Pubblicato il 03/06/2025

N. 04770/2025REG.PROV.COLL.

N. 07588/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7588 del 2024, proposto da AG Agenzia per le erogazioni in agricoltura e DE- Agenzia delle entrate riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

RO di TR NC e CA soc. sempl., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Tapparo, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del medesimo, sito in Udine, via Mercatovecchio n. 28;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Veneto (Sezione quarta) n. 522 del 2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della soc. semplice RO di TR NC e CA;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Vista l’ordinanza n. 4088 del 2024;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Udita nell’udienza pubblica del 10 aprile 2024 l’avv. Emanuela Vergine in sostituzione dell’avv. Cesare Tapparo per la parte appellata; nessuno presente per AG e DE;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- Oggetto della domanda caducatoria proposta in primo grado dalla soc. sempl. RO di TR NC e CA erano due intimazioni di pagamento, ivi indicate, emesse dall’Agenzia delle entrate riscossione (di seguito « DE ») per l’importo di € 518.479,75 (n. 12420219000684339/000,) e di € 140.868,31 (n. 124202190006963 66/000), a titolo di « residui AG ex D.L. n. 27/2019 » per le annate lattiere 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008. La prima delle due intimazioni era correlata al mancato pagamento della prodromica cartella n. 1242011001636309000 notificata in data 7 ottobre 2011, mentre la seconda al mancato pagamento della sottesa cartella n. 12420080047079757000.

2.- Il ricorso di prime cure era parzialmente accolto con sentenza T.a.r. per il Veneto, sez. IV, n. 522 del 2024. Argomentava il T.a.r.:

a) quanto alla intimazione di pagamento n. 12420219000696366/000, relativa alla cartella n. 12420080047079757000 e all’annata lattiera 2004/2005:

DE, « ha dimostrato di avere notificato la cartella n. 12420080047079757000 in data 11.11.2008, senza tuttavia allegare elementi utili a dimostrare anche l’intervenuta interruzione della prescrizione tra la data di notifica della detta cartella e quella, successiva, della comunicazione dell’intimazione n. 124202190006963 66/000 qui impugnata, che è stata ricevuta dal produttore il 29.10.2021. Conseguentemente, anche tenendo conto dei periodi in cui la prescrizione è stata sospesa ex lege (dal 1° aprile al 15 luglio 2019, ai sensi dell’art. 8- quinquies , comma 10°, del D.L. n. 5/2009 convertito nella L. n. 33/2009; e dall’8 marzo 2020 al 31 agosto 2021, disposta dalla normativa connessa all’emergenza COVID-19, ai sensi dell’art. 68 del D.L. n. 18/2020), allo stato degli atti risulta che l’intimazione n. 124202190006963 66/000 non sia stata trasmessa entro termine decennale di prescrizione. Difatti sommando il detto periodo di sospensione ex lege (pari a 645 gg.) al termine decennale di prescrizione decorrente dall’11.11.2008, si giunge al più al 17.08.2020, epoca antecedente al 29 ottobre 2021, data di notifica della intimazione impugnata » . Il T.a.r. dichiarava, dunque, estinto per prescrizione l’intero credito di AG oggetto dell’intimazione predetta;

b) quanto alla intimazione di pagamento n. 12420219000684339/000, relativa alla cartella n. 12420110016306309000 e alle annate lattiere 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008:

DE, « ha dimostrato di avere notificato la cartella di pagamento n. 12420110016306309000 in data 07.10.2011, e tale circostanza è sufficiente a tenere vivo il credito azionato in giudizio nelle annate in considerazione, atteso che, sommando il periodo di sospensione ex lege (pari a 645 gg.) al termine decennale di prescrizione, si giunge al 14.7.2023, epoca successiva al 29 ottobre 2021, data di notifica dell’intimazione impugnata. Conseguentemente, in relazione alla intimazione qui in esame è infondato il rilievo di prescrizione della sorte capitale. Quanto invece agli interessi, diversamente dal capitale il termine di prescrizione quinquennale vale effettivamente per gli interessi in ragione dell’esplicita previsione in tal senso contenuta nel richiamato art. 2948, n. 4), del cod. civ. ». Il T.a.r. annullava, quindi, parzialmente l’intimazione per le tre annate in considerazione, ossia limitatamente alla pretesa degli interessi maturati in data antecedente al quinquennio dalla sua notifica.

3.- Avverso la predetta sentenza hanno interposto appello AG e DE le quali ne hanno chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

1) Violazione art. 64 c.p.a., istanza di ammissione prova documentale ex art. 104 c.p.a., erroneità della sentenza di primo grado, oggi appellata, per avere il T.a.r. ritenuto fondata la questione di prescrizione del credito. L’ordine istruttorio del T.a.r. volta ad ottenere a documentazione rilevante avrebbe potuto essere rivolto nei confronti della parte privata in ragione del principio di vicinanza della prova; nel caso di specie le Amministrazioni avrebbero comunque adempiuto all’ordine istruttorio, il quale sarebbe stato peraltro precedente all’ordine di rinotifica del ricorso di primo grado ad DE sul rilievo che la notifica originaria nei suoi confronti non era valida.

Ciò detto, AG e DE hanno dedotto che:

- con riferimento alla cartella n. 12420080047079757000 (annata lattiera 2004/2005), la società avrebbe proposto ricorso dinanzi al T.a.r. per il Lazio che, con decreto n. 5673 del 2017 lo avrebbe dichiarato perento; il T.a.r. per il Veneto, peraltro, con sentenza 1000 del 2022 avrebbe annullato l’imputazione di prelievo relativa alla campagna 2004/05 ai soli fini del ricalcolo;

- con riferimento alla cartella n. 12420110016306309000, relativa alle altre annualità, la società avrebbe proposto ricorso dinanzi al T.a.r. per il Lazio che, con decreto n. 2245 del 2018 lo avrebbe dichiarato perento;

- sarebbe discutibile la qualificazione di un provvedimento giurisdizionale versato in atti per la prima volta e indispensabile alla decisione della causa, in appello quale ‘nuovo documento’: l’art. 104 c.p.a., a monte, non riguarderebbe sentenze e provvedimenti giurisdizionali, ma soltanto documenti in senso stretto, mentre dette sentenze e provvedimenti potrebbero sempre essere liberamente prodotti;

2) in via gradata, erroneità in diritto della sentenza nella parte in cui ha sancito la durata quinquennale della prescrizione degli interessi. Erroneamente sarebbe stata statuita la prescrizione quinquennale degli interessi dovendosi fare applicazione del termine decennale.

4.- Si è costituita in giudizio l’appellata società la quale ha concluso per l’infondatezza dell’appello sul rilievo che:

- scopo della produzione documentale di AG non sarebbe certo quello di fornire un orientamento giurisprudenziale al Collegio, bensì quello di provare, tardivamente, l’interruzione dei termini prescrizionali; quindi tali documenti andrebbero qualificati come documenti in senso stretto la cui produzione per la prima volta in appello sarebbe inammissibile a pena di violazione dell’art. 111 Cost.;

- non si tratterebbe di documenti ‘indispensabili’ nell’accezione ex art. 104 c.p.a. poiché in possesso di AG da 30 anni;

- la condotta processuale di AG sarebbe grave atteso che in sede di primo grado è rimasta senza riscontro l’ordinanza istruttoria con la quale era richiesto alla stessa AG di provare l’avvenuta notificazione degli atti presupposti;

- le pronunce qui fa riferimento AG, sarebbero prive dell’attestazione del passaggio in giudicato e, quindi, non proverebbero la definitività e irrevocabilità delle stesse;

- la mancata impugnazione della cartella di pagamento da parte dell’obbligato non determinerebbe una preclusione, ben potendo il debitore proporre le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi, a norma dell’art. 29 d.lgs. n. 46 del 1999, nelle forme ordinarie, ossia ai sensi degli artt. 615 e 617 c.p.c.; la cartella di pagamento non può essere considerata atto prodromico all’esecuzione forzata risultando esse, così come le intimazioni, impugnabili per soli vizi propri;

- l’intangibilità del giudicato, così come quella di un provvedimento, non potrebbe essere giustificata sommariamente richiamando principio della certezza del diritto, quando risultino contrari ai principi di effettività e di cooperazione di cui all’art.4 par.3 TUE, ciò che troverebbe un riconoscimento legislativo nell’art. 10-bis l. n. 103 del 2023;

- sulla base del ruolo opposto, non sarebbe dato conoscere se gli importi posti in riscossione tengano conto o meno dei pagamenti già effettuati, ovvero se detti importi siano il risultato della differenza tra l’importo quantificato a debito da AG, con gli importi recuperati dall’Amministrazione in pagamento per compensazione (in tal senso sarebbe necessario apposito ordine istruttorio a carico di AG);

- la prescrizione degli interessi maturerebbe in cinque anni.

5.- Con memoria di replica depositata in prossimità dell’udienza AG e DE hanno sottolineato l’appartenere della vicenda di cui trattasi ad un contenzioso di massa, con le conseguenze in punto di ammissibilità dei documenti ai sensi dell’art. 104 c.p.a.

6.- All’udienza pubblica del 10 aprile 2025, presente la procuratrice della parte appellata la quale si è riportata agli scritti difensivi, l’appello, su richiesta della stessa, è stato trattenuto in decisione.

7.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è fondato.

8.1.- I provvedimenti giurisdizionali depositati in atti dalle parti pubbliche hanno riguardato i ricorsi proposti (anche) dall’odierna appellata all’esito dei quali sono rimaste cristallizzati i presupposti della pretesa avanzata dall’Amministrazione i quali non possono essere rimessi in discussione in occasione dell’adozione dei successivi atti applicativi quali quelli qui impugnati.

Ciò consente di superare il rilevato profilo di tardività ex art. 104 c.p.a. della produzione di AG poiché l’accertamento definitivo discendenti dalle pronunce in questione, in rito e nel merito, esporrebbe ogni eventuale successiva pronunzia con esso contrastante al rimedio della revocazione.

Tale assetto sfugge, in tal senso, anche alle preoccupazioni dell’appellata, anche in punto di rispetto dell’art. 111 Cost. e dell’obbligo del contraddittorio: nel caso di specie DE aveva, peraltro, depositato documenti all’esito dell’ordine istruttorio, involgente, peraltro un contenzioso di massa (nei sensi di cui alla sentenza Cons. Stato, sez. VI, n. 742 del 2025) e comunque si tratta – quanto alle pronunce giurisdizionali – di atti conosciuti dalle parti e indispensabili ai fini della decisione.

8.2.- L’istanza ex art. 104 c.p.a. proposta da AG va, dunque, accolta.

9.- Nel caso di specie, oggetto dell’impugnazione in prime cure erano due intimazioni di pagamento riferita a pregresse debenze già accertate e oggetto di apposite sottese cartelle, notificate e impugnate, vale a dire non già un autonomo « atto impositivo », bensì un invito prodromico all’esecuzione forzata, impugnabile unicamente per vizi propri.

9.1.- L’intimazione di pagamento si esaurisce in una (ulteriore) ingiunzione, successiva alla cartella, riguardante la somma dovuta – in base a quello che in sede tributaria, mutatis mutandis , sarebbe l’ ‘avviso di accertamento’ – con la conseguenza che essa resta sindacabile in giudizio solo per vizi propri e non per questioni attinenti all’atto prodromico da cui è sorto il debito.

9.2.- Se è vero che l'impugnazione dell'intimazione di pagamento (così come di una o più cartelle) si configura quale « sostanziale opposizione all'esecuzione, contestazione del quantum debeatur accertato dalla Autorità amministrativa nell'esercizio del suo pubblico potere » (Cass. civ., sez. un., n. 33850 del 2021), così come sè è vero che deve essere riconosciuto l’interesse del contribuente ad esperire, attraverso l'impugnazione dell'intimazione (ovvero, anche, del ruolo, ove esistente), azione di accertamento negativo della pretesa dell'amministrazione facendo valere la prescrizione del credito maturata dopo la notifica della cartella, è, pacifico che una volta consolidatisi gli atti prodromici, pur in presenza di una giurisdizione esclusiva, nessun vizio involgente il dato sostanziale della pretesa, cristallizzato in atti precedenti, può esser fatto valere.

10.1.- Deve essere premesso che in conseguenza della proposizione e della pendenza del ricorso non è possibile applicare l’istituto della prescrizione al credito AG. Secondo la regola generale dell’art. 2945 comma 2 c.c., la prescrizione si interrompe con la proposizione del ricorso, e non decorre nella pendenza del giudizio. Quando l’iniziativa giudiziale sia stata assunta dal debitore, l’effetto sospensivo (o interruttivo permanente) si mantiene per tutta la durata del processo, indipendentemente dalla mancanza di attività processuale della parte ricorrente (rinuncia, perenzione). Nei giudizi impugnatori, infatti, l’amministrazione convenuta, che vanta la posizione di creditore e ha interesse a tutelare le ragioni del proprio credito di fronte alla richiesta di accertamento negativo insita nell’impugnazione, si difende in ogni momento del processo per il solo fatto di mantenere ferma la richiesta di reiezione del ricorso, e in questo modo determina l’interruzione e la correlativa sospensione della prescrizione fino al passaggio in giudicato della sentenza che definisce il giudizio (cfr. Cass. civ., sez. III, 21 ottobre 2022, n. 31259; Cass. civ., sez. III, 20 dicembre 2021, n. 40845; Cass. civ., sez. lav., 29 luglio 2021, n. 21799).

L’effetto interruttivo risiede non nel provvedimento del giudice che segua l’atto introduttivo del giudizio, bensì in quest’ultimo, considerato dalla legge come manifestazione di esercizio del diritto, che incide quindi sulla prescrizione del diritto e sulle sue conseguenze necessarie (Cass. civ., sez. I, n. 9542 del 2024).

Sul punto la giurisprudenza ha ulteriormente precisato che allorché sia attivato dal privato debitore un giudizio impugnatorio che abbia direttamente ad oggetto (o comunque si ricolleghi con stretto nesso di causalità ad) un credito della p.a. resistente, la prescrizione di questo diritto è interrotta e permanentemente sospesa sino al termine del giudizio amministrativo, e solo da questo momento ricomincia a decorrere; e ciò anche nei casi in cui il giudizio amministrativo non si concluda con una decisione sul merito, ma con una dichiarazione di estinzione per perenzione (che il ricorrente solo poteva evitare; art. 82 c.p.a.), non potendosi applicare in questo caso l'art. 2945, comma 3, c.c. (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11168).

10.2.- Ora, come evidenziato dalle Amministrazioni appellanti, la odierna appellata, aveva impugnato le cartelle anteriori alle intimazioni (notificate entrambe il 14 ottobre 2021, cfr. ricorso di primo grado), ciò che escludeva il maturare del termine di prescrizione decennale. Tale conclusione non è infirmata:

- né dalla tesi di parte appellata volta a paralizzare l’utilizzabilità dei provvedimenti giurisdizionali versati in atti da AG e DE poiché prive dell’attestazione del passaggio in giudicato e, quindi, asseritamente inidonee a provare la definitività e irrevocabilità delle stesse. Sul punto – al di là il carattere non formale ma formalistico di tale posizione – deve essere ricordato che i provvedimenti giurisdizionali qui prodotti dalle parti pubbliche ineriscono tutti a pronunce del giudice amministrativo rispetto alle quali nessun evento volto ad incidere sulla esecutività delle stesse risulta essere stato né provato, né allegato, dalla parte titolare del relativo interesse;

- né dalla tesi secondo cui non si sarebbe tenuto conto di eventuali compensazioni, risultando essa inerente al provvedimento di imputazione del prelievo e, comunque, genericamente e irritualmente qui dedotta.

10.3.- Parimenti non può condividersi l’affermazione di parte appellata secondo cui l’intangibilità del giudicato, così come quella di un provvedimento, non potrebbe essere giustificata sommariamente richiamando principio della certezza del diritto, quando risultino contrari ai principi di effettività e di cooperazione di cui all’art.4 par.3 TUE, ciò che troverebbe un riconoscimento legislativo nell’art. 10-bis l. n. 103 del 2023: la giurisprudenza europea ha ulteriormente evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (cfr. le sentenze della Corte di giustizia TA del 21 dicembre 2021 e MA La CH del 7 luglio 2022, che nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori). Fermo quindi restando il granitico principio per il quale il consolidamento del provvedimento inibisce in questa sede l’invocata disapplicazione, è in ogni caso demandata all’Amministrazione, i cui poteri di intervento in autotutela, come già affermato in giurisprudenza restano fermi (Cons. Stato, sez. VI, n. 9338 del 2024), la valutazione circa opportunità di procedervi (al netto del parziale ricalcolo già disposto dal T.a.r. e di cui ha dato conto AG).

11.- Ne discende l’accoglimento dell’appello con parziale riforma dell’impugnata sentenza e integrale rigetto del ricorso di primo grado.

12.- Gli specifici profili della vicenda processuale consentono la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, rigetta integralmente il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO