Pubblicato il 03/02/2025

N. 00820/2025REG.PROV.COLL.

N. 07599/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7599 del 2022, proposto da Mosso Costruzioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Bruno Sarzotti e Francesco Ioppoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nichelino, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 00109/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2024 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso di primo grado, la società ha impugnato la nota del Comune di Nichelino (nota del 22 novembre 2021, prot. n. 45698), con cui l’amministrazione ha ingiunto alla ricorrente “ di provvedere entro 30 giorni, dal ricevimento della presente, al versamento della somma di € 21.050,00 (ventunmilacinquanta/00), quale penale per il ritardato inizio dei lavori delle opere di urbanizzazione relative al “P.E.C. N. 1005 ” di via Colombetto e via Cellini.

Oltre a domandarne l’annullamento, ha anche chiesto l’accertamento negativo dell’obbligo di pagamento ivi contenuto, nonché del dovere dell’amministrazione di emettere il certificato di collaudo delle opere di urbanizzazione realizzate in ossequio al piano esecutivo.

1.1. – Con il primo motivo di ricorso di primo grado, la società ha contestato il calcolo della suddetta penale che sarebbe fondato su di una errata interpretazione della relativa clausola (art. 11 della convenzione), la quale prevede che le opere di urbanizzazione a scomputo previste dalla convenzione “ saranno realizzate entro diciotto mesi (547 (cinquecentoquarantesette) giorni naturali e consecutivi) dall’inizio dei lavori che dovrà avvenire entro quindici giorni dal ritiro del primo Permesso di Costruire ” (comma 1), aggiungendo che “ Nel caso in cui non venga rispettata la tempistica di cui sopra sarà applicata una penale, per ogni giorno di ritardo, pari a euro 50,00 (cinquanta), da versare a favore del Comune prima dell’approvazione del certificato di regolare esecuzione o collaudo ” (comma 2).

L’amministrazione, infatti, ha calcolato la penale sul ritardo nell’inizio dei lavori (450 giorni di ritardo), quantificandola, quindi, in € 22.500,00. Secondo la società ricorrente, invece, sarebbe dovuta la penale solo sul ritardo nella fine dei lavori (29 giorni), pari ad € 1.450,00, peraltro già versati.

1.2. – Con il secondo motivo di ricorso di primo grado, la ricorrente ha chiesto il riconoscimento del diritto ad ottenere il collaudo delle opere realizzate e la disapplicazione dell’art. 11 della convenzione urbanistica per contrarietà alle disposizioni di legge in materia di collaudo, contestando quindi la pretesa del Comune di Nichelino di condizionare il rilascio del certificato delle opere di urbanizzazione al pagamento della penale.

2. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

3. – Nelle more del giudizio di appello, la società ha provveduto al pagamento integrale della penale in questione, con conseguente rilascio del certificato di collaudo. Pertanto, ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse al secondo motivo di ricorso (rilascio del certificato di collaudo), impugnando invece il capo di sentenza con cui è stato respinto il primo motivo di ricorso di primo grado.

4. – Con il primo motivo di appello (pag. 13-15), la società ha censurato la sentenza nella parte in cui ha interpretato l’art. 11 della convenzione urbanistica come riferito non solo alla ultimazione dei lavori ma anche al suo inizio.

4.1. – Sul punto, ha evidenziato che il primo giudice avrebbe omesso di considerare la rubrica del citato art. 11 che fa espresso riferimento ai “ termini di esecuzione delle opere di urbanizzazione ”, dovendosi intendere tale esecuzione nel senso di completamento e non già di avvio dei lavori.

4.2. – In secondo luogo, ha censurato la suddetta interpretazione in quanto “ Il fatto che lo stesso comma 1 disponga che l’inizio dei lavori debba “avvenire entro quindici giorni dal ritiro del primo Permesso di Costruire” non implica la previsione di una penale per il ritardato avvio delle opere, ma individua semplicemente la modalità per definire convenzionalmente la data per l’ultimazione delle opere (15 giorni dal ritiro del permesso di costruire + 547 giorni naturali consecutivi) ” (pag. 14 dell’appello).

4.3. – In terzo luogo, ha evidenziato l’errata interpretazione del lemma “tempistica” che non potrebbe includere sia il termine di inizio che di fine dei lavori, anche alla luce dell’interpretazione restrittiva imposta in materia di penali.

5. – Con il secondo motivo di appello (pag. 15-17), la società ha censurato la sentenza nella parte in cui ha fatto riferimento ad una “ programmazione complessiva dell’intervento progettato che, per sua natura ed in termini di impatto sul territorio, rileva sia per i tempi di inizio che per quelli di chiusura delle lavorazioni ”.

5.1. – In particolare, ha eccepito che è solo l’apertura del cantiere ad avere un impatto sul territorio, per cui sarebbe solo la ritardata ultimazione dei lavori ad assumere rilievo e non anche il ritardato inizio.

5.2. – Inoltre, ha evidenziato la circostanza che per un anno e tre mesi l’Amministrazione comunale non ha mai lamentato il ritardo nell’avvio dei lavori di realizzazione della strada prevista in convenzione, il che dimostrerebbe come questo genere di ritardo non fosse rilevante sotto il profilo degli interessi pubblici tutelati dalla convenzione e, pertanto, non poteva essere sanzionato con l’applicazione della penale per cui è causa.

6. – Con apposita memoria, si è costituita l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto del ricorso.

7. – All’udienza pubblica del 17 ottobre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

8. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter trattare congiuntamente i motivi di appello in quanto strettamente connessi.

9. – In punto di fatto, è pacifico tra le parti che una volta ottenuto il permesso di costruire in data 22 maggio 2017, la ricorrente ha dato inizio ai lavori con 450 giorni di ritardo, e precisamente in data 30 agosto 2018 e li ha terminati in data 4 gennaio 2019.

La società appellante non contesta tale dato di fatto, né l’ammontare giornaliero della penale (corrispondente ad euro 50 per ogni giorno di ritardo), ma solo l’interpretazione che il Comune fornisce dell’art. 11 della convenzione, secondo cui è dovuta una penale per ogni giorno di ritardo pari a 50,00 euro nel caso di mancato rispetto della tempistica inerente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione (realizzazione entro 18 mesi dall’inizio dei lavori che dovrà avvenire entro 15 giorni dal ritiro del permesso di costruire: art. 11).

In particolare, la società contesta la rilevanza dei 450 giorni di ritardato avvio delle lavorazioni e riconosce solo la computabilità di 29 giorni (pari al ritardo nella conclusione delle opere) al fine di determinare l’ammontare della penale (corrispondente ad € 1.450,00 già versati).

10. – Con la sentenza impugnata, il primo giudice ha respinto il ricorso, ritenendo, tra le altre cose, che “ Dalla mera interpretazione letterale della convenzione urbanistica stipulata appare evidente che le parti abbiano inteso dare rilevanza ai tempi di realizzazione delle opere di urbanizzazione, sia con riferimento alla data di avvio delle stesse che a quella di ultimazione ” (pag. 4 della sentenza impugnata).

11. – L’appello è fondato.

12. – Innanzitutto, occorre richiamare la disposizione oggetto di controversia.

12.1. – L’art. 11 della convenzione in esame, rubricato “ Termini di esecuzione delle opere di urbanizzazione – collaudo ”, prevede che le opere di urbanizzazione a scomputo previste dalla convenzione “ saranno realizzate entro diciotto mesi (547 (cinquecentoquarantesette) giorni naturali e consecutivi) dall’inizio dei lavori che dovrà avvenire entro quindici giorni dal ritiro del primo Permesso di Costruire ” (comma 1), aggiungendo che “ Nel caso in cui non venga rispettata la tempistica di cui sopra sarà applicata una penale, per ogni giorno di ritardo, pari a euro 50,00 (cinquanta), da versare a favore del Comune prima dell’approvazione del certificato di regolare esecuzione o collaudo ” (comma 2).

12.2. – Orbene, contrariamente a quanto sostenuto dal primo giudice, già dal punto di vista letterale deve ritenersi più corretta la tesi del ricorrente e cioè che la penale è prevista solo per il ritardo nella conclusione delle opere.

A tale conclusione si giunge considerando che è solo il termine di conclusione (18 mesi) ad essere poi oggetto di ulteriore precisazione in ordine alla sua computabilità (547 giorni naturali consecutivi), mentre lo stesso non avviene in relazione al termine di inizio dei lavori (15 giorni dal ritiro del permesso di costruire).

Tale specificazione si giustifica proprio in relazione alle conseguenze sanzionatorie (50 euro al giorno) che derivano da mancato rispetto del termine, per cui si rende necessario precisare l’esatto computo dei giorni al fine di quantificare la sanzione pecuniaria.

In tale ottica, quindi, il riferimento all’inizio dei lavori va pertanto inteso come individuazione del dies a quo dal quale far decorrere il suddetto termine di 18 mesi.

12.3. – In senso contrario, non vale obiettare che il secondo comma dell’art. 11 fa espresso riferimento al rispetto della “ tempistica di cui sopra ”, teoricamente inclusiva quindi sia del termine di inizio che di fine dei lavori, in quanto tale generica espressione deve essere comunque letta e interpretata alla luce della disposizione di cui al primo comma che, come già detto, va intesa nel senso di dare rilevanza ai fini della penale solo al rispetto del termine di conclusione dei lavori.

12.4. – Inoltre, anche avendo riguardo alla ratio della suddetta disposizione, deve ritenersi che l’interesse del Comune sia quello di avere una data certa di ultimazione delle opere, fissato convenzionalmente in 18 mesi + 15 giorni, mentre nessun interesse meritevole di tutela sussiste in capo al Comune in ordine alla data certa di inizio dei lavori il cui inadempimento potrebbe giustificare la penale, né l’amministrazione ha allegato specifici elementi sul punto.

13. – Peraltro, l’importo delle opere di urbanizzazione a scomputo è stato quantificato in € 12.935,64 (art. 9 Convenzione), così come l’importo della fideiussione è pari ad € 14.229,20 (art. 12 Convenzione), mentre l’importo della penale applicata nella specie è pari quasi al doppio del valore delle opere (€ 22.500,00), il che depone per una evidente ed ingiustificata sproporzione laddove dovesse essere seguita la tesi prospettata dall’amministrazione e condivisa dal primo giudice.

A tal riguardo, infatti, occorre considerare che nell’interpretazione delle clausole negoziali occorre procedere secondo il canone della buona fede oggettiva (art. 1366 e art. 1375 c.c.) che impone di avere riguardo all’interesse della controparte nei limiti in cui ciò non comporti un apprezzabile sacrificio.

14. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado.

15. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Condanna il Comune di Nichelino al pagamento delle spese di lite per il doppio grado di giudizio che si liquidano in complessivi € 4.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO