Pubblicato il 23/07/2025

N. 06552/2025REG.PROV.COLL.

N. 04668/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4668 del 2022, proposto da
NG ND, rappresentato e difeso dagli avvocati Emiliano Bandarin Troi e Flavia Degli Agostini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Santina Cucco, Michele Pozzato, Paolo Bernardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Circolo "Parisienne Asdrc", non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1342/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Padova;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Davide Ponte e viste le conclusioni di parte appellante come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il SI. NG ND è proprietario di un immobile nella zona industriale del Comune di Padova, locato alla società Mac Management s.r.l. Quest’ultima poi ha sublocato alcuni locali all’associazione culturale Circolo “Parisienne asdrc” ed altri alla società Mediterraneo 2.

L’amministrazione comunale di Padova contestava al SI. NG ND, al Circolo “Parisienne asdrc” e alla Mediterraneo 2 il mutamento di destinazione d’uso da artigianale a commerciale, nonché la realizzazione senza titolo di opere interne di tamponatura del passaggio esistente e creazione di due unità immobiliari.

Di conseguenza, con provvedimento a firma del capo settore dell’Ufficio Edilizia Privata, l’amministrazione comunale di Padova irrogava una sanzione pecuniaria (art. 37 DPR 380/2001), pari ad euro 62.400,00 nei confronti della società locataria, del circolo sublocatario e del proprietario dell’immobile.

2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, il SI. NG ND impugnava il suddetto provvedimento, chiedendone l’annullamento.

Con il primo motivo, deduceva la violazione dell’art. 37 D.P.R. 380/2001, in quanto, stante il carattere afflittivo della sanzione, la stessa non potrebbe essere irrogata nei confronti del proprietario non responsabile, in ossequio alla L. 689/1981.

Con il secondo motivo, assume la violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990, poiché il comune non avrebbe preannunciato la contrarietà dell’intervento all’art. 41 delle NTA del PI né indicato la violazione di parametri normativi diversi da quelli poi posti alla base del provvedimento finale.

Infine, con il terzo motivo assumeva la violazione degli articoli 37 DPR 380/2001 e 32, comma 4, l. 383/2000. Eccesso di potere per carenza di motivazione, illogicità e carenza dei presupposti di fatto, ovvero la violazione delle norme urbanistiche sostanziali richiamate nel provvedimento. Contesta infatti il ricorrente che siano state create due nuove unità immobiliari e che possa ritenersi contrastante con le norme tecniche del PI l’uso dei locali per attività di centro culturale (tra le quali può rientrare anche la somministrazione di cibi e bevande agli associati).

3. Con sentenza del 8 novembre 2021, n. 1342, il Tar respingeva il ricorso.

In particolare, il Tribunale riteneva che, in disparte la natura afflittiva o ripristinatoria, nel caso di specie, il SI. NG ND non aveva provato la sua buona fede. Del resto, l’immobile era stato locato a soggetti diversi per lo svolgimento di differenti attività, sicché tanto il diverso utilizzo dei locali quanto la suddivisione materiale in due unità immobiliari dovevano considerarsi circostanze note al ricorrente.

Rilevava come secondo un consolidato intendimento giurisprudenziale i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia hanno una natura vincolata, di talché non richiedevano la previa comunicazione di avvio del procedimento amministrativo. In ogni caso, gli eventuali vizi riscontrabili nella comunicazione non erano idonei a incidere sulla legittimità del provvedimento.

Infine, osservava come la prova del frazionamento dell’unità immobiliare mediante tamponamento dell’apertura che collegava i locali occupati dall’associazione e quelli occupati dal centro estetico era offerta dal verbale di sopralluogo redatto dal corpo di polizia locale del comune in data 22 novembre 2013. Chiariva che il circolo Parisienne non era iscritto nei registri previsti dall’art. 7 L. 383/2000, sicché non poteva godere dei benefici previsti da tale legge. Inoltre, evidenziava che le associazioni di promozione sociale avevano l’obbligo di munirsi del titolo edilizio richiesto per la modifica di destinazione d’uso, non essendo sufficiente la qualificazione soggettiva del privato proponente.

4. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello NG ND.

Con il primo motivo hanno dedotto “Erroneità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 37 D.P.R. n. 380/2001, per erroneità della motivazione e per travisamento dei presupposti di fatto con riferimento al primo motivo di gravame del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado”.

L’odierno appellante censura la sentenza del Tar nella parte in cui riconosce la legittimità del provvedimento sanzionatorio. In realtà, la sanzione pecuniaria sarebbe stata comminata al SI. ND per il solo fatto di essere proprietario dei locali in violazione dei principi di diritto che conseguono alla natura meramente afflittiva e non ripristinatoria della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37 d.p.r. n. 380/2001.

Dovrebbe invece considerarsi che l’odierno appellante non avrebbe la disponibilità dei locali per cui è causa, poiché gli stessi erano stati locati alla società Mac Management s.r.l. sin dal 2009 e poi sub locati al circolo Parisienne asdrc. In altri termini, la posizione del proprietario incolpevole non potrebbe essere assimilata e sovrapposta a quella del responsabile dell’abuso.

Inoltre, il Tar avrebbe omesso di considerare che l’unità immobiliare sarebbe divisa in due porzioni: una con destinazione commerciale, l’altra con destinazione artigianale, ancorché unitariamente considerata dal comune.

Dalla documentazione presente in atti, risulterebbe con chiarezza che il primo piano è in parte adibito a laboratorio, in parte adibito a spazio commerciale. Tale separazione sarebbe stata possibile tramite pareti divisione e il passaggio da un’area all’altra sarebbe possibile tramite forometria centrale presente in tali pareti divisorie.

Di conseguenza, la conformazione del locale permetterebbe al proprietario di locare ciascuna porzione a soggetti distinti, ciascuno per l’attività coerente con la destinazione d’uso della porzione concessa in locazione. Da ciò non potrebbe però presumersi che il proprietario era consapevole della modifica dello stato dei luoghi, perpetrato tramite tamponatura della forometria che consentiva il collegamento quale unità immobiliare unica.

In altre parole, il frazionamento in due unità tramite tamponatura della forometria di comunicazione tra il circolo “Parisienne Asdr” e il centro estetico “Mediterraneo 2 srl” non sarebbe imputabile al proprietario.

Difatti, il SI. ND non sarebbe legale rappresentante né del circolo “Parisienne Asdr”, né della società “Mediterraneo 2 srl”, bensì della società “Mac management s.r.l.”, costituita a fini fiscali per la gestione delle attività locatizie relative agli immobili di proprietà del sig. ND.

Con il secondo motivo, hanno dedotto “Erroneità della sentenza impugnata per violazione del principio di trasparenza e illogicità della motivazione con riferimento al secondo motivo di gravame del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado”.

L’odierno appellante lamenta l’erroneità della sentenza del Tar per non aver rilevato la macroscopica violazione del principio di trasparenza. Secondo il primo giudice infatti gli eventuali vizi riscontrabili nella comunicazione di avvio del procedimento non sarebbero idonei – nel caso di specie – a inficiare la legittimità del provvedimento finale.

A suo parere, l’amministrazione comunale avrebbe violato le regole del contraddittorio, stante la differenza di contenuti tra la comunicazione di avvio del procedimento e il provvedimento conclusivo, che non avrebbe consentito al SI. ND di offrire il suo apporto collaborativo. In effetti, la p.a. avrebbe in un primo momento avviato uno specifico procedimento nei confronti del SI. ND per accertare l’abuso; successivamente avrebbe irrogato la sanzione su presupposti divergenti da quelli individuati nella comunicazione di avvio del procedimento. Difatti, nella comunicazione di avvio del procedimento, avrebbe contestato la realizzazione di interventi edilizia in assenza di idoneo titolo abilitativo; nel provvedimento finale invece avrebbe irrogato la sanzione pecuniaria per cambio di destinazione d’uso da artigianale a commerciale.

Con il terzo motivo, l’odierno appellante deduce “Erroneità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 37 D.P.R. n. 380/2001 sotto altro profilo e dell’art. 32 comma 4 della Legge n. 383/2000, per erroneità e illogicità della motivazione con riferimento al terzo motivo di gravame del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado”.

L’odierno appellante assume l’erroneità della sentenza del Tar laddove non ha accertato l’insussistenza degli abusi contestati.

Contrariamente a quanto sostenuto dal comune, non vi sarebbe alcun mutamento nella destinazione d’uso da artigianale a commerciale.

A ben vedere, i locali sarebbero stati utilizzati dal circolo Parisienne Asdrc per lo svolgimento dell’attività di promozione sociale. Sotto questo profilo, la documentazione fotografica allegata al verbale di sopralluogo, dimostra come la sala sarebbe stata destinata al ballo. In ogni caso, si dovrebbe applicare la disciplina prevista dall’art. 32, comma 4, del DPR 283/2000. Del resto, una associazione di promozione sociale potrebbe fissare la sua sede e svolgere la sua attività in qualsivoglia immobile, senza che ciò venga considerato un mutamento di destinazione d’uso.

Ancora, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, la iscrizione nel registro nazionale delle associazioni a carattere nazionale sarebbe automatica ai senti dell’art. 7 comma 3 della L. n. 383/2000, sicché il circolo Parisienne potrebbe godere automaticamente dei benefici della citata legge.

Peraltro, l’iscrizione nel registro avrebbe una valenza meramente dichiarativa e non costitutiva, sicché il primo giudice avrebbe errato nel soffermarsi sul mero dato formale.

Inoltre, dalla documentazione presente in atti, non potrebbe desumersi alcun aumento del carico urbanistico idoneo a giustificare la necessità della scia per procedere al contestato cambio d’uso. Dovrebbe rilevarsi poi che il circolo avrebbe svolto solo l’attività sociale prevista dallo statuto e non un’attività commerciale di somministrazione di alimenti e bevande che avrebbe fondato il cambio d’uso.

Infine, contrariamente a quanto dedotto dal Tar, la documentazione fotografica comproverebbe l’esistenza di una porta che collegherebbe il circolo ai locali destinati al centro estetico. Da tanto discenderebbe il travisamento dei fatti per aver ritenuto violata la normativa urbanistica locale – art. 11.2.1 del PAT – che vieta negli edifici collocati in Zona Industriale – Zona Omogena D la modifica delle destinazioni d’uso e l’aumento delle unità immobiliari: la contestata tamponatura non sussisteva nemmeno alla data del sopralluogo condotto dalla Polizia Locale.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Padova per chiedere il rigetto dell’appello, depositando altresì memoria.

Con riguardo al primo motivo di appello, rammenta il principio generale di responsabilità del proprietario dell’immobile per gli abusi edilizi. Né potrebbe invocarsi il principio della responsabilità personale per gli abusi edilizia o la natura non ripristinatoria della sanzione pecuniaria. Ne discende che la p.a. può sanzionare i proprietari ancorché questi non siano i diretti autori degli abusi.

Inoltre, il SI. ND avrebbe omesso di adottare iniziative utili ad eliminare le opere abusive di suddivisone tra le due unità, creando di contro i presupposti per far realizzare l’abuso mediante la stipulazione di due differenti contratti di locazione dell’immobile di proprietà con società distinte e dedite a differenti attività.

Con riferimento al secondo motivo, riferisce che l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizia rappresenta manifestazione di attività amministrativa doverosa, sicché i relativi provvedimenti non necessitano dell’invio della comunicazione di avvio del procedimento. In ogni caso, la p.a. avrebbe dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato ai sensi dell’art. 21 octies comma 2 L. n. 241/1990.

Inoltre vi sarebbe coerenza tra la descrizione degli interventi abusivi realizzati contenuta nell’avvio del procedimento e la descrizione riportata nel provvedimento definitivo.

In relazione al terzo motivo, ribadisce come solo l’iscrizione al registro regionale delle associazioni avrebbe consentito il riconoscimento della natura di associazione di promozione sociale, nel mentre il circolo Parisienne non risulterebbe iscritto. Né potrebbe assumersi che l’applicazione dei benefici di cui all’art. 32 della L. n. 383/2000 ai circoli affiliati ad associazioni iscritte nel registro nazionale sarebbe automatica.

Infine, il verbale di sopralluogo effettuato dalla polizia municipale in data 22 novembre 2013, costituente piena prova fino a querela di falso sarebbe idoneo a dimostrare la modifica della destinazione d’uso e l’aumento delle unità immobiliari. Di contro, dalla documentazione depositata, emergerebbe l’eliminazione del collegamento esistente tra i locali, la diversa distribuzione delle partiture dei servizi igienici, l’installazione di pareti in cartongesso e il cambio di destinazione d’uso.

6. All’udienza di smaltimento del 4 giugno 2025 la causa passava in decisione.

7. I motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente data la loro stretta connessione logica, sono infondati.

8. Come correttamente rilevato dal primo giudice e ribadito dall’amministrazione convenuta, il SI. NG ND non aveva provato la sua buona fede, posto che aveva locato l’immobile a soggetti diversi per lo svolgimento di diverse attività. In ogni caso, secondo un costante intendimento giurisprudenziale, le sanzioni in materia edilizia sono legittimamente adottate nei confronti dei proprietari attuali degli immobili, a prescindere dalla modalità con cui l'abuso è stato consumato, ferma restando per questi ultimi la possibilità di rivalersi, tramite gli ordinari rimedi civilistici, nei confronti dell'eventuale esecutore materiale degli abusi.

9. Peraltro, in materia edilizia, i provvedimenti sanzionatori hanno natura vincolata, sicché non si richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento. Né può assumersi che eventuali vizi attinenti alla comunicazione sono idonei a rendere illegittimo il provvedimento.

La sanzione edilizia dell'opera abusiva, avendo carattere reale, può essere rivolta anche nei confronti del proprietario che non sia responsabile dall'abuso (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. II, 27/09/2024, n. 7828). A conferma di ciò, come noto, anche il proprietario attuale di un immobile abusivo è responsabile per gli abusi edilizi commessi anche dal precedente proprietario, e pertanto è soggetto all'ordinanza di demolizione e al ripristino della legalità violata. Il nuovo acquirente subentra in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi relativi al bene ceduto, compresi gli abusi edilizi, e deve affrontare le conseguenze delle decisioni di diniego di sanatoria e di demolizione.

Ulteriore corollario è quello per cui in materia di abusi edilizi commessi da persona diversa dal proprietario, perché quest'ultimo possa andare esente dalla misura consistente nell'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'area di sedime sulla quale insiste il bene (ai sensi dell'art. 31, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380), occorre che risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell'opera abusiva o che, essendone lo stesso venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall'ordinamento (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 26/02/2021, n. 1648).

10. Nel caso di specie, se da un canto è pacifica la proprietà e la conseguente riferibilità della sanzione impugnata, da un altro canto nessun elemento concreto in tale ottica risulta essere stato fornito dall’odierna parte appellante in termini prova positiva circa la totale estraneità e l’attivazione per elidere gli effetti delle abusive trasformazioni. Anzi, lo stesso soggetto risulta – come evidenziato dal Tar – firmatario del contratto di locazione del 2013 evocato.

11. Ancora il verbale di sopralluogo redatto dal corpo di polizia locale - e gli accertamenti ivi contenuti - fanno piena prova fino a querela di falso.

12. Infine, il circolo Parisienne non può dirsi iscritto nei registri previsti dall’art. 7 L. n. 383/2000. Di conseguenza non può beneficiare dei privilegi riconosciuti dalla legge.

13. In ragione di quanto esposto il ricorso in appello deve essere respinto. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO