Pubblicato il 08/08/2025

N. 06988/2025REG.PROV.COLL.

N. 05152/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.,
sul ricorso numero di registro generale 5152 del 2025, proposto da Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Coromano e Daniela Giancristofaro, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura – Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le Province di Chieti e Pescara, -OMISSIS- Societa' Cooperativa, non costituiti in giudizio;

per la riforma,

della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo -Sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 luglio 2025 il Cons. Stefano Filippini;

Uditi per le parti gli avvocati Salvatore Di Pardo per Giuliano Di Pardo, Andrea Manzi per Michele Coromano e Daniela Giancristofaro;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è la determina n. 449 del 9.07.2024 del Comune di -OMISSIS- avente ad oggetto " conferma dell'acquisizione al patrimonio comunale - ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria- inottemperanza all'ordinanza n.69 del 6.12.2021 - art.31 del dpr 380/01” con cui il detto comune di -OMISSIS- ha confermato l’acquisizione al patrimonio comunale della struttura abitativa del signor -OMISSIS- e ha irrogato al medesimo la sanzione pecuniaria di euro 40.000,00.

2. Con verbali e relazioni di sopralluogo della polizia municipale del 25/08, 26/08, 08/09, 09/09, 18/09, 23/09, 01/10, 20/10, 21/10 del 2021, il Comune accertava la realizzazione presso il camping -OMISSIS- [ubicato in zona sottoposta a vin colo paesaggistico/ambientale ex art. 142, lett. a) e c) D.lgs. 42/2004 e D.M. 15/06/1970, nonché ai vincoli del Piano stralcio bacino “Fenomeni gravitativi e processi erosivi” di cui alla delibera della Giunta Regionale Abruzzo n. 94/07 del 29/01/08, pubblicata sul B.u.r.A. n. 12/2008 e s.m.i.], di numerosi abusi edilizi, consistenti nella realizzazione di 109 piazzole, pavimentate e recintate, e di altrettante strutture abitative (bungalow) che, seppure di fattura non sempre identica tra loro, sostanzialmente si presentavano tutte come appoggiate stabilmente su supporti durevoli (costituiti da blocchi in laterizio e/o elementi in cemento, collegati tra loro con raccordi metallici o da tavolati lignei) ed erano allacciate ai servizi idraulici ed elettrici forniti dal gestore del “campeggio”; nel complesso, gli abusi accertati occupavano una superficie di circa mq. 17.100,00.

2.1. All’esito dell’istruttoria, il Comune accertava che:

i) il “camping -OMISSIS-” risultava gestito dalla -OMISSIS- Soc. Coop.;

ii) il terreno risultava di proprietà del signor -OMISSIS-;

iii) le strutture abitative -vere e proprie case mobili/bungalow- erano state realizzate e assemblate, alcune dalla stessa -OMISSIS- e altre dalla ditta -OMISSIS- s.r.l.;

iv) il kit di montaggio delle strutture in questione, o le case mobili già realizzate, erano stati acquistati da numerosi soggetti-tra cui l’odierno appellato- e collocati sulle piazzole in cemento locate dalla -OMISSIS-.

2.2. Con ordinanza n. 69 del 6 dicembre 2021 il Comune ordinava la demolizione delle opere abusive alla ditta esecutrice dei lavori, al proprietario del terreno e ai proprietari delle case mobili.

2.3. L’ordinanza di demolizione non veniva impugnata dai destinatari, ivi compreso l’odierno appellato.

2.4. Con la determina sopra indicata il Comune confermava l’acquisizione della struttura e dell’area di sedime al patrimonio comunale e irrogava, ai sensi dell’art. 31 comma 4 bis d.P.R. 380/2001, la sanzione di euro 40.000,00 per mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

2.5. Il sopra indicato provvedimento veniva impugnato dal signor-OMISSIS- con ricorso al T.a.r. per l’Abruzzo che, con sentenza n. -OMISSIS-, dichiarava improcedibile, per carenza di interesse, la porzione di domanda di parte ricorrente relativa alla acquisizione dell’area di sedime (in quanto di proprietà di terzi) e lo accoglieva quanto alla sanzione pecuniaria sul rilievo che il Comune si era limitato “ad applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nella vicenda, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene e dunque sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione”. Le spese di lite venivano poste a carico del Comune.

3. Il Comune in intestazione ha proposto il presente giudizio di appello con cui, dopo aver richiamato precedenti pronunce di questo Consiglio già rese in relazione alla medesima vicenda, ha articolato il seguente complesso motivo di impugnazione (ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO, IMMOTIVATA OMESSA DICHIARAZIONE DI INAMMISSIBILITA ‘ DEL RICORSO ORIGINARIO MOTIVAZIONE ERRATA, TRAVISAMENTO DEI FATTI, CONTRADDITTORIETA’, IRRAGIONEVOLEZZA VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL T.U. EDILIZIA DPR N.380/2001, IN PARTICOLARE ARTT. 3 E 31., DEGLI ART. 812, 934 E SS. CC, DELL’ART. 4 DEL R.D.L. N. 652/1939, DELL’ART. 2, CO. 3 DEL D.M. N. 28/1998) criticando la sentenza di primo grado in quanto:

a) non ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado per mancata impugnazione, da parte della medesima parte odierna appellata, dell’ordinanza di demolizione (divenuta quindi definitiva) che le aveva ingiunto, quale proprietaria del bene o comunque responsabile dell’abuso, la rimozione dello stesso ai sensi dell’art. 31, co. 2, T.U. 380/2001;

b) è erronea laddove ritiene che i bungalow siano beni immobili suscettibili di accessione a favore del proprietario del bene; invero, il bene di specie rientra tra le strutture “leggere” di cui all’art. 3, co. 1, lett. e.5) del T.U. 380/2001, rispetto al quale la parte appellata deve qualificarsi quale “responsabile dell'abuso” vuoi perché ha posto in essere materialmente la violazione contestata, vuoi perché ha la disponibilità del bene e, quale detentore e utilizzatore, deve provvedere alla demolizione restaurando così l'ordine violato;

c) del tutto erronee risultano le statuizioni rese dal T.A.R. in punto di sanzione, atteso che il Comune non aveva alcun margine nello stabilire il quantum della stessa, fissato dalla legge nel massimo edittale per tutti i destinatari dell’ordinanza di demolizione qualora (come nel caso di specie) l’abuso edilizio sia posto in essere in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, ambientale o idrogeologico (ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 d.P.R. 380/2001);

d) errata è anche la pronuncia sulle spese di lite del primo grado di giudizio, avendo il Comune applicato la legge.

3.1. Con l’atto d’appello è stata anche avanzata istanza cautelare e richiesta di sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a..

L’ente comunale ha successivamente depositato documentazione e memoria difensiva, insistendo sui motivi d’appello.

4. Nel corso del giudizio si sono costituiti il Ministero della cultura e l’appellato.

Quest’ultimo ha insistito per l’ammissibilità del ricorso già esperito al T.a.r. nonostante la mancata impugnazione dell’ordine di demolizione, evidenziando, altresì: la natura di bene immobile delle casette di specie (le quali, laddove costituissero beni mobili, neppure avrebbero richiesto alcun titolo edilizio, come previsto dall’art. 3 della legge regionale Abruzzo n.16/2003); l’assenza di un proprio diritto dominicale sul bene; la non imputabilità della sanzione al mero utilizzatore, con istanza di rimessione della questione alla adunanza plenaria ex articolo 99 c.p.a.. In via subordinata, inoltre, ha prospettato alcune questioni di legittimità costituzionale; è stata prodotta documentazione inerente l’archiviazione della posizione dell’odierna parte appellata in sede penale.

5. Alla camera di consiglio del 29 luglio 2025, previso avviso alle parti ex art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta indecisione.

6. L’appello è fondato e il gravame può essere definito con sentenza in forma semplificata ai sensi degli artt. 38, 60 e 74 del codice del processo amministrativo, ricorrendone i presupposti, anche alla luce dei recenti arresti della Sezione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 9dicembre 2024, nn. 9840, 9842, 9843, 9844, 9845, 9847, 9849 e 9850; Cons. Stato, Sez. II, 4 marzo 2025, nn. 1851, 1852,1853, 1854 e 1855; Cons. Stato, Sez. II, 24 marzo 2025, nn. 2390 e 2391) relativi alla stessa vicenda.

7. In via preliminare, deve essere affermata la sussistenza della legittimazione passiva della parte privata appellata, messa in dubbio dalla stessa nonostante che sia destinataria dell’ordine di demolizione.

7.1. Invero, l’opera abusiva risulta nella disponibilità materiale della medesima, in qualità di titolare/utilizzatrice, come dimostrato dalla documentazione acquisita in sede istruttoria dal Comune (cfr., dichiarazioni del responsabile del campeggio, contratti di acquisto del kit di montaggio della casa mobile, già assemblata o da assemblare; contratto di locazione della piazzola di sedime; istanza di riesame presentata in Comune, ecc.) e come comunque riconosciuto dalla stessa parte in più occasioni: tanto basta per renderla destinataria dell’ordine di demolizione e della successiva sanzione per inottemperanza, per le ragioni infra indicate.

8. La sanzione pecuniaria deve ritenersi legittimamente irrogata anche nei confronti della parte appellata, oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto:

a) è proprietaria della struttura rimuovibile di specie (sia essa prefabbricata o assemblata in loco) e locataria della piazzola dove la casetta è semplicemente appoggiata (seppure resa solidale in maniera duratura anche mediante l’allaccio degli impianti idraulici ed elettrici); e ciò in forza del titolo di acquisto della struttura e del contratto di locazione della piazzola (cfr. espresso tenore dei richiamati contratti), con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.;

b) si trova comunque nel possesso della struttura, stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non adeguatamente contrastata dalla parte interessata, circostanza comunque sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII,10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);

c) non ha neppure dimostrato, in maniera adeguata, di essersi trovata nell’impossibilità di rimuovere l’abuso per ragioni legate all’accesso ai luoghi (peraltro, risulta dagli atti che alcune decine di altri privati destinatari dell’ordine hanno regolarmente ottemperato -cfr. deduzioni del Comune-) o ad altre difficoltà oggettive, né di essersi fattivamente impegnata al detto fine mediante formali diffide, azioni o denunce risultate infruttuose (cfr. principi al riguardo affermati da Ad. Plen. 16/2023);

d) la struttura in questione (seppure avente le predette caratteristiche di amovibilità) non era diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee (anzi, ne risulta dimostrata la permanenza in loco pluriannuale) e necessitava pertanto di permesso di costruire ai sensi dell’art. 3 comma 1, lett. e.5) d.P.R. 380/2001 (con riguardo alla necessità del titolo edilizio per strutture prefabbricate del tipo c.d. case mobili, cfr. Cons. Stato sez. II del 2/10/2024, n. 7942 e del 18/12/2023 n. 10958), come accertato in sede di ingiunzione a demolire rimasta inoppugnata;

e) il titolo edilizio era necessario con riguardo a ciascuna delle 109 strutture-ognuna delle quali configura un autonomo abuso: non ha, quindi, fondamento logico, prima ancora che giuridico, la tesi dell’appellato in ordine alla necessaria unicità della sanzione pecuniaria per tutte le 109 strutture prefabbricate;

f) l’abuso è stato realizzato su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, sicché la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima, ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, senza alcuna discrezionalità nella modulazione della medesima.

8.1. Neppure possono accogliersi le richieste di parte appellata incentrate sulla inclusione, tra i possibili destinatari della sanzione, del mero utilizzatore-possessore della cosa abusiva; invero, nessun evidente contrasto nella giurisprudenza di questo Istituto, né illegittima estensione dell’ambito applicativo della previsione sanzionatoria, si ravvisa nell’ipotesi in cui l’utilizzatore del bene risulti anche essere il “responsabile dell’abuso”, categoria nella quale, nella specie, è agevole includere l’odierna parte appellata, come dimostrato dal tenore dei contratti acquisiti in sede istruttoria dal Comune, secondo i quali la locazione pluriannuale delle piazzole è stata stipulata al fine di accogliere i “kit di bungalow montabili” di proprietà e nella disponibilità della parte privata appellata; manifestamente infondati appaiono dunque i dubbi di costituzionalità da quest’ultima prospettati.

8.2. La memoria depositata dalla parte appellata non porta a rimeditare le conclusioni sopra esposte.

Invero, le contestazioni mosse in ordine alla natura del bene o alla temporaneità del suo godimento non incidono sulla possibilità di irrogare la sanzione pecuniaria all’odierno appellato, il quale indiscutibilmente si trovava, al momento dell’ordine di demolizione, «in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato» (Sez. II, sentenze del 19 maggio 2025, nn. 4274, 4275, 4276, 4277 del 2025).

Come accennato, secondo il contratto con la società -OMISSIS- l’odierna parte appellata ha acquistato l’unità abitativa per cui è causa allocata presso il camping -OMISSIS-; la stessa parte appellata ha stipulato il contratto di locazione della piazzola.

8.3. Quanto alle ulteriori questioni proposte dalla stessa parte appellata, in disparte la novità delle medesime come già rilevata nei precedenti analoghi sopra richiamati (Sez. II, sentenze del 19 maggio 2025 nn. 4267,4268, 4269,4270,4271,4273, 4274, 4275, 4276, 4277), è sufficiente osservare che:

i) la documentazione in atti (contratto di acquisto della struttura e contratto di locazione della piazzola) prova che il manufatto-sia esso mobile o immobile- è nella giuridica disponibilità della parte appellata, circostanza che la rende legittima destinataria dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per l’inottemperanza, poi (Ad. Plen. n. 16/2023 en. 9/2017 e la giurisprudenza successiva secondo cui nella nozione di responsabile dell’abuso rientra non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata, ma anche chi, avendo la disponibilità dell’immobile quale detentore o utilizzatore, è in grado di provvedere alla rimozione dell’abuso: cfr., ex multis, Cons. Stato sez. VI n. 2187/2024, sez.VII, n. 499/2023, sez. VI n. 4293/2023). Non sussistono, quindi, i presupposti per la rimessione alla Plenaria, stante l’univoco orientamento della più recente giurisprudenza, né per sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’art.31 d.P.R. 380/2001, poiché la sanzione viene irrogata solo a colui che, pur essendo in condizioni di ottemperare all’ordine di demolizione, non l’ha fatto;

ii) non risulta provata la materiale impossibilità di rimozione dell’abuso, essendo irrilevante, a tal fine, il richiamo al contratto di rimessaggio e al “verbale di assemblea” -OMISSIS- da cui non si evince alcuna preclusione all’accesso. La possibilità di ottemperare all’ordine di demolizione è, peraltro, confermata dai documenti, prodotti dal Comune, attestanti l’intervenuta rimozione dei bungalow da parte di diversi utilizzatori, che godevano delle strutture in forza di un titolo corrispondente, nonché dai verbali di sopralluogo della polizia municipale di settembre-ottobre 2024 che attestano l’accessibilità del camping, anche con i veicoli;

iii) la contestazione in ordine alla qualificazione dell’opera abusiva e la conseguente necessità del titolo edilizio ai sensi dell’art. 2 l.r. 16/2003 è inammissibile in questa sede, in quanto avrebbe dovuto essere proposta avverso l’ordinanza di demolizione;

iv) non sussiste la dedotta carenza di proporzionalità poiché la sanzione irrogata ha natura vincolata sia nell’an che nel quantum, essendo stabilita nella misura massima dall’art. 31, comma 4 bis, del d.P.R. n. 380/2001 per gli abusi commessi in area vincolata. Quanto alla “riserva” di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, in disparte la genericità della questione prospettata, è sufficiente osservare che il “governo del territorio”, nell’ambito del quale si collocano le sanzioni edilizie, non è materia disciplinata dal diritto dell’Unione, rientrando nel margine di apprezzamento rimesso agli Stati membri (Cons. Stato sez. II n. 9447 del 25 novembre 2024 e la giurisprudenza ivi richiamata).

9. L’appello, in definitiva, deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

10. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo con riguardo alla parte privata appellata. Sussistono, invece, giustificati motivi per disporne la compensazione con riguardo al Ministero della cultura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna la parte privata appellata al pagamento, in favore del Comune di -OMISSIS-, delle spese ed onorari del doppio grado di giudizio, che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e accessori di legge, da distrarre in favore dell’avv. Giuliano Di Pardo (-OMISSIS-) dichiaratosi antistatario.

Spese compensate con il Ministero della cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.