Pubblicato il 08/04/2026

N. 02792/2026REG.PROV.COLL.

N. 07107/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7107 del 2023, proposto da
-OMISSIS- rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo De Blasi e Massimiliano Musio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di OR CE, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuela Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sezione prima di Lecce n. -OMISSIS- resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026 il Cons. AR LL AR e uditi per le parti gli avvocati Massimiliano Musio e Emanuela Greco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante premette di essere proprietaria di un immobile ubicato in agro di OR CE, identificato in catasto al f.gl. 22 p.lla 241, il quale si compone di n. 2 unità immobiliari, una principale destinata ad abitazione ed una pertinenziale, utilizzata come garage; l’edificio venne “ realizzato in virtù di iniziale progetto approvato dalla commissione edilizia dell’allora Comune di Nardò in data 15.06.1950, la cui attuale consistenza è stata determinata da lavori realizzati prima del 01.09.1967 ”.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado la parte ha impugnato l’ordinanza di demolizione n. 4 del 25.01.2022, con la quale il Comune intimato ha contestato ampliamenti senza titoli edilizi, dedotti dal raffronto tra la planimetria catastale del 1953 e quella dell’ottobre del 2018, adducendo che quella attuale è la consistenza realizzata ante 1.9.1967, come comprovato da dichiarazioni di terzi allegate in atti anche notarili e da altri elementi.

3. Il T.A.R. Puglia – Sez. Lecce adito ha respinto il ricorso, con la sentenza qui appellata, rilevando che “ l’allegazione del fatto che le opere sono state realizzate prima del 1967 è circostanza di per sé irrilevante al fine di giustificare la mancanza del titolo edilizio, ove non sia accompagnata dalla allegazione di circostanze che depongano nel senso della relativa collocazione in zona esterna rispetto al centro abitato ” e che, “ in ogni caso, non sono state allegate prove oggettive che consentano di far risalire la realizzazione delle opere in questione ad un’epoca antecedente al 1967. Né può attribuirsi valenza probatoria alle dichiarazioni di scienza, pure allegate in atti dalla ricorrente ”.

4. L’appellante lamenta l’erroneità della sentenza osservando, sotto un primo profilo, che l’immobile, in origine realizzato da soggetti terzi, venne acquisito nel 1958 dal sig. -OMISSIS-che, a sua volta, nel 1961 lo cedette al proprio padre, e che ella ne è entrata in possesso per successione solo nel novembre 2007.

4.1. La sentenza erroneamente non avrebbe rilevato che il Comune di OR CE fino al 20.05.1975 costituiva una frazione del Comune di Nardò, e quindi non godeva di autonomia territoriale: sicché il potere di eventuale perimetrazione o individuazione del centro abitato, nel periodo di interesse, era rimesso al Comune di Nardò.

Nel corso del giudizio di primo grado la stessa Amministrazione aveva depositato la nota, datata 18.11.1969, trasmessa al Comune di Nardò (di cui OR CE faceva parte) dal Ministero dei Lavori Pubblici - Provveditorato regionale alle Opere Pubbliche di Bari- volta alla “Delimitazione del perimetro degli abitati di S. Isidoro, OR CE e Torre Lapillo. Legge 1967/765”: detta nota testimonia come la formale identificazione del centro abitato di OR CE sia avvenuta non prima del novembre 1969.

4.2. Dopo aver precisato che l’atto sanzionatorio non investe l’intero fabbricato ma parti del medesimo, sostanzialmente individuate dal raffronto tra la consistenza riportata nella planimetria catastale del 2018 (corrispondente a quella attuale ad eccezione di un vano) e quella risultante dalla planimetria del 1953, l’appellante lamenta che il procedimento sanzionatorio, attivato dall’Amministrazione a distanza di decenni dall’avvenuta realizzazione dei presunti abusi, su un bene entrato nella disponibilità dell’appellante solo dal 2007, sarebbe affetto da inadeguatezza dell’istruttoria relativamente all’epoca di edificazione del manufatto ai fini della individuazione del regime giuridico applicabile alla fattispecie, considerato che l’interessata aveva portato, a sostegno della propria tesi sull’epoca di realizzazione dell’intervento, elementi rilevanti e plausibili.

4.3. Nella parte motiva dell’ordinanza si rileva che la restituzione grafica escluderebbe (solo) il piano primo e le opere pertinenziali date dai porticati a piano terra, indirettamente confermando che per il resto la consistenza di ingombro del manufatto al 1977 sarebbe sovrapponibile a quella rilevata in catasto nel 2018 (ed in sede di sopralluogo nel 2021), dato che depotenzia di qualsiasi rilevanza il contenuto degli atti pubblici richiamati dallo stesso Ente.

4.4. Quanto all’area porticata posta sulla parte dell’edificio prospiciente via -OMISSIS-, nel corso del giudizio di primo grado l’Ente civico aveva depositato copia di aerofotogrammetria del 1977 in contrasto con il rilievo acquisito dallo stesso Ente (depositato il 15.03.2023), in cui l’indicazione grafica con linea obliqua dei porticati, anteriori e posteriori, compare anche sull’immobile della appellante; anche la cartografia del progetto approvato nel 1950 (allegato 9 della produzione dell’Ufficio tecnico del 27.4.2022) riporta chiaramente un’area porticata sulla parte antistante, confinante con l’allora via -OMISSIS- (oggi via -OMISSIS-). Inoltre, sia dalla pianta che dalla planimetria presente a latere emerge anche quello che oggi è il vano garage. Infine, il “vano letto al piano terra di forma rettangolare censito nel 1953 senza copertura” risulta approvato. Pertanto, è plausibile che in sede di primo accatastamento, intervenuto nel 1953, il vano (che comunque risulta chiuso su tre lati e come tale esprimeva già volumetria legittima), indicato oggi come vano letto, fosse stato edificato solo nella sua parte perimetrale e poi completato successivamente al pari del garage, in un periodo nel quale comunque non era prevista l’obbligatorietà della licenza edilizia.

4.5. Da ultimo, in merito alla non riscontrabilità di un ulteriore volume al piano primo, l’appellante rileva che il dato sull’altezza viene erroneamente determinato dall’Amministrazione.

Il quadro di inattendibilità istruttoria, sopra evidenziato, andrebbe poi letto e correlato con ulteriori circostanze, oggettive (meglio evidenziate nel ricorso), che, ad avviso dell’appellante, corroborano la realizzazione ante ‘67 delle opere e che l’appellante adduce di aver potuto rappresentare solo nel corso del giudizio, non essendo mai stata informata dell’accertamento condotto sull’abitazione e, di conseguenza, non avendo potuto offrire in sede procedimentale elementi utili per una corretta valutazione della vicenda.

5. Si è costituito in giudizio il Sig. -OMISSIS- il quale premette che la vigilanza da parte del Comune è scaturita da una sua denuncia, essendo emerso, nell’ambito di un contenzioso civile tra le parti, che alcuni manufatti dell’immobile confinante sarebbero irregolari, come indicato nella relazione del CTU del 23.7.2019.

5.1. L’appellato eccepisce, in punto di fatto, che l’immobile di interesse ricadeva, al 1967, all’interno del perimetro del centro urbano per il quale vi era la necessità di acquisire il titolo edilizio fin dal 1942.

5.2. In proposito, eccepisce la inammissibilità e tardività della produzione documentale rubricata al n. 4 in data 13.9.2023, in quanto l’atto di vendita del 1958 non era stato allegato in primo grado, mentre il doc. n. 6 risulta erroneamente indicato quale aerofotogrammetria del 1977, ma costituisce la rappresentazione grafica dell’edificato al 1989, oltre ad essere stato tardivamente prodotto in primo grado.

5.3. L’appellato eccepisce comunque l’infondatezza dell’appello: per un verso, si sarebbe svolta una effettiva e approfondita ricerca istruttoria al fine di individuare il periodo di realizzazione delle superfetazioni edilizie. Inoltre, esaminando il contenuto dell’ordinanza n. 4/2022, emergerebbe come l’Ufficio abbia distinto dettagliatamente le opere abusive realizzate prima del 1977 da quelle realizzate successivamente.

Come correttamente rilevato dall’Ufficio Urbanistica e SUE, nella relazione del 22-04-2022, “ la ricorrente ha cercato di collocare l’epoca di costruzione dell’immobile genericamente prima del 01-09-1967, senza precisare la data. …… e senza elementi probatori ”; inoltre “ l’allora Comune di Nardò (di cui OR CE ne faceva parte), antecedentemente a tale data, era dotato del Piano Nicolosi, pertanto, occorreva richiedere la licenza edilizia sia dentro che fuori il perimetro del centro abitato. Proprio con riferimento al perimetro dell’abitato si precisa infine che l’immobile di cui trattasi ricade all’interno della delimitazione del perimetro del centro abitato all’epoca considerata dal Comune di Nardò e successivamente approvata con nota prot. n. 27996 del 18/11/1969 della Sezione urbanistica del Provveditorato Regionale alle Opere Pubbliche di Bari ”.

5.4. L’appellante non avrebbe provato la collocazione spaziale dell’immobile all’esterno dell’area del nucleo abitato, né può ribaltare l’onere della prova dell’esistenza del nucleo abitato in capo all’Ente Comunale.

5.5. L’appellato rileva che i porticati al piano terra, i vani realizzati in sopraelevazione e il vano esterno retrostante sono stati realizzati dopo l’anno 1977 senza titoli; l’intervento alla recinzione, che ha comportato lo sconfinamento e la riduzione del varco di accesso, è stato realizzato nel 2018 senza titolo; nessuna prova risulta in atti né per i manufatti realizzati dopo il 1977 indicati ai punti n. 1-2-6-8 né per le opere realizzate prima del 1977 di cui ai punti n. 3-4-5-7, non potendo assumere alcuna valenza la documentazione fotografica del periodo di ottobre 1970, le dichiarazioni testimoniali e la relazione del tecnico di parte, in quanto discordanti con quanto emergente dagli estratti aerofotogrammetrici e con gli atti pubblici del 1961 e del 2015.

6. Alle deduzioni dell’appellato ha replicato l’appellante, ribadendo la propria impostazione.

7. Con ordinanza n. 3878/2023 è stata accolta la domanda di sospensione.

8. All’udienza del 26.3.24, con ordinanza collegiale istruttoria n. 3379/2024 è stata disposta una verificazione, < volta ad acclarare, con riferimento a tutti i manufatti (e porzioni degli stessi) oggetto dei provvedimenti impugnati in primo grado, previa ricognizione dello stato dei luoghi: consistenza delle opere eseguite, oggetto di contestazione, al fine di individuarne il regime sanzionatorio, se abusive; presumibile data di esecuzione dei lavori in contestazione, tenendo conto di tutta la documentazione in possesso del Comune e di tutti gli elementi di prova offerti dall’appellante, integrati dalla ricognizione visiva circa la consistenza e fattura delle opere, materiali e tecniche costruttive; disciplina urbanistica della zona al momento dell’esecuzione delle varie opere; esistenza o meno di perimetrazione del centro abitato sulla zona anteriormente al 1967; ogni altro chiarimento utile, avuto riguardo alle contrapposte deduzioni delle parti in causa >, della quale è stato incaricato l’Ingegnere Capo dell’Ufficio del Genio Civile di Lecce.

9. Con ordinanza collegiale istruttoria n. 1124/2025 del 11.2.2025 è stata disposta la sostituzione di quest’ultimo con il Direttore del Dipartimento di Ingegneria dell’Università del Salento (al quale è stata riconosciuta facoltà di delega ad altro docente).

10. Con nota del 9.9.2025 la prof.ssa -OMISSIS- delegata dal Direttore del Dipartimento di Ingegneria dell'innovazione dell’Università del Salento, ha comunicato che, a causa di un ritardo iniziale nell'avvio delle operazioni peritali, le attività di verifica avevano subito una dilazione; con successiva nota del 3.10.2025 la docente ha depositato la relazione di verificazione e l’istanza di liquidazione dei compensi.

11. Con ordinanza collegiale istruttoria n. 7880/2025 depositata in data 8.10.2025 è stata accordata una proroga del termine di deposito della relazione finale, a sanatoria, e sono stati richiesti chiarimenti sull’istanza del verificatore di liquidazione compensi; in esito a detta ordinanza il verificatore ha modificato l’istanza.

12. L’appellato ha depositato le osservazioni del proprio consulente di parte, già trasmesse al verificatore (e dalla stessa esaminate al fine della redazione della relazione di verificazione definitiva), nonché, in data 26 gennaio 2026, una memoria di costituzione con l’Avv. Emanuela Greco in sostituzione del precedente difensore.

13. L’appellante ha depositato, in data 30 gennaio 2026, una memoria, illustrando ulteriormente le proprie difese.

14. L’appellato ha prodotto, in data 31 gennaio 2026, una memoria accompagnata da un deposito documentale tardivo, lamentando errori, omissioni e contraddittorietà nella verificazione.

15. Le parti hanno depositato repliche in data 10 febbraio 2026.

16. All'udienza pubblica del giorno 3 marzo 2026, esaurita la trattazione orale, il gravame è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

17. Come anticipato nelle premesse di fatti, l’appellante è proprietaria dell’immobile “ ubicato in agro di OR CE alla via -OMISSIS-, identificato in catasto al f.gl. 22 p.lla 241, il quale si compone di n. 2 unità immobiliari, una principale destinata ad abitazione, con piano terra ed un vano al piano primo (sub 1), ed una pertinenziale, utilizzata come garage (sub 2) ”; l’edificio è stato “ realizzato in virtù di iniziale progetto approvato dalla commissione edilizia dell’allora Comune di Nardò in data 15.06.1950, la cui attuale consistenza è stata determinata da lavori realizzati prima del 01.09.1967 ”, circostanza che la ricorrente ha ritenuto di poter comprovare mediante dichiarazioni di terzi allegate in atti anche notarili, dati fotografici risalenti all’ottobre 1970, ed altri elementi indiziari.

17.1. La principale e dirimente questione devoluta al giudice amministrativo adito in impugnazione dell’ordinanza di demolizione n. 4 del 25.01.2022 (con la quale il Comune intimato ha contestato ampliamenti senza titoli edilizi, dichiaratamente dedotti dal raffronto tra la planimetria catastale del 1953 e quella dell’ottobre del 2018, precisamente: “- porticato antistante al piano terra…; - ampliamento del vano soggiorno al piano terra di forma trapezoidale …; - vano wc al piano terra …; - vano garage al piano terra di forma trapezoidale, …; - ampliamento al piano terra sul lato sinistro a confine con la stradina…; - vano letto al piano terra … Detto vano risultava censito nella planimetria dell’anno 53 con le sole murature perimetrali ma privo di copertura …; - ampliamento al piano primo di forma rettangolare delle dimensioni esterne in pianta di circa ml 3,85 x 7,40 e dell’altezza di circa mt 3,08 … L’ampliamento al piano primo … è completo delle opere di finitura con destinazione d’suo vano letto, disimpegno e wc ”) consiste nell’avere, o meno, la ricorrente fornito prove sufficienti circa l’anteriorità al 1.9.1967 delle opere edilizie contestate, secondo quanto prospettato nel gravame introduttivo del giudizio; la seconda questione, ove superato favorevolmente il primo profilo, consiste nell’inquadrare il regime urbanistico dell’area all’epoca dell’edificazione.

Ciò perché la verificazione disposta da questo giudice ha confermato (risposta al quesito n.1) come l’attuale situazione sia di fatto difforme rispetto al progetto approvato nel 1950 (< In particolare, ……L’edificio approvato si sviluppa su un solo piano, mentre la configurazione attuale prevede due piani, con l’aggiunta, quindi, di un secondo piano non previsto dal progetto originale e quindi non autorizzato. • I vani coperti esistenti sono stati realizzati in posizione arretrata rispetto al progetto approvato. La stima di detto arretramento è di circa 3,1m; • È presente un corpo di fabbrica sul confine tra le particelle 258 e 261 che non è riportato nel progetto approvato e quindi non autorizzato. • Il portico prospicente via -OMISSIS- presente nel progetto autorizzato è stato notevolmente ridotto trasformando la restante parte in giardino…. >).

Ciò conferma la crucialità del tema d’indagine circa l’anteriorità al 1.9.1967 delle opere edilizie contestate.

17.2. Il T.A.R. Puglia – Sez. Lecce adito ha respinto il ricorso, con la sentenza appellata, ritenendo che “ l’allegazione del fatto che le opere sono state realizzate prima del 1967 è circostanza di per sé irrilevante al fine di giustificare la mancanza del titolo edilizio, ove non sia accompagnata dalla allegazione di circostanze che depongano nel senso della relativa collocazione in zona esterna rispetto al centro abitato ” e che, “ in ogni caso, non sono state allegate prove oggettive che consentano di far risalire la realizzazione delle opere in questione ad un’epoca antecedente al 1967. Né può attribuirsi valenza probatoria alle dichiarazioni di scienza, pure allegate in atti dalla ricorrente ”.

18. Il Collegio ritiene l’appello parzialmente fondato, alla stregua di principi ripetutamente affermati dalla sezione, in particolare con decisione n.10902 del 13/12/2022, con la quale la sezione si è espressa nei seguenti termini:

< 11. Prima di esaminare nel merito il ricorso, occorre premettere alcuni cenni circa il regime giuridico delle opere edilizie realizzate ante 1° settembre 1967, il relativo regime sanzionatorio ed il sistema probatorio della data di edificazione.

11.1. Limitazioni e prescrizioni all'edificazione connesse a determinazioni della pubblica autorità erano previste già in nuce nella L. n. 2359 del 1865, artt. 86 - 92 (dunque anche anteriormente alla L. 1150/42 l'obbligo di licenza edilizia poteva essere già stato disciplinato da regolamenti edilizi comunali), e vennero poi codificate, in via generale, dalla L. 17 agosto 1942, n. 1150 - legge urbanistica - che, all'art. 31, impose di richiedere apposita licenza per l'esecuzione di nuove costruzioni, l'ampliamento di quelle esistenti, la modifica di struttura o dell'aspetto, limitatamente alle opere eseguite all'interno dei centri abitati (per come identificabili attraverso appositi provvedimenti di perimetrazione - verificabili, a posteriori, ancorché adottati ex art. 17 della legge 6 agosto 1967 , n. 765- ovvero, in carenza, secondo la giurisprudenza, facendo ricorso a dati fattuali ed empirici: es., Cons. St., sez. IV, 19 agosto 2016, n. 3656) e, in presenza di piano regolatore comunale, anche nelle zone di espansione "di cui al n. 2 dell'art. 7" (ossia nelle zone "destinate all'espansione dell'aggregato urbano").

L'art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765, introdusse l'obbligo generalizzato della licenza edilizia per tutti gli interventi edilizi (intesi quali nuove costruzioni, ampliamenti, modifiche e demolizioni di manufatti esistenti, nonché opere di urbanizzazione) eseguiti sul territorio comunale.

11.2. Il sistema sanzionatorio di cui alla L.U. (possibilità di disporre la sospensione e la demolizione delle opere, ex artt. 26 e 31, nonché le sanzioni penali previste dall'art. 41) venne innovato dagli articoli 6 e 13 della legge 765/1967 (che sostituirono gli articoli 26 e 41 della L. n. 1150/1942 prevedendo la demolizione ovvero, in caso di impossibilità della stessa, la sanzione pecuniaria). Al riguardo, l'adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza del -OMISSIS-, ebbe a precisare che la scelta della demolizione in luogo della sanzione pecuniaria, sebbene normalmente sottratta a specifico onere motivazionale, andasse, al contrario, giustificata nell'ipotesi in cui l'attività privata, ancorché in contrasto con l'articolo 13 perché in carenza di titolo edilizio, risultasse conforme allo strumento di pianificazione comunale ovvero nell'ipotesi di repressione di abuso edilizio a notevole distanza di tempo.

Il sistema sanzionatorio venne ulteriormente modificato ad opera dell'articolo 15 della legge 28 gennaio 1977 numero 10, e a tal proposito la giurisprudenza ebbe occasione di affermare come le sanzioni amministrative ivi previste non fossero applicabili con effetto retroattivo a costruzioni portate a compimento prima dell'entrata in vigore di tale disposizione (Cons. Stato, V, 8 aprile 1991 numero 470).

In ordine al regime sanzionatorio applicabile in relazione all'epoca di realizzazione dell'opera abusiva, alcune regioni hanno legiferato esplicitando il principio dell'irretroattività delle norme sanzionatorie ex art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile e art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, affermando l'applicabilità delle sanzioni vigenti al momento di commissione dell'illecito (ad esempio la Regione Sicilia, con l'art. 23 della legge regionale numero 37/1985 che, nel recepire con modifiche le disposizioni della legge numero 47/1985, prevede espressamente, per le opere suscettibili di sanatoria, l'applicazione delle sanzioni amministrative vigenti al momento in cui le opere abusive sono state realizzate, nonché con l'articolo 17 della legge regionale numero 26/1986, come sostituita dall'articolo 57 della legge regionale numero 27/1986, e con l'art. 5, comma 3, della legge della l.r. n. 17 del 1994, nel testo "sopravvissuto" alla sentenza della Corte costituzionale 8 febbraio 2006, n. 39, di interpretazione autentica del disposto di cui all'art. 23, comma 10, della legge della l.r. n. 37 del 1985, su cui si è pronunciato recentemente la Corte Costituzionale, con la decisione 24/03/2022, n. 75).

La problematica viene qui solo accennata in considerazione del fatto che, come si vedrà, gli atti impugnati risultano illegittimi per altre ragioni, sicché risulta superfluo ogni approfondimento in ordine alla questione del regime sanzionatorio applicabile in rapporto al tempo di esecuzione delle opere.

11.3. Quanto al criterio di riparto dell'onere della prova della data di realizzazione dell'opera edilizia, al fine di poter escludere la necessità di rilascio del titolo edilizio per essere stata l'opera medesima realizzata secondo il regime originariamente previsto dall'art. 31, primo comma, della l. n. 1150 del 1942, ossia prima della novella introdotta dall'art. 10 della c.d. legge ponte n. 765 del 1967, la giurisprudenza ritiene che detto onere gravi sul privato interessato (tra le più recenti: Cons. Stato, Sez. VI, 9/2/2022 n. 930/2022 e 6 febbraio 2019, n. 903), fermo restando che la deduzione da parte di quest'ultimo di concreti elementi di riscontro (tra cui dichiarazioni sostitutive di terzi) trasferisce l'onere di prova contraria in capo all'amministrazione (Cons. Stato, Sez. VI, 21/2/2022 n. 1222/2022).

11.4. Ebbene, il Collegio ritiene di condividere tale ultimo orientamento, che va riaffermato rimarcando come tra le prove idonee vada annoverata la dichiarazione sostitutiva del venditore prevista dall'articolo 40 della L. n. 47 del 1985 (rimasto in vigore, mentre l'art. 17 è stato abrogato dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 136, a far data dalla sua entrata in vigore, ma sostanzialmente riprodotto dall'art. 46 del medesimo D.P.R. n. 380), il quale, come noto, prevede che per le opere iniziate anteriormente al 1° settembre 1967, in luogo degli estremi della licenza edilizia possa essere prodotta "una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, rilasciata dal proprietario o altro avente titolo, ai sensi e per gli effetti dell'art. 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, attestante che l'opera risulti iniziata in data anteriore al 1° settembre 1967".

Ai fini della commerciabilità immobiliare, il legislatore ha espressamente previsto, dunque, la possibilità di rendere tale dichiarazione, nel contesto degli atti di trasferimento di diritti reali (riferiti a costruzioni realizzate prima dell'entrata in vigore della legge stessa), a tutela dell'interesse alla certezza ed alla sicurezza della loro circolazione.

Ma se così è, per evidenti ragioni di tenuta del sistema non può ritenersi che tale dichiarazione, necessaria e sufficiente ai fini della circolazione giuridica dei beni immobili (in quanto correlata all'assunzione della responsabilità penale, posto che l'impegno consapevolmente assunto dal privato a " dire il vero" costituisce l'architrave che regge l'intera costruzione giuridica degli specifici istituti di semplificazione, pertanto assistita da adeguate sanzioni: Consiglio di Stato sez. VI, 23/7/2008, n. 3651), possa poi essere considerata tamquam non esset delle amministrazioni comunali, pena l'instaurazione di un sistema del tutto irragionevole, che, da un canto, consente, anzi agevola, la circolazione degli immobili datati, consentendo però, dall'altro, la contestazione, senza limiti di tempo, della regolarità urbanistica, senza imporre alle amministrazioni di provare in maniera circostanziata la non veridicità del documento che ha consentito la circolazione giuridica dei medesimi beni >.

19. Nel caso in questione, come si è visto, si è in presenza di un immobile che l'odierna appellante ha ereditato dal genitore, a sua volta secondo acquirente di tale compendio (originariamente realizzato da altro soggetto), evidentemente non in possesso di prove ulteriori circa la datazione dei fabbricati (e verosimilmente nemmeno in condizione di acquisirle) oltre quelle prodotte in giudizio, ossia dichiarazioni di terzi e foto.

20. Ad avviso del Collegio, ha errato il giudice di prime cure nel ritenere irrilevanti tali elementi forniti dalla parte.

20.1. Quanto alle dichiarazioni, il confronto tra le stesse consente di apprezzarne la credibilità in base ad elementi soggettivi ed oggettivi, tenendo conto dell’assenza di rapporti di contiguità con le parti, dell'intrinseca congruenza delle dichiarazioni tra di loro e della loro convergenza con gli ulteriori elementi di prova acquisiti mediante la verificazione.

20.2. In particolare, dalla prima dichiarazione, resa da un (ex) dipendente della ditta che eseguì i lavori di ampliamento dell’edificio (ai quali il dichiarante partecipò), poi contestati con l’ordinanza per cui è causa, si ricava che tali opere vennero completate allo stato rustico entro il 1965 (posto che il dichiarante afferma di aver lavorato per la ditta in questione tra il 1960 ed il 1965 ed entro quella data le opere erano state completate al rustico); il confronto fra tale dichiarazione e quelle delle vicine di casa, che dichiarano come già nella seconda metà degli anni ’60 l’edificio in contestazione avesse la medesima consistenza (compreso il primo piano) attuale, come a loro noto in quanto ogni anno andavano a visitare i precedenti proprietari dell’immobile, allorquando trascorrevano le vacanze estive nel medesimo Comune (in un caso in una villetta a pochi metri dall’immobile in questione), restituisce un quadro di forte verosimiglianza della prospettazione della ricorrente, circa l’edificazione in data anteriore al 1.9.1967; al riguardo, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellato, la circostanza che le due signore si riferiscano genericamente alla seconda metà degli anni ’60 avvalora la credibilità del racconto, non potendosi ritenere che persone anziane attestino una specifica data (giorno, mese e anno) di un evento (completamento di una costruzione) riferito a persone sostanzialmente estranee e avvenuto quasi 60 anni or sono.

21. Ha errato quindi il giudice di prime cure nell’escludere immotivatamente ogni rilevanza delle dichiarazioni in questione, attesa la verifica positiva della credibilità soggettiva dei dichiaranti e dell'attendibilità intrinseca e piena concordanza dei rispettivi racconti, avvalorati dall’ulteriore mezzo di prova, costituito dalle dichiarazioni inserite negli atti notarili, in particolare atto di rettifica e convalida in Notaio-OMISSIS-del precedente atto di piena proprietà alla sig.ra -OMISSIS- in Notaio -OMISSIS- registrato a Brindisi il 27.07.2015 al n. 4734 e trascritto a Lecce il 27.07.2015 ai numeri 21849/17357 (dichiarazioni che, come chiarito nella decisione n.10902/2022 sopra riportata, non possono essere disconosciute senza che l’amministrazione abbia comprovato in maniera circostanziata la non veridicità del documento che ha consentito la circolazione giuridica dei medesimi beni immobili), nelle quali l’edificazione viene precisamente collocata in epoca anteriore al 1.9.1967.

21.1. La lettura congiunta di tutte le dichiarazioni avvalora quindi la prospettazione dell’appellante circa la data dell’edificazione; al riguardo il Collegio intende ribadire, come chiarito con decisione di questa sez. II, 11/07/2022 n. 5751, come non possa < trascurarsi il fatto che l'art. 63, comma 3, c.p.a. ammette la prova testimoniale da assumere in forma scritta, in precedenza non ammessa per incontrastato insegnamento giurisprudenziale, cosicché "caduto tale ostacolo, ed ammesso, quindi, che le dichiarazioni di soggetti terzi a conoscenza di fatti rilevanti possono trovare ingresso nel processo costituendo principio di prova, la testimonianza e la dichiarazione sostitutiva dell'atto notorio, entrambe garantite, sia pure nella diversa entità della pena, dalla eventuale responsabilità per reati di falso, non poss[o]no non assumere una rilevanza probatoria sostanzialmente equivalente" (così Cons. Stato, Ad. plen., n. 32/2014) >.

21.2. D’altra parte, se in situazioni simili (di pretesa, da parte dell’amministrazione, dell’esatta datazione di interventi edilizi su di un immobile di remota costruzione, a carico di un subacquirente, che verosimilmente non sia nelle condizioni di procurarsi mezzi di prova schiaccianti di fatti così remoti compiuti da soggetti terzi) non si consentisse all’interessato di avvalersi delle dichiarazioni (che pure, per scelta del legislatore, consentono la circolazione dei beni immobili, operazione la cui rilevanza per l’ordinamento giuridico e l’economia non merita di essere sottolineata), l’interprete dovrebbe seriamente interrogarsi circa la tenuta complessiva del sistema in rapporto ai principi eurounitari di effettività e costituzionali del diritto alla difesa.

21.3. Deve, oltretutto, osservarsi che nel caso di specie le dichiarazioni sostitutive non hanno assolto al ruolo di unico mezzo di prova, sulla base del quale definire il giudizio sulla fondatezza o meno dell’appello, ma di (consistente) principio di prova, che ha legittimato l'esercizio dei poteri istruttori del giudice, con particolare riferimento alla verificazione, il cui esame conferma la tesi della parte appellante, come si vedrà.

21.4. Infine, il Collegio fa proprio l’orientamento espresso dalla sezione con la recentissima decisione n. 1211 del 16/02/2026, dovendosi ribadire che < secondo l'univoco orientamento giurisprudenziale, sebbene sia onere del privato fornire la prova della realizzazione del manufatto entro una certa data, va, tuttavia, ammesso un temperamento secondo ragionevolezza nel caso in cui, per un verso, l'interessato porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell'intervento prima di una certa data elementi rilevanti (aerofotogrammetrie, dichiarazioni sostitutive di edificazione o altre certificazioni attestanti fatti che costituiscono circostanze importanti) e, per altro verso, il Comune non analizzi debitamente tali elementi né fornisca elementi certi in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio (cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. VI, 7 marzo 2025 n. 1924; sez. II, 19 agosto 2024 n. 7169). In tal caso, non è escluso il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche basate su fatti notori o massime di comune esperienza, inferendo, così e secondo criteri di normalità, la probabile data di tale ultimazione da un complesso di dati, documentali, fotografici e certificativi, necessari in contesti o troppo complessi o laddove i rilievi cartografici e fotografici erano scarsi (Cons. Stato, sez. VI, 12 agosto 2024, n. 7107) >.

22. La prospettazione della parte appellante (completamento dell’edificio principale anteriormente al 1.9.1967), suffragata dalla documentazione prodotta in giudizio (dichiarazioni; foto risalente al 1970; situazione catastale al 1953, che evidenzia l’esistenza, già a quella data, di porzioni poi contestate con l’ordinanza di demolizione impugnata), risulta compatibile con gli esiti dell’indagine affidata al verificatore.

23. Viene quindi in rilievo l’esame della verificazione espletata su incarico di questo giudice.

23.1. In riscontro al quesito n.2 il verificatore ha chiarito, nella bozza di verificazione trasmessa alle parti, come < pur non essendo possibile fornire una risposta completa al quesito posto dal Collegio, si può dedurre con una buona probabilità che: • la costruzione ad esclusione del portico antistante e retrostante sia stata realizzata in almeno due fasi successive, entrambe precedenti al 1977. • l’ampliamento del vano soggiorno, che si affaccia sul prospetto principale, sia stato realizzato prima del 1970, • gli archi del portico sul prospetto principale siano stati aggiunti dopo il 1970 alla pensilina già esistente. • il vano delimitato in contorno blu nella Figura 6, che non risulta rilevato nelle aerofotogrammetrie del 2018, è stato quasi certamente costruito in epoca successiva >.

In parziale accoglimento delle osservazioni del Comune, il tecnico ha riformulato la risposta come segue (pag.36 della relazione definitiva, deposito del 6.10.2025 denominato “adempimento ad ordinanza”): < Sulla base delle considerazioni finora esposte, pur non essendo possibile fornire una risposta completa al quesito posto dal collegio, si può dedurre con una buona probabilità la costruzione sia stata realizzata in almeno due fasi successive, entrambe precedenti al 1977. Inoltre, è altrettanto probabile dedurre che l’ampliamento del vano soggiorno, che si affaccia sul prospetto principale, sia stato realizzato prima del 1970 mentre gli archi del portico sul prospetto principale siano stati aggiunti dopo il 1970 alla pensilina già esistente. Infine, si ribadisce che il vano delimitato in contorno blu nella Figura 6, che non risulta rilevato nelle aerofotogrammetrie del 2018, è stato quasi certamente costruito in epoca successiva . >, ulteriormente riformulata, in riscontro alle eccezioni del consulente del sig. -OMISSIS- (pag. 50 della relazione), come segue: < Sulla base delle considerazioni finora esposte, pur non essendo possibile fornire una risposta completa al quesito posto dal Collegio, si può dedurre con una buona probabilità che: - la costruzione, ad esclusione del portico antistante e retrostante sia stata realizzata in almeno due fasi successive, entrambe precedenti al 1977. - l’ampliamento del vano soggiorno, che si affaccia sul prospetto principale, sia stato realizzato prima del 1970, - gli archi del portico sul prospetto principale siano stati aggiunti dopo il 1970 alla pensilina già esistente. - il vano delimitato in contorno blu nella Figura 6, che non risulta rilevato nelle aerofotogrammetrie del 2018, è stato quasi certamente costruito in epoca successiva. >.

23.2. A tale conclusione il verificatore è pervenuto dopo ampia disamina della documentazione, sopralluoghi e studio della tecnica costruttiva (tipologie di orizzontamento, finiture dei pavimenti, esame dello stralcio aerofotogrammetrico del 1977, con la precisazione, contenuta a pag. 48 della relazione, in riscontro alle osservazioni del consulente del sig. -OMISSIS- che < l’aereofotogrammetria del 1977 non possa essere considerata uno strumento idoneo alla datazione certa dei volumi edilizi, in quanto soggetta a margini di ambiguità interpretativa sotto più punti di vista. Si ritiene pertanto più adeguato e oggettivo il metodo adottato dalla scrivente, basato sul confronto diretto tra elaborati e rilievi. Si ribadisce, quindi, ancora una volta, che le considerazioni offerte nella relazione di verificazione rappresentano l’unica analisi condotta secondo criteri di oggettività e riscontro documentale .>).

23.3. Il verificatore ha poi richiamato l’esistenza in atti delle dichiarazioni circa la data di edificazione (su cui non ci si soffermerà, essendo stata la tematica ampiamente vagliata nei precedenti capi) nonché di alcune < fotografie dell’abitazione risalenti al 1970, Figura 19, che se confrontate con la situazione attuale, Figura 20, evidenziano una condizione del prospetto sostanzialmente simile >, ad eccezione del portico in corrispondenza dell'ingresso che < era configurato come una pensilina, alla quale sono stati successivamente aggiunti degli archi con funzione di ornamento >, fermo restando che < il portico attuale ha una estensione più che dimezzata rispetto a quello autorizzato pur rimanendo difforme al progetto autorizzato >, come ribadito dal verificatore in riscontro alle osservazioni del Comune (cfr. relazione definitiva) e del consulente del sig. -OMISSIS- (cfr. pag. 50/51, con le precisazioni ivi indicate in ordine all’altezza dell’attuale portico, inferiore, rispetto alla pensilina visibile nella Figura 19, per circa 25 cm, considerazione che “ non altera le conclusioni tecniche già espresse in merito alla conformità dell’opera rispetto al progetto autorizzato ”, e con l’ulteriore rigetto integrale della tesi del CTP, secondo il quale si tratterebbe di un “porticato strutturale”, decisamente smentita dal verificatore secondo il quale < la concezione strutturale ipotizzata dal CTU è assolutamente in disaccordo con il portico in esame le cui azioni agenti sono quasi esclusivamente i carichi permanenti di natura strutturale e, in misura ridotta, i carichi permanenti non strutturali, mentre i carichi variabili (antropici e naturali) sono assolutamente modesti. Si può dunque affermare, con elevato grado di certezza, che la struttura ad archi dell’attuale portico ha una funzione esclusivamente ornamentale e non strutturale >).

23.4. In riscontro alle osservazioni del consulente di parte dell’appellato sig. -OMISSIS- il verificatore ha reso ampi riscontri, dando conto della non conducenza delle eccezioni sollevate, mediante le argomentazioni sviluppate alle pag.38 e ss. della relazione, cui per brevità si fa rinvio, essendo condivisibili le precisazioni del verificatore circa la metodologia impiegata.

Il Collegio, infatti, ritiene pienamente attendibile la verifica istruttoria svolta, né la parte appellata (che nei successivi scritti difensivi ha insistentemente riproposto le eccezioni già trasmesse in forma di osservazioni alla relazione del verificatore, esaminate e convincentemente respinte nella relazione definitiva) fornisce alcun valido elemento che evidenzi una concreta erroneità dell'attività dell'organo verificatore.

23.5. Come noto, la verificazione, analogamente alla consulenza tecnica d'ufficio, rappresenta un mezzo istruttorio sottratto alla disponibilità delle parti e sottoposto al prudente apprezzamento del giudice. Rientra nel potere discrezionale del giudice decidere se nominare o meno un ausiliario; pertanto, la sua scelta di utilizzare tale mezzo istruttorio non può essere oggetto di censura, così come la decisione di aderire, a seguito di una valutazione autonoma, alle conclusioni raggiunte dal verificatore (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 12/02/2025, n. 1166). In proposito, le conclusioni alle quali perviene la verificazione possono essere superate dal Collegio solo a fronte di una manifesta erroneità ictu oculi ravvisabile (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 03/09/2024, n. 7375), assente nel caso de quo.

23.6. Con riferimento alle osservazioni delle parti (oltretutto, nel caso in questione, volte anche ad introdurre, del tutto inammissibilmente, temi d’indagine su questioni non oggetto di motivazione nell’ordinanza di demolizione, come la questione della recinzione e della larghezza della strada), va ribadito che nel processo amministrativo la verificazione, pur dovendo correttamente prendere in esame anche le controdeduzioni dei consulenti delle parti, ben può divergere da esse, trattandosi di un atto istruttorio il cui esito, se condiviso dal giudice nell'esercizio del suo potere di apprezzamento, non può essere posto in discussione dalle consulenze di parte già proposte ed esaminate nel corso del procedimento conclusosi con la relazione del verificatore (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 15/03/2024, n. 2563).

Nel caso in questione, il Collegio condivide i risultati cui è pervenuto il nominato organo ausiliario, attesa l’accuratezza e l’esaustività con le quali sono stati raccolti i dati di base e l’inesistenza di lacune di ordine logico-tecnico nel processo di valutazione degli elementi acquisiti e nelle argomentazioni addotte a sostegno del convincimento raggiunto.

D’altra parte, le contestazioni ed eccezioni sollevate dalle parti attraverso i propri consulenti (e riproposte nelle memorie difensive) non meritano favorevole considerazione, essendo state adeguatamente considerate e ritenute non rilevanti dal verificatore con puntuale motivazione.

Ciò detto, è sufficiente ricordare che, come risulta dal costante orientamento della giurisprudenza amministrativa: " il giudice che abbia disposto consulenza tecnica (ovvero verificazione), qualora ne condivida i risultati, non è tenuto ad esporre in modo specifico le ragioni del suo convincimento e, quando aderisce alle conclusioni del consulente tecnico (o del verificatore) che nella relazione abbia tenuto conto, replicandovi, dei rilievi dei consulenti di parte, esaurisce l'obbligo della motivazione con l'indicazione delle fonti del suo convincimento; non è quindi necessario che egli si soffermi anche sulle contrarie allegazioni dei consulenti tecnici di parte che, seppur non espressamente confutate, restano implicitamente disattese perché incompatibili con le conclusioni tratte " (Consiglio di Stato sez. V, 27/11/2023, n.10140 e giur. ivi richiamata: Cons. Stato, IV, 1 marzo 2022, n. 1446; III, 7 dicembre 2020, n. 7717; IV, 16 aprile 2014, n. 1895; Cons. giust. amm. Sicilia, 19 marzo 2014, n. 147).

23.7. Con specifico riferimento alla pretesa della parte appellata alla conferma dell’ordinanza di demolizione, stante l’impossibilità di un inconfutabile accertamento della data di edificazione anteriore al 1.9.1967, che il verificatore ha chiarito non essere possibile (salvo ricorrere alla metodologia della misurazione del carbonio 14 – cfr. pag.44 della relazione-, evidentemente sproporzionata rispetto all’indagine), se ne deve peraltro rilevare l’infondatezza, intendendo il Collegio aderire alla recente decisione di questa sezione n. 418 del 20/01/2026, secondo la quale < Sebbene infatti spetti, per indirizzo pretorio consolidato, alla parte l'onere della dimostrazione dell'anteriorità della costruzione rispetto alla legge Ponte, qualora nemmeno una verificazione riesca a darne dimostrazione, non (è) ragionevolmente esigibile che il proprietario (pure avente causa rispetto a chi la costruì) subisca le conseguenze negative che ne derivano .>.

Si veda anche la decisione di questa sezione n. 4149 del 8/5/2024, nel solco della giurisprudenza che attenua il rigore dell'onere probatorio (ordinariamente a carico del privato) "secondo ragionevolezza" nei casi in cui vi siano elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio. In tal caso, non è escluso il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche basate su fatti notori o massime di comune esperienza, inferendo, così e secondo criteri di normalità, la probabile data di tale ultimazione da un complesso di dati, documentali, fotografici e certificativi (tra cui risalenti dati catastali, la natura dei materiali utilizzati, le testimonianze rese in altri giudizi, le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà), necessari in contesti o troppo complessi o laddove i rilievi cartografici e fotografici siano scarsi (Consiglio di Stato sez. II, 8 giugno 2023, n. 5637; Sez. VI, 25 maggio 2020, n. 3304; id. 13 novembre 2018 n. 6360; id. 19 ottobre 2018 n. 5988; id. 18 luglio 2016 n. 3177).

24. In ragione di quanto esposto, vista la documentazione prodotta dalla parte appellante, compatibile con gli accertamenti svolti dal verificatore, può darsi per accertata (alla stregua dei principi affermati dalla sezione con la richiamata decisione n. 1211 del 16/02/2026) l’edificazione della costruzione nella sua attuale consistenza (salva la non rilevante modifica al porticato, peraltro in riduzione, e con inserimento degli archi ornamentali) in data anteriore al 1.9.1967, ad eccezione del piccolo vano pertinenziale delimitato in contorno blu nella Figura 6, che non risulta rilevato nelle aerofotogrammetrie del 2018, e deve quindi ritenersi costruito in epoca successiva, come rilevato dal verificatore.

25. Deve a questo punto esaminarsi la seconda questione, ovvero quali conseguenze sul piano giuridico debbano trarsi dall’acclarata edificazione, nel Comune intimato, anteriormente al 1° settembre 1967 (data di entrata in vigore dell'art. 10 della legge n. 765 del 1967, che ha sostituito l'art. 31 della legge n. 1150 del 1942, introducendo l'obbligo del rilascio della licenza edilizia per tutte le costruzioni, anche se realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano al 1.9.1967).

25.1. In riscontro al quesito n.5 il verificatore ha accertato che l’edificio, allo stato attuale, è collocato all’interno del centro abitato, in zona B1, come risulta dal certificato di destinazione urbanistica fornito dall’Ufficio Tecnico Comunale; confrontando la zona nell’intorno dell’abitazione nella situazione attuale (estratto di Google Map) e nella situazione al 1954 (foto estrapolata dal Portale dell’Istituto Geografico Militare -IGM), all’interno delle quali è stata approssimativamente collocata l’abitazione oggetto di esame, il verificatore ha precisato come sia “ evidente che nel 1954 l’urbanizzazione risulta estremamente limitata al contrario della situazione attuale ”.

25.2. Ricordato che, come emerge dagli atti del giudizio, il Comune di OR CE fino al 20.05.1975 ha fatto parte del Comune di Nardò, di cui costituiva una frazione, non godendo di autonomia territoriale, occorre a questo punto rilevare come, in riscontro al quesito n.4, il verificatore, in esito agli accertamenti presso i Comuni di Nardò e di OR CE, non abbia riscontrato l’esistenza di una perimetrazione del centro abitato in data antecedente il 1967. Solo nel 1974, con l’adozione da parte del Comune di Nardò del primo piano regolatore generale, venne redatta una chiara ed inequivocabile perimetrazione del centro abitato, all’interno della quale risultava collocato l’edificio in questione.

Risulta quindi comprovata e non smentita dalle emergenze documentali nel giudizio la ricostruzione della ricorrente, la quale ha precisato come < OR CE fino al 20.05.1975 ha fatto parte del Comune di Nardò, di cui costituiva una frazione, e quindi non godeva di autonomia territoriale: sicché il potere di eventuale perimetrazione o individuazione del centro abitato, nel periodo di interesse, era rimesso all’A.C. di Nardò…..nel corso del giudizio di primo grado l’Amministrazione, per il tramite dell’ufficio tecnico, ha depositato nota, datata 18.11.1969, trasmessa al Comune di Nardò (di cui ratione temporis OR CE faceva parte) dal Ministero dei Lavori Pubblici Provveditorato regionale alle Opere Pubbliche di Bari- rubricata “Delimitazione del perimetro degli abitati di S. Isidoro, OR CE e Torre Lapillo. Legge 1967/765”……siffatta nota testimonia come la formale identificazione del centro abitato di OR CE sia avvenuta dopo il 1967 (in occasione degli adempimenti imposti dalla L. Ponte) e non prima del novembre 1969 >.

Pertanto, fino al 1969 l’area ove ricade l’edificio della ricorrente non rientrava all’interno di alcuna (non esistente) perimetrazione dell’abitato.

25.3. Non può in proposito accogliersi la tesi dell’appellato secondo la quale dalla documentazione in atti potrebbe ricavarsi che l’area fosse di fatto urbana già anteriormente all’inserimento nella perimetrazione.

In primo luogo, non può ammettersi che l’inclusione all’interno del centro abitato possa ricavarsi da elementi indiziari ed aleatori, attesa la gravità delle conseguenze in termini di legittimità delle costruzioni, il che renderebbe arbitraria la valutazione della regolarità urbanistica di opere risalenti. E certamente, dal semplice dato dell’inserimento di un’area all’interno delle perimetrazioni post 1967 non può desumersi, retrospettivamente, che il medesimo territorio facesse già in precedenza parte dell’agglomerato urbano, sol che si ricordi come negli anni '60 del secolo scorso in Italia si sia verificata una massiccia urbanizzazione, trainata dal cd. "miracolo economico" e dalla industrializzazione, di guisa che da un anno all’altro un’area poteva rapidamente transitare dall’uso agricolo alla formazione di un quartiere densamente popolato.

Al riguardo, va ribadito quanto già affermato da questa sezione con la recente decisione n. 499 del 21/01/2026, secondo la quale < va comunque riaffermato il principio affermato dalla giurisprudenza secondo il quale è sul comune che grava l'onere di dimostrare che un manufatto- al momento della sua realizzazione - fosse inserito all'interno del centro urbano, non essendo ovviamente sufficiente la mera presenza di alcune o anche di molte costruzioni per ampliare sic et simpliciter il relativo perimetro (Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sez. giur., 18 agosto 2024, n. 654) >.

26. Deve quindi concludersi per la legittimità degli ampliamenti contestati, posto che solo la c.d. legge "ponte" n. 765/1967 ha introdotto l'obbligo del rilascio della licenza edilizia per le costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano, mentre prima non era necessario munirsi di un previo titolo abilitativo. Il che rende del tutto irrilevante l’eccezione dell’appellato, in particolare nelle memorie e repliche in vista dell’udienza di merito, secondo il quale “ l’abusività delle opere oggetto di contestazione permane, trattandosi di interventi realizzati in totale difformità rispetto alla licenza edilizia rilasciata nel 1950 ”: è ovvio che se la parte poteva realizzare la costruzione ex novo senza licenza, a maggior ragione poteva eseguire opere di ampliamento, anche in totale difformità dal titolo edilizio acquisito.

27. Al fine di contrastare tale conclusione, l’appellato ha inteso dimostrare come anteriormente al 1967 fosse necessario, nel Comune in questione, il previo rilascio di licenza edilizia, essendo in vigore il Regolamento edilizio adottato con Delibera C.C. n. 57/1947, sottoposto al parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici che, con voto n. 652 dell’11.03.1949, aveva espresso parere favorevole, subordinato a modifiche e integrazioni, recepite dal Comune con delibera n. 59/1957, sicché il Regolamento era da ritenersi definitivamente approvato e vigente.

A tale tesi l’appellante ha contrapposto che, come accertato dal verificatore, il regolamento del 1947 adottato dal Comune di Nardo non aveva mai avuto l’assenso del provveditorato regionale alle opere pubbliche a cui, ai sensi dell’art. 36 della legge urbanistica del 17 agosto 1942, n. 1150, ratione temporis era subordinata l’efficacia dei regolamenti edilizi locali.

28. Il Collegio, non senza rimarcare che la necessità di licenza edilizia in virtù del regolamento edilizio del 1947 non ha costituito in alcun modo profilo motivazionale nell’ordinanza del Comune di OR CE, il che di per sé esimerebbe dall’indagine su tale aspetto, introdotto solo con le difese delle parti, evidenzia comunque l’infondatezza della tesi dell’appellato, in quanto in giudizio non è stato dimostrato che il regolamento fosse stato approvato, come era necessario ai sensi della legge urbanistica, nel testo all’epoca vigente.

L’art. 36 della legge n. 1150 del 17 agosto 1942, nel testo in vigore dal 31 ottobre 1942 al 31 agosto 1967 (precedentemente alle modifiche apportate dalla L. 6 agosto 1967, n. 765), stabiliva:

< [1] I regolamenti edilizi dei comuni compresi negli elenchi di cui all'art. 8 sono deliberati dal podestà ed approvati con decreto del ministro per i lavori pubblici, di concerto col ministro per l'interno, uditi i pareri del consiglio superiore dei lavori pubblici e del consiglio superiore di sanità .

[2] I regolamenti edilizi degli altri comuni sono deliberati dal podestà ed approvati con decreto del ministro per i lavori pubblici di concerto col ministro per l'interno, previo esame della sezione urbanistica compartimentale e del consiglio provinciale di sanità >.

Nel caso in questione, non risultando essere mai stato emesso il necessario decreto ministeriale di approvazione, il regolamento edilizio non è divenuto efficace, a nulla rilevando (contrariamente a quanto asserito dall’appellato) il parere favorevole del Consiglio superiore ll.pp.

Pertanto, come chiarito da questo Consiglio di Stato, sez. V, decisione n. 375 del 30/04/1982, non potevano derivare limitazioni allo " ius aedificandi " dai regolamenti edilizi comunali se non dopo che questi avessero acquistato efficacia giuridica ossia dopo la loro regolare approvazione.

Conseguentemente, rimane confermato che nel caso in questione l’edificazione è legittimamente avvenuta, quanto all’edificio principale; rimane invece confermata l’abusività del piccolo vano pertinenziale costruito dopo il 2018.

28. Conseguentemente, gli atti impugnati in primo grado devono essere annullati nella parte riferita all’edificio principale (abitazione e garage).

29. La particolare complessità della fattispecie induce a disporre l'integrale compensazione delle spese del doppio grado.

30. La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell'ormai consolidato "principio della ragione più liquida", corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242), e le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 luglio 2016 n. 3176), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

31. Viene in esame la parcella presentata dal verificatore in data 8.11.2025 (a modifica – in ottemperanza alle indicazioni rese con l’ordinanza istruttoria n.7880/2025- di quella presentata il 3.10.2025), con la quale – previa descrizione dettagliata dell’attività svolta - viene richiesto il rimborso chilometrico per le operazioni peritali (euro 65,96), il rimborso spese generali (euro 100,00) e calcolato l’onorario a tempo, in base alla vacazioni, n.342, per l’importo di euro (342 X 14,68=) 5.020,56, con richiesta della maggiorazione del 60% per la complessità dell’incarico, per un totale di euro 8.032,90.

31.1. Al riguardo, il Collegio intende riaffermare l’orientamento espresso dalla Sezione con recente sentenza n. 101/2025 del 8/1/2025.

Il compenso e le spese per la verificazione, per come previsto dall’art. 66, comma 4, terzo periodo, c.p.a., è regolato definitivamente dal Collegio con la sentenza che definisce il giudizio.

Fermo quanto affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 6 maggio 2024 n. 10, e ad ulteriore puntualizzazione della stessa, la Sezione, con la richiamata decisione n.101/2025 ha affermato che, nello specifico caso – non considerato dalla richiamata sentenza della Plenaria- in cui non sia intervenuta la liquidazione da parte del Presidente (competente ai sensi dell’art. 66, co.4, c.p.a.), prima della pronuncia della sentenza che definisce il grado di giudizio, la “definitiva regolazione degli oneri” per la verificazione (attribuita al Collegio dal medesimo art. 66, co. 4, c.p.a.) deve ritenersi comprensiva anche della liquidazione del compenso.

Sorreggono tale conclusione evidenti esigenze di “chiusura” del giudizio, mentre sarebbe poco ragionevole supporre una “definitiva” regolazione degli oneri senza che l’onere stesso (il compenso al verificatore) sia stato quantificato.

In sostanza, mentre il “quadro” offerto dall’art. 66, co. 4 c.p.a. (oggetto di esame da parte dell’Adunanza Plenaria) presuppone un ordinato svolgimento consistente: i) nel previo deposito dell’istanza di liquidazione delle spettanze della verificazione da parte dell’ausiliario; ii) l’emissione del decreto di liquidazione da parte del Presidente prima dell’udienza pubblica; iii) la definitiva attribuzione dell’onere da parte della sentenza; al contrario, l’assenza dell’emissione del decreto, pur in presenza dell’istanza dell’ausiliario, impone comunque la chiusura del giudizio (e di quanto ad esso riconducibile) da parte della sentenza (sia pure, quanto alla liquidazione, con una sua anomala “collocazione topografica”: Cass.civ., sez. III, 8 febbraio 2018 n. 3028).

In adesione a detto principio, deve concludersi che, non avendo già formato oggetto di liquidazione con decreto monocratico, il relativo importo va qui liquidato.

31.2. Visti gli artt. 168 e 275 del D.P.R. n. 115/2002, il quale prevede che la misura degli onorari in questione è disciplinata, da ultimo, dalle tabelle allegate al decreto del ministero di Grazia e giustizia del 30 maggio del 2002;

Visto l’art. 1 del D.M. 30 maggio 2002 (Adeguamento dei compensi spettanti ai periti, consulenti tecnici, interpreti e traduttori per le operazioni eseguite su disposizione dell'autorità giudiziaria in materia civile e penale), a tenore del quale per la determinazione degli onorari a percentuale si ha riguardo per la perizia al valore del bene o di altra utilità oggetto dell'accertamento determinato sulla base di elementi obiettivi risultanti dagli atti del processo e per la consulenza tecnica al valore della controversia; se non è possibile applicare i criteri predetti gli onorari sono commisurati al tempo ritenuto necessario allo svolgimento dell'incarico e sono determinati in base alle vacazioni;

Ritenuto doversi provvedere sull’istanza del verificatore, il quale ha completato le operazioni di verificazione, depositando la relazione con allegati entro i termini come prorogati;

Ritenuto che la parcella del verificatore può essere liquidata come segue:

- per quanto attiene al rimborso delle spese, non può essere riconosciuto alcun importo, in quanto non documentate;

- per quanto attiene al rimborso delle spese di viaggio, possono essere liquidate come da istanza (un quinto del prezzo medio di un litro di benzina nel periodo considerato, moltiplicato per il numero dei chilometri percorsi, ai sensi dell’art. 15 L. 836/73 come mod. dall’art. 8 L. 417/78), per cui l’importo complessivamente dovuto a tal titolo è pari ad euro 65,96;

- quanto all’onorario, ricordato che per effetto della sentenza della Corte costituzionale del 10 febbraio 2025, n. 16 (che ha dichiarato incostituzionale l’art. 4, comma 2, della legge 8 luglio 1980, n. 319, relativo ai compensi spettanti ai periti, ai consulenti tecnici, interpreti e traduttori per le operazioni eseguite a richiesta dell’autorità giudiziaria, nella parte in cui, per le vacazioni successive alla prima, dispone la liquidazione di un onorario inferiore a quello stabilito per la prima vacazione) e che il numero di vacazioni chiesto risulta congruo in relazione al tempo impiegato, deve essere riconosciuto l’importo di € (342 x € 14,68) 5.020,56; avuto riguardo alla particolare complessità del mandato, viene anche riconosciuto l’aumento per incarico complesso previsto dall’art. 52 d. P.R. n. 115/2002 del 60%, per l’importo di € 3.012,34.

Il pagamento viene posto a carico delle parti come segue: quanto all’appellante, avuto riguardo alla non perfetta esaustività della documentazione prodotta, nella misura di un quinto; quanto al Comune intimato e al sig. -OMISSIS- nella misura di due quindi per ciascuno e con responsabilità solidale nei riguardi del verificatore.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata ed in parziale accoglimento del ricorso introduttivo, annulla in parte gli atti impugnati in primo grado, nei sensi di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Liquida il compenso del verificatore nella misura di € 65,96 per rimborso chilometrico e di € 8.098,86 per onorari, posti a carico della parte appellante nella misura di un quinto, a carico delle parti appellate nella misura di due quinti per ciascuna e con responsabilità solidale nei riguardi del verificatore.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei soggetti privati citati in sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN RL, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

AR LL AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR LL AR	AN RL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.