Pubblicato il 18/07/2025

N. 06374/2025REG.PROV.COLL.

N. 09969/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9969 del 2022, proposto da Società agricola Piano Majano s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Masi, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Cesena, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Benedetto Ghezzi e Fiammetta Zoffoli, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, sezione prima, n. 556 del 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2025 il Cons. Emanuela Loria;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento emanato dal Comune di Cesena il 31 gennaio 2011 p.g.n. 6803/2010, avente ad oggetto il diniego del permesso di costruire di un impianto fotovoltaico di potenzialità pari a 999,60 kw da installare in zona agricola opposto alla società agricola Piano Majano s.r.l.

2. Occorre riportare per punti le fasi rilevanti in cui si è articolata in punto di fatto la complessa sequenza procedimentale:

i) in data 8 febbraio 2010 il signor NO PI ha presentato al comune di Cesena una domanda di rilascio di permesso di costruire (p.g.n. 6803/2010, Prat-21-2010) per l’installazione di pannelli fotovoltaici di potenza pari a kw 999,60, ai sensi dell’art. 13 l.r. Emilia Romagna n. 31 del 2002, da realizzarsi su un’area classificata agricola; in data 12 marzo 2010 il comune di Cesena, nel comunicare l’avvio del procedimento amministrativo, ha richiesto all’istante una integrazione documentale;

ii) in data 12 aprile 2010 il signor PI ha presentato una seconda istanza di permesso di costruire per la realizzazione di una serra agricola con sovrastante impianto fotovoltaico della potenza di 99 kw; in data 29 aprile 2010 il comune di Cesena, tramite la comunicazione di avvio del procedimento, ha chiesto all’istante una integrazione documentale;

iii) in data 8 settembre 2010 la società agricola Piano Majano ha acquistato dal signor PI il diritto di superficie relativo all’area agricola sulla quale sarebbe dovuto sorgere l’impianto fotovoltaico oggetto della domanda di permesso di costruire p.g.n. 6803/2010 prat-21-2010 e ha comunicato la variazione al Comune di Cesena;

iv) in data 1 agosto 2010 e 1 ottobre 2010, la società ha stipulato due contratti d’affitto al fine di acquisire la disponibilità di complessivi 91 ettari di terreno agricolo in zone limitrofe, ma non confinanti con l’area su cui intendeva realizzare l’impianto;

v) in data 11 ottobre 2010, il Comune di Cesena ha comunicato che, per effetto dell’entrata in vigore del d.m. 6 agosto 2010 del Ministero dello sviluppo economico, la competenza al rilascio del titolo autorizzativo era trasferita alla Provincia sicché ha dichiarato la improcedibilità della domanda presentata e, pertanto, in data 12 ottobre 2010, ha trasmesso la pratica alla provincia di Forlì - Cesena; in data 25 ottobre 2010 la Provincia di Forlì - Cesena ha restituito la pratica all’Amministrazione comunale;

vi) in risposta alla richiesta di integrazione documentale del 12 marzo 2010, l’appellante ha inviato comunicazioni in data 8 aprile 2010, 28 aprile 2010 (parere AUSL sulla prevista cabina elettrica di trasformazione), 15 settembre 2010 (certificato IATP di PI NO; richiesta cambio di intestazione della pratica dal signor PI NO alla società Piano Majano s.r.l.; preventivo di connessione Enel e allegati; atto notarile; due contratti di affitto in forma di scrittura privata non registrata) e 14 ottobre 2010 (due contratti di affitto di fondi rustici, registrati);

vii) in risposta alla ulteriore richiesta di integrazione documentale del 29 aprile 2010, l’appellante ha inviato ulteriori comunicazioni in data 27 maggio 2010, 2 agosto 2010 e 14 ottobre 2010;

viii) in data 25 novembre 2010 la società Piano Majano ha diffidato il Comune di Cesena a rilasciare un titolo autorizzativo espresso, ritenendo che fosse decorso il termine previsto dalla legge per la formazione del silenzio assenso sulla sua istanza;

ix) in data 7 dicembre 2010, il Comune di Cesena ha inviato il preavviso di rigetto ex art. 10- bis l. n. 241 del 1990, con il quale ha informato che riteneva che il silenzio assenso non si fosse formato e che le seguenti condizioni fossero ostative all’accoglimento della domanda:

a) il superamento della soglia di 1 Mw di potenza complessiva dell’impianto, che avrebbe implicato che l’autorizzazione dell’impianto avrebbe dovuto seguire il diverso procedimento di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, ritenendo che l’impianto proposto dalla società agricola (di potenza pari a 999,60 kw), dovesse essere considerato unitamente all’impianto richiesto dal signor PI (di potenza pari a 99,00 kw);

b) la localizzazione dell’impianto, che risulterebbe in contrasto con l’art. 17, comma 7, del PTCP della provincia di Forlì-Cesena, che consentirebbe nell’area, secondo l’interpretazione desumibile dalla circolare dell’Agenzia delle entrate n. 32/E 2009 e dalla nota prot. n. 3896 del 27 luglio 2008 del Ministero delle politiche agricole e forestali, esclusivamente la realizzazione di impianti di produzione di energia idroelettrica e, in ogni caso, di impianti funzionali alla produzione agricola;

x) in data 23 dicembre 2010 la società ha presentato le proprie osservazioni, dando atto, per la prima volta, della rinuncia del signor PI, presentata in data 12 aprile 2010, con riguardo alla seconda istanza di autorizzazione per l’installazione dell’impianto contiguo;

xi) in data 31 gennaio 2011 il Comune di Cesena ha adottato il provvedimento di diniego del permesso di costruire p.g.n. 6803/2010, con cui, premessa la presa d’atto della rinuncia alla seconda autorizzazione, ha respinto l’istanza di permesso di costruire in considerazione del contrasto con l’art. 17 del PTCP della provincia di Forlì - Cesena.

3. Con ricorso al T.a.r. per l’Emilia Romagna (r.g. n. 515/2011), la società agricola Piano Majano s.r.l. ha chiesto l’annullamento del diniego, sulla base di nove autonomi motivi di ricorso, e la condanna del comune di Cesena al risarcimento dei danni.

3.1. Il T.a.r. adito, con la sentenza n. 920 dell’8 novembre 2016, dopo aver disposto consulenza tecnica d’ufficio per la quantificazione del danno, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti, incluse quelle relative alla c.t.u.

Il giudice di primo grado, in particolare:

a) ha respinto i primi due motivi incentrati sulla intervenuta formazione del silenzio assenso e sulla tardività della risposta del Comune;

b) senza previamente sottoporre la questione alle parti (v. verbale dell’udienza pubblica di primo grado del 19 ottobre 2016), ha dichiarato improcedibile:

b.1) la domanda di annullamento del diniego, ritenendo che sarebbe venuto meno l’interesse della ditta ad ottenere una nuova autorizzazione stante il mutare, al 31 dicembre 2010, della disciplina di riferimento per gli incentivi da energia solare;

b.2) la domanda di risarcimento del danno.

4. Avverso la suindicata sentenza, la società originaria ricorrente ha proposto appello, articolando tre autonomi motivi di impugnazione, riassumibili nei seguenti termini:

a) con i primi due, la società ha riproposto la tesi della formazione del silenzio assenso e della tardività del diniego opposto dall’Amministrazione;

b) con il terzo mezzo, la società:

b.1) ha riportato la sintesi delle censure illustrate in primo grado;

b.2) ha evidenziato che il primo giudice avrebbe erroneamente dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado e la domanda di risarcimento del danno in violazione dell’obbligo di corrispondenza fra chiesto e pronunciato stabilito dall’art. 112 c.p.c., non avendo mai dedotto la sopravvenuta carenza di interesse; interesse che, ad avviso dell’appellante, andava ritenuto persistente.

5. Con la sentenza n. 7384 del 5 novembre 2021, il Consiglio di Stato ha stabilito che il diniego impugnato deve essere ritenuto legittimamente adottato in forza di un potere non ancora consumatosi.

Il Consiglio di Stato ha, altresì, accolto la terza censura con la quale la società appellante ha dedotto la violazione della corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato, per avere il T.a.r. dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado e la domanda di risarcimento del danno.

Invero, il primo giudice avrebbe considerato priva di interesse la pretesa della società all’annullamento del provvedimento di diniego, ritenendo che “la società non ha più interesse ad ottenere una nuova autorizzazione all’esito dell’eventuale annullamento del provvedimento impugnato in questa sede perché sono venute meno le condizioni di favore che rendevano remunerativo l’investimento” dato che “dette condizioni tariffarie di favore sono scadute il 31/12/2010 per cui anche in caso di provvedimento favorevole, la società non avrebbe potuto conseguire il guadagno sperato e sulla base del quale è stata impostata la c.t.u.”. Per gli stessi motivi il primo giudice ha infine rilevato la “assenza di materia” per il “risarcimento dei danni richiesto” .

Invero, la dichiarazione di improcedibilità risulterebbe essere frutto di un’attività officiosa svolta dal giudice di primo grado in assenza di deduzioni di parte al riguardo.

5.1. Pertanto, il Consiglio di Stato, con la sentenza sopra indicata, ha stabilito che “in disparte ogni valutazione in ordine alla fondatezza della tesi propugnata dal T.a.r., il Collegio rinviene una lesione del diritto al contraddittorio delle parti e, in particolare, della parte ricorrente, avendo il primo giudice pronunciato una decisione “a sorpresa” in violazione dell’obbligo sancito dall’art. 73, comma 3, c.p.a. (cfr. Ad. plen. nn. 10 e 14 del 2018; successivamente, sez. IV, n. 1878 del 2020 ivi l’ampia casistica sulla portata applicativa e sui limiti dell’obbligo sancito dall’art. 73, comma 3 cit.; negli stessi termini, sez. IV, n. 1199 del 2021)” .

Il Consiglio di Stato ha, pertanto, disposto, ex art. 105, comma 1, c.p.a., la regressione della causa in primo grado, in diversa composizione ex artt. 17 c.p.a. e 51, n. 4, c.p.c. “ (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, nn. 3122 e 1199 del 2021 e n. 1535 del 2018 e i richiami ivi contenuti alle Plenarie nn. 4 e 5 del 2014; in termini anche la Plenaria 25 marzo 2009, n. 2, Cass. civ., sez. un., 27 febbraio 2008, n. 5087), non mancando di trattare partitamente tutte le domande e i motivi posti a sostegno delle medesime, secondo la tassonomia propria (arg. da Ad. Plen. n. 5 del 2015)” .

6. La Società Agricola Piano Majano ha riassunto il giudizio dinanzi al Tar per l’Emilia Romagna, insistendo sull’accoglimento sia della domanda di annullamento che di quella di risarcimento del danno proposta con il ricorso introduttivo, in base all’assunto per cui la circolare 32/E 2009 dell’Agenzia delle Entrate e la prodromica nota prot. n. 3896 del 27 luglio 2008 del Ministero per le Politiche Agricole e Forestali affermano, secondo quanto riportato dallo stesso Comune, che “la produzione di energia elettrica fotovoltaica derivante dai primi 200 Kw di potenza nominale complessiva” , si considera in ogni caso connessa all’attività agricola. In relazione alla domanda risarcitoria articolata in danno emergente (per l’affitto dei terreni), lucro cessante (per la perdita delle tariffe incentivanti) e da ritardo, la ricorrente ha prospettato una quantificazione in complessivi 6.000.000,00 euro.

6.1. La ricorrente ha evidenziato, inoltre, la permanenza dell’interesse alla decisione del giudizio risultando le tariffe incentivanti ridotte ma non azzerate; ha infine chiesto che il giudice di primo grado disponesse in via istruttoria una consulenza tecnica d’ufficio per la quantificazione del danno nonché l’ordine di deposito nei confronti del Comune di altre autorizzazioni analoghe rilasciate nelle zone aventi le caratteristiche di cui all’art. 17 del PTCP.

7. Il T.a.r. per l’Emilia Romagna ha respinto il ricorso affermando che, come statuito dal Consiglio di Stato (punto 8.5 della sentenza), non vi è luogo alla formazione del silenzio assenso “su cui invero poggiava buona parte della pretesa azionata invocandosi l’applicazione della L.R. 31/2002.

Da ciò consegue anzitutto la tempestività del diniego comunale, intervenuto il 31 gennaio 2011 nonché l’esclusione della stessa sussistenza di un danno risarcibile derivante dal mancato ottenimento dei contributi di cui al D.M. 19 febbraio 2007 ove l’impianto fosse stato messo in funzione entro il 31 dicembre 2010, circostanza non verificatasi non per colpa imputabile all’Amministrazione.”

In relazione alla domanda di annullamento, il T.a.r. ha statuito che “anche a voler riconoscere la permanenza dell’interesse della ricorrente, l’impugnato diniego risulta adeguatamente motivato. Appare al Collegio dirimente la circostanza della non provata funzionalità dell’impianto in questione alla produzione agricola secondo le cogenti prescrizioni, del tutto inoppugnate, dettate dall’art. 17 comma 7 del PTCP il quale consente solamente la realizzazione di impianti di produzione di energia idroelettrica e in ogni caso “funzionali alla produzione agricola” non potendosi pervenire a diverse conclusioni sulla base della circolare 32/E 2009 dell’Agenzia delle Entrate invero dettato da ragioni esclusivamente fiscali e non certo idonee a scalfire la richiamata norma di Piano.

Del resto, il noto favor legislativo per le fonti rinnovabili di cui all’art. 12 comma 7 del d.lgs. 387/2003 che consente la possibilità di installazione degli impianti anche in zona agricola, non fa venir meno il potere circa la previsione di limitazioni funzionali al potere di governo del territorio (ex multis T.A.R. Puglia Bari sez. III, 20 aprile 2009, n. 983).

In secondo luogo alla controversia per cui è causa non è possibile” ratione temporis” applicare il disposto di cui all’art. 1 c. 910 della legge 208/2015 che ha inserito ex lege nel novero delle attività connesse a quelle agricole le attività di produzione e cessione di energia da fonti rinnovabili (fino 260.000 kWh anno)”.

8. La società ha proposto appello avverso la sentenza del T.a.r. n. 556 del 2022 sostenendo che:

I. l’art. 17 del PTCP nulla prevede in merito alla realizzazione di impianti di produzione di energia idroelettrica e in ogni caso “funzionali alla produzione agricola” , prevedendo soltanto che: “Le seguenti infrastrutture ed attrezzature: … sistemi tecnologici per la produzione di energia idroelettrica, il trasporto dell'energia e delle materie prime e/o dei semilavorati… “I progetti di tali opere dovranno verificarne oltre alla fattibilità tecnica ed economica, la compatibilità rispetto alle caratteristiche ambientali e paesaggistiche del territorio interessato direttamente o indirettamente dall'opera stessa, con riferimento ad un tratto significativo del corso d'acqua e ad un adeguato intorno, anche in rapporto alle possibili alternative”.

In virtù dell’interpretazione della circolare 32/E 2009 dell’Agenzia delle Entrate e della nota prot. n. 3896 del 27 luglio 2008 del Ministero per le Politiche Agricole e Forestali, il Comune ritiene l’impianto in questione contrastante con l’art. 17 del PTCP.

Invero, la circolare citata nella sentenza e ritenuta dal Tar non attinente al caso in esame giacché riguarderebbe soltanto profili fiscali, risulterebbe essere stata menzionata dall’Amministrazione proprio a sostegno del diniego impugnato.

Secondo l’appellante, il giudizio di compatibilità delle caratteristiche e delle dimensioni delle strutture dell’impianto per la produzione di energia elettrica fotovoltaica è stato erroneamente effettuato dall’Amministrazione in base alle dimensioni dell’impianto e, in particolare individuandolo nella potenza soglia di 200 kw, senza prendere in considerazione le dimensioni del terreno a disposizione della ricorrente;

II. non sarebbe stato effettuato dall’amministrazione comunale il bilanciamento tra l’esigenza di sfruttamento del terreno e quella di tutela del paesaggio; gli interessi ambientali e paesaggistici prevalenti sarebbero stati solo genericamente enunciati alla luce, esclusivamente, delle dimensioni dell’impianto;

III. il Comune avrebbe, in maniera irragionevole e senza legittime motivazioni, trattato diversamente identiche situazioni di fatto (richieste di realizzazione di impianti fotovoltaici in zona tutelata ex PTCP);

IV. il primo giudice non avrebbe considerato che l’appellante ha rappresentato di essere in possesso di una pluralità di terreni per un totale di oltre più di 91 ettari e che, in base ai calcoli esposti nel ricorso introduttivo, i requisiti dettati dalla circolare dell’Agenzia delle Entrate 32/E del 2009 erano ampiamente rispettati (per considerare l’impianto richiesto dalla società istante come connesso all’attività agricola occorreva la detenzione di almeno 79,96 ettari).

8.1. L’appellante ha, altresì, riproposto i motivi di diritto oggetto del ricorso in riassunzione:

1. Contraddittorietà tra il provvedimento e il preavviso di rigetto.

Con il preavviso di rigetto del 7 dicembre 2010, il Comune di Cesena aveva comunicato che vi erano due motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza: sotto un primo profilo, la domanda della Società Agricola Piano Majano volta a realizzare un impianto fotovoltaico per la produzione di energia elettrica di potenza di 999,60 kw doveva essere valutata congiuntamente alla domanda presentata dal Sig. PI NO il 12 aprile 2010, volta a realizzare un impianto similare per la produzione di energia elettrica di potenza di 99,00 kw in un lotto di terreno limitrofo poiché i due distinti impianti avevano un unico punto di connessione. Di conseguenza, la potenza complessiva dell’impianto, considerando congiuntamente le due istanze, superava 1 Mw e pertanto avrebbe dovuto essere seguito il procedimento ex art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003 per il quale era, tra l’altro, competente una diversa amministrazione.

Inoltre, in relazione alla localizzazione dell’impianto, il Comune affermava, che esso era contrastante con il comma 7 dell’art. 17 del PTCP della Provincia di Forlì - Cesena.

Pur non condividendo il rilievo formale relativo alla considerazione unitaria dei due impianti richiesti, con le osservazioni presentate il 20 ottobre 2010, il sig. PI rinunciava alla domanda di permesso di costruire presentata il 12 aprile 2010.

L’amministrazione avrebbe errato nel riportare il contenuto della circolare dell’Agenzia delle Entrate 32/E del 2009 e della nota prot. n. 3896 del 27 luglio 2008 del Ministero per le politiche agricole e forestali.

Secondo l’appellante sia la circolare sia la nota dell’Agenzia delle Entrate sarebbero state erroneamente interpretate poiché le stesse non si limitano a considerare connessa all’attività agricola solamente la produzione di energia fotovoltaica sino a 200 kw (come riportato dal Comune), ma affermano anche che “ la produzione di energia fotovoltaica eccedenti i primi 200 kw di potenza nominale complessiva, può essere considerata connessa all'attività agricola nel caso in cui sussista uno dei seguenti requisiti: (. .. ) entro il limite di 1 Mw per azienda, per ogni 10 Kw di potenza installata eccedente il limite dei 200 kw, l’imprenditore deve dimostrare di detenere almeno 1 ettaro di terreno utilizzato per l’attività agricola".

Nel caso in esame, quindi, per considerare l’impianto richiesto dalla ricorrente dai ricorrenti connesso all’attività agricola occorreva la detenzione di 79,96 ettari (999,60 kw potenza complessiva dell’impianto - 200 kw = 799,60 kw: 10 = 79,96 ettari) e la Società Agricola aveva dimostrato di detenere più di 91 ettari di terreno: quindi i requisiti della circolare dell’Agenzia sarebbero stati presenti nel caso in esame.

Il provvedimento impugnato sarebbe manifestamente illogico e irragionevole poiché sarebbe stato adottato, in assenza di prescrizioni normative in tal senso, sulla base di un diverso e contrastante presupposto rispetto a quello indicato nel preavviso di rigetto ossia in base all’art. 17 del PTCP e dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 individuando il limite dei 200 kw, che quindi, secondo il Comune, indica la giusta “soglia che bilancia le contrapposte esigenze” .

2. Disparità di trattamento.

In ogni caso, il provvedimento sarebbe viziato per disparità di trattamento poiché il Comune di Cesena avrebbe, in maniera irragionevole e senza legittime motivazioni, trattato diversamente identiche situazioni di fatto (medesima potenza).

3. Il Comune avrebbe inoltre considerato un’area di dimensioni inferiori rispetto a quella detenuta dalla ricorrente incorrendo in un errore di fatto.

4. Vi sarebbe un contrasto con le norme sia nazionali sia comunitarie che tutelano e valorizzano la produzione di energia elettrica da fonte solare fotovoltaica.

5. L’appellante ha altresì riproposto la domanda risarcitoria: il provvedimento impugnato e asseritamente illegittimo, avrebbe causato un ingente danno di natura economica alla Società Agricola Piano Majano s.r.l. sotto il profilo sia del danno emergente che del lucro cessante.

Invero, si assume che la Società Agricola non ha potuto realizzare e avviare l’impianto progettato e ha altresì perduto definitivamente il consistente finanziamento privato nonché la possibilità di usufruire di incentivi e premi di cui al D.M. 19 febbraio 2007 nonché dei D.M. successivi.

In relazione alla voce del danno emergente, la Società ritiene che sia spettante poiché avrebbe acquistato onerosamente il diritto di superficie dell’area, corrisposto ad Enel Distribuzione la somma di circa euro 15.000,00 per la connessione dell’impianto alla rete e per l’istruzione della pratica e stipulato - poiché imposto dal Comune di Cesena - contratti di affitto per un importo complessivo di euro 500.000,00. Vi sarebbero inoltre da considerare anche gli interessi passivi per la gestione di un conto corrente e le spese di registrazione dei contratti.

In relazione al lucro cessante l’appellante sostiene che la somma di sua spettanza ammonterebbe a euro 5.000.000,00 per perdita di fatturato e mancato utile come da business plan .

6. Il Comune di Cesena si è costituto in giudizio ricostruendo in punto di fatto la complessa vicenda in esame e argomentando in relazione all’infondatezza dei motivi d’appello nonché della domanda risarcitoria.

7. L’appellante ha depositato memoria di replica in data 18 dicembre 2024 ribandendo le proprie difese.

8. Alla pubblica udienza del 9 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. L’appello, unitamente alla domanda risarcitoria, è infondato.

10. Con il primo motivo d’appello (e con i motivi riproposti sub I e II pagg. 14 ss.) si rileva un error in iudicando della sentenza impugnata laddove il primo giudice ha ritenuto che l’art. 17, comma 7, del PTCP consentirebbe soltanto la realizzazione di impianti di produzione di energie idroelettrica e in ogni caso “funzionali alla produzione agricola” poiché la disposizione sarebbe erroneamente interpretata dal primo giudice.

10.1. Inoltre, l’amministrazione non avrebbe effettuato il bilanciamento tra gli interessi in gioco e, in particolare, tra l’esigenza di sfruttamento del terreno e quella della tutela del paesaggio; nel preavviso di rigetto la questione rilevata era il superamento di 1 Mw di capacità (e non di 200 Kw).

10.2. Vi sarebbe altresì una disparità di trattamento rispetto ad altri progetti autorizzati sempre in zona tutelata ex PTCP.

10.3. Non vi sarebbe un’esatta corrispondenza delle ragioni di diniego enunciate nel provvedimento di preavviso di rigetto e quelle indicate nel provvedimento finale.

11. Il motivo è complessivamente infondato.

In primo luogo, il Collegio rileva che dalla lettura del provvedimento impugnato è chiaramente desumibile la ragione sostanziale che l’amministrazione ha posto a fondamento del diniego, vale a dire che la società ha chiesto di aumentare di oltre 4 volte (999 KW) il limite “fisiologico” (200 KW) previsto per la tipologia di impianti in questione; il richiamato limite “fisiologico” è espressamente qualificato nel provvedimento impugnato come quello che esprime “il corretto bilanciamento tra un uso ordinario del suolo e le esigenze di tutela”, venendo in tal modo ad essere plasticamente destituita di fondamento anche la censura relativa alla carenza di motivazione in relazione al bilanciamento tra i contrapposti interessi.

E’ chiara anche la motivazione che non configura alcun contrasto con l’art. 17 del PTCP, laddove si afferma nel provvedimento che “dal combinato disposto dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e dell’art. 17 del PTCP si desume che è necessario contemperare la possibilità di consentire l’uso agricolo del suolo con la altrettanto ineludibile esigenza di preservare e tutelare le condizioni idrogeologiche, paesaggistiche, naturalistiche e geomorfologiche del territorio, in coerenza con il principio, di derivazione comunitaria, di tutela e valorizzazione del suolo in maniera sostenibile. Nel caso in esame la società (…) dispone in diritto di superficie di un’area agricola, interamente tutelata ai sensi dell’art. 17 del PTCP della Provincia di Forlì Cesena; dell’intero corpo aziendale (…) la cui estensione è di circa tre ettari, viene proposto l’utilizzo quale campo fotovoltaico. L’attività economica proposta in quella porzione di territorio agricolo è esclusivamente quella di produzione di energia, attività il cui esercizio presuppone l’installazione di strutture ed impianti che per dimensioni, caratteristiche e densità confliggono con gli obiettivi di valorizzazione paesaggistica ed ambientale e con le esigenze di tutela già richiamate”.

11.1. In relazione alla censura di disparità di trattamento, la stessa si rivale indimostrata giacché i permessi indicati ai fini della comparazione sono per impianti in aree di diversa classificazione e compatibilità come risulta dall'allegato estratto di P.R.G., e il provvedimento è nell’insieme motivato anche in relazione al bilanciamento effettuato nel caso di specie.

11.2. Per quanto concerne l’asserita non corrispondenza tra il provvedimento di preavviso e quello conclusivo del procedimento (motivo V riproposto a pag. 24 ss.), in linea generale, secondo l’orientamento della costante giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. II, 20 febbraio 2020, n. 1306; Cons. Stato, sez. I V, 24 ottobre 2016, n. 4421; Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 2007, n. 6325), pur non potendo l’amministrazione fondare il diniego definitivo su ragioni del tutto nuove, non enucleabili dalla motivazione dell’atto endoprocedimentale, poiché l’interessato non potrebbe interloquire con l’amministrazione anche su detti profili differenziali e ciò configurerebbe una violazione del contraddittorio procedimentale, ciò nondimeno non deva esservi necessariamente corrispondenza totale, tale da assurgere a condizione di legittimità del provvedimento finale, in ogni dettaglio tra il contenuto del preavviso e il diniego medesimo, ben potendo l’amministrazione, sulla base delle osservazioni del privato, ma anche in via autonoma, precisare meglio le proprie posizioni giuridiche nell’atto di diniego e, come nel caso in esame, fare ciò alla luce dell’esigenza di motivare e di contro argomentare rispetto alle osservazioni della società.

Invero,

- l’Amministrazione ha prospettato due motivi ostativi al rilascio del permesso;

- gli interessati, in sede di osservazioni, si sono conformati ad uno di essi (potenza dell’impianto) ma nulla hanno detto riguardo all’altro (contrasto con l’articolo 17 del PTCP) limitandosi ad accampare altre presunte ragioni;

- il Comune di Cesena, con il provvedimento impugnato, ha controdedotto ai rilievi ricevuti e confermato quanto già anticipato con la comunicazione ex art. 10 bis della legge n. 241/90 ovvero il contrasto con lo strumento pianificatorio provinciale.

Pertanto, il diniego finale riporta i motivi già segnalati nel preavviso; prende atto della rinuncia alla realizzazione dell’impianto di minori dimensioni; controdeduce alle osservazioni della società istante.

12. Con il secondo motivo d’appello e con il motivo riproposto sub I, l’amministrazione avrebbe erroneamente ritenuto che in base alla Circolare dell’Agenzia delle Entrate 32 E 2009 e della nota prot. n. 3896 del 27 luglio 2008 del Ministero per le politiche agricole e forestali l’impianto sarebbe contrastante con l’art. 17 del PTCO, e questo perché “detti provvedimenti non si limitavano a considerare connessa all'attività agricola solamente la produzione di energia fotovoltaica sino a 200 kw (come riportato dal Comune), ma affermavano anche che "la produzione di energia fotovoltaica eccedenti i primi 200 kw di potenza nominale complessiva, può essere considerata connessa all'attività agricola nel caso in cui sussista uno dei seguenti requisiti: (. .. ) entro il limite di 1 Mw per azienda, per ogni 10 Kw di potenza installata eccedente il limite dei 200 kw, l'imprenditore deve dimostrare di detenere almeno 1 ettaro di terreno utilizzato per l'attività agricola".

Nel caso in esame l’appellante avrebbe dimostrato di detenere più di 91 ettari di terreno mentre il provvedimento impugnato non avrebbe motivato in punto di bilanciamento tra i contrapposti interessi.

12.1. Le censure prospettate sono infondate.

Dal provvedimento impugnato si desume che il Comune ha legittimamente esplicitato le ragioni per le quali ha ritenuto l’impianto per cui è causa non connesso con l’attività agricola dell’appellante ossia per il fatto che l’impianto sarebbe insistito interamente su un fondo agricolo di circa 3 ettari sito in località Gualdo di Cesena, fondo disgiunto e separato dagli altri terreni che sono collocati nel territorio di altro Comune (doc. n. fascicolo primo grado). Del resto, è rimasta indimostrata la diretta connessione con l’attività agricola dell’impianto oggetto del provvedimento di diniego: la disponibilità di aree in relazione ai contratti di affitto stipulati non è sufficiente, sotto l’indicato profilo poiché il fondo interessato dall’impianto è separato dagli altri terreni che sono collocati in altro Comune.

Sotto distinto profilo, l’art. 17 comma 7 del PTCP (non impugnato) applicabile ratione temporis costituisce norma di tutela che consente l’installazione degli impianti fotovoltaici ai soggetti con qualifica professionale di imprenditore agricolo per opere strettamente inerenti la loro attività sicché l’amministrazione, rilevando l’incremento della potenza dell’impianto richiesta, ha fatto un uso non irragionevole della propria discrezionalità ritenendo che la richiesta di aumentare fino a 990,00 Kw e di superare di oltre 4 volte il limite dei 200 kw non appare condivisibile, anche per il carico insediativo che la collocazione di un impianto con le caratteristiche indicate comporta in termini di collocazione di strutture e impianti accessori.

13. In relazione alla domanda di risarcimento del danno, si rileva che a seguito e in relazione al giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 7384 del 5 novembre 2021 - che ha stabilito che non è applicabile l’istituto del silenzio assenso sulla materia in esame quindi che nel caso di specie il titolo per silentium non si è formato - l’appellante ha modificato in sede di riassunzione del giudizio dinanzi al T.a.r. l’originaria domanda risarcitoria, che era stata originariamente formulata sul presupposto del mancato rilascio del permesso entro il 31 dicembre 2010 e sulla perdita degli incentivi di cui al d.m. 19 febbraio 2007.

13.1. Il Comune ha eccepito, fin da primo grado, l’inammissibilità della nuova domanda risarcitoria che configurerebbe una mutatio BE e in ogni caso ne contesta la fondatezza.

13.2. Anche reputando ammissibile tale emendatio BE , la domanda è infondata perché la legittimità del provvedimento impugnato esclude il necessario requisito per la sussistenza dell’ipotesi di risarcimento ex art. 2043 c.c. nei confronti della pubblica amministrazione.

14. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni l’appello deve essere respinto unitamente alla domanda risarcitoria.

In relazione alla complessità delle questioni esaminate, sussistono giusti motivi per compensare tra le partile spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Respinge la domanda di risarcimento del danno.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Loria	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO