Pubblicato il 25/09/2025

N. 07522/2025REG.PROV.COLL.

N. 06396/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6396 del 2022, proposto da
IO SC UB, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Maria Durante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Copertino, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 77/2022 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione di Lecce, Sez. Prima, pubblicata il 18 gennaio 2022, resa tra le parti che ha respinto il ricorso per l’annullamento dell’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi n. 28 del 10 marzo 2020, notificata in data 28 luglio 2020, a firma del Dirigente dell’Area Tecnica del Comune di Copertino.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 settembre 2025 il Cons. Maria Grazia Vivarelli e uditi per le parti l'Avvocato Alberto Maria Durante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ordinanza n. 28 del 10 marzo 2020, il Comune di Copertino ha ingiunto al sig. UB IO SC l'immediato ripristino dello stato dei luoghi, mediante la demolizione a propria cura e spese delle opere abusive descritte nelle premesse dell'atto e sostanzialmente consistenti nella realizzazione di pavimentazione, muro di recinzione e cancello d'ingresso metallico su suolo pubblico, per una superficie complessiva di circa 65 mq., così sottratta all'uso pubblico in favore dell'uso esclusivo e privato del UB.

2. Con il ricorso iscritto al n.r.g. 1316 del 2020, proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Lecce l’odierno appellante ha impugnato il suddetto provvedimento deducendo:

I) Violazione artt. 1 e 3 L. n. 241/1990. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Travisamento. Eccesso di potere. Sviamento. Erroneità dei presupposti. Violazione e falsa applicazione artt. 35 e 44, comma 1 lett. c), D.P.R. n. 380/2001. Il ricorrente evidenziava, innanzitutto, che l’amministrazione, pur richiamando il procedimento ex art. 35 D.P.R. n. 380/2001, aveva omesso di osservare gli adempimenti ivi prescritti, atteso che l’ordinanza di demolizione non era stata anticipata dalla rituale “diffida non rinnovabile”; inoltre, era improprio il riferimento contenuto nell’ordinanza impugnata alla (presunta) violazione dell’art. 44, comma 1 lett. c), D.P.R. n. 380/2001;

II) Violazione art. 3 L. n. 241/1990. Violazione degli artt. 31 e 35 del D.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere per falsità dei presupposti. Travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Il ricorrente deduceva che, contrariamente a quanto contestato, le opere in questione erano state realizzate a suo tempo dal dante causa del ricorrente su una porzione del lotto di esclusiva proprietà privata e non già sul demanio pubblico. Gli atti di acquisto dimostravano che il suddetto lotto (identificato con la particella 431 del foglio 37) misurava mq. 865 e che tale estensione era comprensiva della porzione di mq. 65 per cui è causa; anche le planimetrie catastali riferite alla particella riportavano una consistenza di mq. 865. La mancata coincidenza tra lo stato di fatto e l’estratto catastale sarebbe stata inidonea a certificare il carattere pubblico dell’area in questione; 3) Violazione art. 3 L. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione art. 31 D.P.R. n. 380/2001. Difetto di motivazione. Difetto di istruttoria. Il ricorrente deduceva che, anche se l’amministrazione aveva contestato la realizzazione delle opere in assenza di titolo edilizio, in realtà le opere non soltanto preesistevano alla richiesta di concessione in sanatoria (avanzata in data 30/09/1986), ma risultavano all’epoca pienamente autorizzate a seguito del rilascio della concessione edilizia in sanatoria (avvenuto in data 23/03/1999). I manufatti realizzati non integravano interventi soggetti a permesso di costruire, restando assoggettati a SCIA. Di conseguenza, venendo in considerazione opere accessorie in rapporto ontologicamente pertinenziale con la struttura principale cui accedevano, prive di rilevanza volumetrica, il regime sanzionatorio applicabile non sarebbe stato quello della demolizione ex art. 31 D.P.R. n. 380/2001, bensì, eventualmente, quello meno rigoroso per le opere eseguite in assenza del - o in difformità dal - suddetto titolo minore.

3. Con sentenza n. 72 del 18 gennaio 2022, il T.A.R. per la Puglia, Lecce ha respinto il ricorso, nulla spese in quanto il Comune, pur avendo depositato una relazione istruttoria, non si era costituito.

3.1. Con riferimento al primo motivo, il Tribunale ha, innanzitutto, richiamato l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui è legittimo il provvedimento sanzionatorio che contenga in sé anche la diffida di cui all’art. 35 D.P.R. n. 380/2001, atteso che la ratio della norma è unicamente quella di consentire al privato di provvedere da sé alla demolizione, così evitando l’addebito delle spese sostenute dall’ente locale, circostanza nella fattispecie garantita dal termine di 90 giorni assegnato nell’ordinanza impugnata al fine di procedere alla demolizione. Il giudice di prime cure, inoltre, ha considerato un mero refuso l’erronea menzione dell’art. 44, comma 1, lett. c), D.P.R. n. 380/2001 contenuta nel provvedimento gravato, come tale inidoneo a comportare l’invalidazione dell’atto, che, in quanto atto dovuto e rigorosamente vincolato al ricorrere dei presupposti legali, è risultato adeguatamente motivato mediante la constatazione del carattere abusivo dell’opera.

3.2. Con riferimento al secondo motivo, sulla base delle risultanze catastali, il Tribunale ha ritenuto che le opere fossero state realizzate nell’area indicata dalla soppressa particella n. 365, diversa e mai annessa alla n. 431 che identificava l’immobile del ricorrente. L’acquisizione al demanio della porzione di suolo in questione insistente sulla soppressa p.lla 365 era stata disposta con un piano di sistemazione di proprietà fondiaria adottato ai sensi del R.D. 13/02/1933. Fermo il valore meramente indiziario dei dati catastali, il Tribunale ha evidenziato come, nella fattispecie, questi non erano stati smentiti e anzi risultavano supportati da altri elementi che confermavano quanto meno il difetto di titolarità del terreno su cui sono state realizzate le opere in parola: la particella 365 era altra e diversa dalla particella 431 (di maggiore estensione) e non aveva mai dato origine a quest’ultima, come si evinceva tra l’altro dalla planimetria allegata alla domanda di condono edilizio; la superficie della particella 431 di proprietà del ricorrente, pari a 865 mq., risultava incompatibile con l’estensione attuale del suolo di cui il ricorrente aveva la disponibilità, pari a 926 mq., dato dal quale era possibile desumere l’annessione di fatto di una porzione di suolo altrui; dal rogito risultava che il dante causa del ricorrente non aveva trasferito a quest’ultimo la proprietà della particella 365, sulla quale ora insisteva una strada comunale, come chiaramente percepibile dalla fotografia prodotta dall’odierno ricorrente in data 14/06/1989 ad integrazione della domanda di sanatoria. D’altra parte, il ricorrente non aveva mai dimostrato, neppure a livello indiziario, il titolo di proprietà del suolo sul quale risultavano realizzati i manufatti in questione. Infine, dal raffronto tra la fotografia prodotta dal ricorrente ad integrazione della domanda di sanatoria in data 14/06/1989 e le fotografie allegate alla relazione tecnica del 18/12/2019 n. 37934, risultava che le opere erano state realizzate in epoca successiva alla domanda di sanatoria e non potevano pertanto considerarsi già autorizzate come sostenuto dal ricorrente.

3.3. Quanto al terzo motivo, il giudice di prime cure ha osservato come la circostanza che gli interventi di pavimentazione e realizzazione del cancello e del muretto fossero normalmente soggetti a SCIA non valesse ad inficiare la legittimità dell’ordinanza n. 28/2020, una volta acclarato che le opere in questione erano state realizzate su suolo di proprietà pubblica.

4. Avverso tale pronuncia il sig. UB ha proposto appello, con atto notificato in data 18 luglio 2022 e depositato il successivo 1° agosto, chiedendo la riforma integrale della sentenza, con vittoria di spese di lite.

5. L’Amministrazione non si è costituita in giudizio.

6. Alla pubblica udienza del 17 settembre 2025 tenutasi da remoto la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

7. Con il primo motivo, l’appellante contesta la natura demaniale della strada che insiste sulla particella 365 ormai soppressa; sostiene che, in realtà, si tratterebbe di una porzione di viabilità privata, creata dall’originaria proprietà per garantire l’accesso al fondo dell’odierno appellante, identificato a seguito di frazionamento dalla particella n. 431. Trattandosi di un’area edificabile, la stessa non avrebbe potuto essere acquisita al demanio pubblico tramite il Piano di riordino della proprietà fondiaria adottato dal Comune, in quanto ciò sarebbe espressamente escluso dall’art. 23 del R.D. 215/1933. D’altro canto, il Comune non avrebbe prodotto alcun titolo di proprietà dell’area in questione.

8. Con il secondo motivo, l’appellante sostiene che, se è pur vero che la diffida non rinnovabile di cui all’art. 35 del DPR 380/2001 può seguire immediatamente l’ordinanza di demolizione oppure essere contenuta nello stesso ordine di demolizione, sarebbe altrettanto vero che, nel caso di specie, la diffida risultava totalmente assente, atteso che il termine di 30 giorni previsto dal suddetto art. 35 dovrebbe sommarsi a quello di 90 previsto dall’ordinanza di demolizione di cui all’art. 31 del DPR 380/2001. Ed invero, dallo spirare del termine di 30 giorni previsto dall’art. 35 scaturirebbe esclusivamente l’avvio delle procedure per la demolizione del manufatto abusivo, mentre lo spirare del termine di cui all’art. 31 comporterebbe l’automatica irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis del medesimo articolo, come anche indicato nell’ordinanza impugnata. Di talché, l’ordinanza impugnata sarebbe illegittima sotto un duplice profilo: non sarebbe stata preceduta o seguita né conterebbe la diffida non rinnovabile a rimuovere le opere; conterebbe esclusivamente l’irrogazione delle sanzioni di cui all’art. 31, comma 4-bis, nonostante le opere siano asseritamente realizzate sul demanio. Quest’ultimo aspetto dimostrerebbe la non certa demanialità dell’area di cui si discute, la quale invece era stata considerata come un'area privata occupata da opere abusive.

9. Con il terzo motivo, l’appellante sostiene che, una volta acclarata la natura privata dell’area in questione, dovrebbe trovare accoglimento il terzo motivo del ricorso di prime cure, rigettato dal T.A.R. sull’erroneo presupposto che l’area fosse demaniale. Con tale motivo si affermava che i manufatti realizzati non integravano interventi soggetti a permesso di costruire, restando piuttosto assoggettati alla disciplina della SCIA.

10. Le censure sono infondate.

10.1. E’ innanzitutto incontestato che le opere sono state realizzate nell’area indicata dalla soppressa particella n. 365, diversa e mai annessa alla n. 431 che identificava l’immobile del ricorrente e parimenti che la particella 365 non sia mai stata di proprietà dell’appellante. Del pari è altresì rimasto incontestato che le opere realizzate precludono l’utilizzo di un tratto di strada che costituisce l’unico accesso ad altro fondo di proprietà privata (GO IA, fg. 37, p.11e 66 e 373), confinante con la proprietà UB.

Si discute, invece, se detta particella sia da considerarsi destinata a viabilità privata (di proprietà dei sigg.ri Greco Giuseppe e Montefrancesco Cosimo) o se abbia natura di strada pubblica.

10.2. L’appellante esclude la natura demaniale della particella 365 in considerazione di una serie di indici:

la particella sarebbe pacificamente terreno edificabile e, pertanto, non potrebbe essere stata acquisita al demanio per il tramite del piano di sistemazione della proprietà fondiaria; detto piano di riordino fondiario del 10/06/2003, non è stato depositato agli atti di causa ed in ogni caso non sarebbe idoneo a determinare l’acquisizione dell’area al demanio comunale, infatti, la possibilità di acquisire la proprietà della particella da parte del Comune con il piano sarebbe smentita dalla stessa disciplina legislativa citata, ovvero dal R.D. 215/1933, il quale se è vero che, per un verso, all’art. 29 prevede che “L’approvazione del piano produce senz’altro i trasferimenti di proprietà e degli altri diritti reali, nonché la costituzione di tutte le servitù prediali, imposte nel piano stesso” è altrettanto vero, per altro verso, che al precedente art. 23 si escludono espressamente dalla riunione “3 le aree fabbricabili”; non è rinvenibile presso la Conservatoria dei registri Immobiliari nessun atto di trasferimento della particella 365, volontario o coatto che sia, siccome attestato con perizia giurata dal Geom. Davide Giannotta; inoltre, non si comprende come che il piano di riordino della proprietà fondiaria abbia potuto espropriare una porzione di terreno edificabile, come lo è la particella 365 (cfr. Certificato di destinazione Urbanistica storico rilasciato dal Comune di Copertino).

10.3. Le deduzioni di parte appellante si fondano su dati incongruenti anche rispetto a quanto dalla stessa affermato più sopra nel ricorso. In realtà, la strada di collegamento dei fondi oggetto di lottizzazione rappresenta il tratto terminale di una strada (denominata via XXV Aprile) che collega via Bixio ad una serie di suoli e dalla lettura degli atti di causa non pare aver mai avuto vocazione edificabile, essendo sempre rimasta classificata come viabilità di collegamento tra i fondi e la via principale. Ciò del resto si ricava da quanto affermato dallo stesso appellante, laddove è detto che essa è stata creata esclusivamente per consentire l’accesso alla proprietà dell’appellante ed altri: pertanto ben poteva essere stata acquisita dal Comune. Afferma, infatti, l’appellante che “l’originaria proprietà del terreno di cui alla part.lla 57, anteriormente alla alienazione della quota al genitore dell’odierno appellante, in data 15/12/1972, ebbe a frazionare una viabilità interna di collegamento dei vari lotti alla pubblica via, in modo da rendere gli stessi accessibili ed edificabili, essendo l’area tipizzata come zona "B2" dal P.d.F. ed, oggi, dal P.R.G. vigente. Come facilmente evincibile dagli stralci di mappa originari, la detta viabilità privata, identificata con la particella catastale 365, veniva a cessare sul limite dominicale del confinante terreno in proprietà di terzi identificato in catasto terreni alla part.lla 66 del fg. 37”. Pertanto è incontestato che la particella in questione, quantomeno con riferimento alla porzione viaria, aveva funzione di collegamento dei lotti edificatori (ancorchè non tutti edificati), l’ultimo dei quali (posto al termine della strada e identificato al fg. 37, p.11a 373, di proprietà di GO IA) è rimasto intercluso e inaccessibile a causa delle opere abusivamente realizzate. La scarsa utilizzazione del tratto terminale della strada in questione ed il suo eventuale stato di trascuratezza, in alcun modo legittimavano il ricorrente (o il suo dante causa) ad eseguire opere sostanzialmente tese ad annettere la proprietà pubblica alla sua proprietà privata.

10.4. Per quanto attiene alla contestata motivazione della sentenza nella parte in cui afferma che “l’esistenza della strada è chiaramente percepibile dalla fotografia prodotta dall’odierno ricorrente in data 14/06/1989 ad integrazione della domanda di sanatoria …. Tale conclusione consegue dal raffronto tra la fotografia prodotta dal ricorrente ad integrazione della domanda di sanatoria in data 14/06/1989 e le fotografie allegate alla relazione tecnica del 18/12/2019 n. 37934. La prima ritrae un cancello posizionato in parallelo rispetto alla strada e a distanza di alcuni metri dal palo della pubblica illuminazione; il tratto di strada prospiciente il cancello e frontale rispetto all’autovettura ritratta consente l’accesso al suolo recintato dal muretto basso in pietra. Viceversa, le fotografie allegate alla relazione tecnica del 18/12/2019 ritraggono il cancello de quo a ridosso del palo di pubblica illuminazione e in posizione perpendicolare rispetto alla strada (ruotato di 90° e traslato in avanti e poi lateralmente rispetto alla sede originaria); la catena con segnali bianchi è posta al confine con l’adiacente vigneto”. Sul punto, l’appellante sostiene che la lettura della fotografia offerta dai giudici di primo grado è sviata ed errata, poiché la riproduzione allegata alla domanda di condono corrisponderebbe esattamente all’attuale situazione, ed il cancello che il TAR ritiene traslato e posizionato in maniera trasversale rispetto alla presunta via pubblica esisterebbe tutt’ora, a protezione della civile abitazione; il confine sud del lotto sarebbe delimitato da una catena, motivo per il quale oltre al cancello che chiude la viabilità privata, vi sarebbe anche un cancello posto più all’interno del lotto nel legittimo esercizio dello ius excludendi alios.

10.5. La censura non coglie nel segno, apparendo più conforme allo stato dei luoghi la lettura che è stata offerta dai giudici di prime cure, anche alla luce delle fotografie depositate agli atti del giudizio di primo grado il 1.12.2021.

11. Anche il secondo motivo è infondato poiché la giurisprudenza è rimasta costante nell’affermare che: “in materia edilizia, la mancanza della preventiva diffida, prevista dall'art. 35 d.P.R. n. 380/2001, non inficia la validità dell'ordinanza di demolizione, in quanto la diffida stessa risponde solo allo scopo di consentire al privato di adempiere spontaneamente” (Consiglio di Stato, Sez. VII, 4 aprile 2024, n. 3089). Sul punto è sufficiente un richiamo ad essa, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm.

12. Quanto al terzo motivo, l’appellante sostiene che le opere contestate non soltanto preesistevano già alla richiesta di condono, ma risultano pienamente autorizzate proprio a seguito del rilascio della concessione edilizia in sanatoria. In particolare deduce che, avuto riguardo agli elaborati allegati alla pratica di condono, la recinzione in muratura dell'area di proprietà risulterebbe puntualmente rappresentata attraverso il segno grafico dei trattini ortogonali, mentre il cancello di accesso e la pavimentazione esterna di una parte del giardino di pertinenza del fabbricato non necessiterebbero di specifica indicazione. Sennonché le censure sono infondate in fatto, per quanto si è già ampiamente detto sopra con riguardo alla documentazione fotografica che attesta un diverso stato dei luoghi post operam.

12.1. Sostiene, poi, che la pavimentazione così come realizzata sarebbe un intervento del tutto legittimo perché riconducibile alla categoria dell’attività edilizia libera di cui all’art. 6, comma 1, lett. e)-ter, D.P.R. n. 380/2001 ulteriormente confermata nel Glossario Edilizia Libera approvato con D.M. 2-3-2018 (ai sensi del D. Lgs. n. 222/2016, tab. A, Sez. II), punto 40.

12.2. Quanto al muro di recinzione e al cancello, in relazione alle peculiari caratteristiche dei manufatti per cui è causa e della relativa destinazione funzionale (muro di recinzione della lunghezza di appena 5 metri e di altezza di 1,80 metri con cancello di accesso) censura l’erroneo riferimento applicativo al (massimo) regime sanzionatorio ex art. 31 D.P.R. n. 380/2001, quando in realtà dovrebbe trovare applicazione l’art. 37 d.P.R. n. 380/01 per le opere realizzate in assenza di S.C.I.A.

12.3. Le censure non sono accoglibili in quanto trattasi comunque di opere abusive che impediscono il passaggio su strada non di proprietà degli appellanti in assenza di titolo edilizio, ai sensi del sopra citato art. 35 D.P.R. n. 380 del 2001.

13. Conclusivamente, l’appello va respinto in quanto infondato.

14. Nulla spese, in assenza di costituzione dell’amministrazione comunale resistente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno da remoto 17 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Grazia Vivarelli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO