt. 3 e18 d.lgs. n. 285 del 1992 e 26-28 d.P.R. n. 495 del 1992) - eccesso di potere (difetto di motivazione - di istruttoria – del presupposto) - violazione dell’art. 112 c.p.c..

Lamentano che il Tar non aveva scrutinato i successivi motivi di ricorso volti ad evidenziare che per l’immobile per cui è causa troverebbe applicazione la meno rigorosa fascia di rispetto di 30 mt. Essendo una zona densamente abitata da considerare centro urbano.

Il Comune ha attestato (nota prot. n. 25908 del 22 aprile 2024), che il manufatto insiste in area esterna al perimetro del Centro Abitato. Inoltre il PUC di Nocera Inferiore del 2016, alla tav. 1.6.1 del quadro conoscitivo: a) identifica il Centro abitato (ai sensi Reg. di Attuazione del Nuovo Codice della Strada D.P.R. 495 del 16 dicembre 1992 art. 26-28) e l’area del ricorrente è classificata esterna; b) identifica la fascia autostradale in corrispondenza del fabbricato del ricorrente in 60 mt., a dispetto della fascia ridotta a 30 mt. negli ambiti inclusi nel centro abitato perimetrato.

3. Con il terzo motivo i ricorrenti deducono error in iudicando – omessa pronuncia del Tar in ordine alle censure di cui al IV motivo di ricorso - violazione di legge (art. 35, l. n. 47/1985) – violazione dell’art. 112 c.p.c.

Ripropongono il motivo non esaminato dal Tar evidenziando che, alla luce dell’applicazione dell’art. 26, co. III, d.P.R. n. 495 del 1992, di cui al motivo che precede, si è formato sicuramente il silenzio assenso sulla domanda di condono, presentata dal de cuius in data 30 settembre 1986. Infatti, come chiarito dalla giurisprudenza, la formazione del silenzio assenso nel termine di 24 mesi dalla presentazione della domanda, è possibile quando non ricorra una ipotesi di insanabilità assoluta, di cui all’art. 33 della Legge 47 del 1985.

Il motivo è infondato per quanto sopra esposto sulla esistenza di una ipotesi di insanabilità assoluta.

Ai sensi dell’art. 35 co. 17 L. 47 del 191985, il decorso del termine di 24 mesi determina l’implicito assenso “con l'esclusione dei casi di cui all'articolo 33”.

Come già evidenziato la fattispecie oggetto del presente giudizio ricade nell'ipotesi di cui all'art. 33, comma 1, lett. d) della legge n. 47/1985 - secondo cui " Le opere di cui all'articolo 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse: ... d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle aree ".

4. Con il quarto motivo gli appellanti deducono error in iudicando – omessa pronuncia del Tar in ordine alle censure di cui al V e VI motivo -eccesso di potere (contraddittorietà – disparità di trattamento).

Evidenziano che sussiste anche con riferimento agli ultimi due motivi di ricorso, la violazione, da parte del primo Giudice, del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato oltre alle conseguenze del diniego di condono che comporterebbe la demolizione del piano superiore con innegabili danni al piano sottostante, regolarmente assentito, il Tar ha deciso di non pronunciarsi sugli interventi condonati dal Comune, a seguito di nulla osta positivo della società autostrade, nella stessa zona “B4 area di frangia” ove si trova pure l’immobile degli appellanti.

La censura non è fondata.

I ricorrenti non hanno dimostrato quell'assoluta identità di situazioni di fatto e la conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento che, in tesi, sarebbe stata riservata loro, di cui la giurisprudenza di questo Consiglio richiede che venga fornita dall'interessato una prova rigorosa, fermo restando che “la legittimità dell'operato della p.a. non può comunque essere inficiata dall'eventuale illegittimità compiuta in altra situazione” (Cons. Stato, sez. VI, 5 marzo 2013, n. 1323; cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 giugno 2012, n. 3401 e 20 maggio 2011, n. 3013).

L’appello deve essere, pertanto, respinto.

In considerazione della particolarità della questione trattata e del consolidamento recente della giurisprudenza in materia sussistono i presupposti per compensare tra le parti le spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DI SA, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

RI RI CA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI RI CA	DI SA

IL SEGRETARIO