Pubblicato il 22/12/2025

N. 10192/2025REG.PROV.COLL.

N. 00374/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 374 del 2024, proposto da -OMISSIS- S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonello Madeo e Gabriele Celeste Cappello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonello Madeo in Roma, corso Trieste n. 123,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS- - Onlus, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 17943/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025, il Cons. EL RO CE e uditi per le parti gli avvocati come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società -OMISSIS- S.r.l.s., attiva nel mercato editoriale e della promozione, della grafica e dell’impaginazione di pubblicazioni di interesse sindacale e culturale, ha prodotto dal 2010, con cadenza annuale, il “ Calendario della Polizia Italiana ” (“ Calendario storico ”), iscritto nel Registro della Stampa presso il Tribunale ordinario di Roma fin dal 16 maggio 2014.

In seguito all’entrata in vigore della legge n. 190 del 2014 (legge di bilancio 2015) e all’adozione del decreto attuativo del Ministero dell’interno n. 215 del 2017 e della circolare ministeriale del 14 ottobre 2018 prot. n. 9977/20 – recanti la nuova disciplina in materia di uso e cessione temporanea a terzi degli stemmi, degli emblemi e dei segni distintivi in uso esclusivo alla Polizia di Stato –, -OMISSIS- ha formulato, in data 20 settembre 2021, una domanda indirizzata al Ministero, volta ad ottenere la concessione in uso temporaneo dei segni distintivi della Polizia di Stato per poter continuare a produrre e commercializzare il suddetto calendario.

1.2. – In risposta a tale richiesta, l’Amministrazione ha emanato la nota prot. n. -OMISSIS- del 17 settembre 2021, con la quale ha invitato l’istante a non proseguire l’attività di produzione e commercializzazione del Calendario storico e a contattare, per l’oggettistica, la società -OMISSIS- S.p.A. “ quale ente affidatario della gestione commerciale dei segni distintivi ”, e la nota prot. n. -OMISSIS- del 27 settembre 2021, a mezzo della quale, rilevata la mancata stipula di un rapporto contrattuale con la predetta società, ha diffidato -OMISSIS- dalla produzione e dalla commercializzazione di prodotti recanti simboli istituzionali della Polizia di Stato.

La ricorrente ha, dunque, nuovamente invitato il Ministero ad addivenire ad un accordo, allegandone una bozza e ottenendo in risposta la nota del 9 novembre 2021, con cui -OMISSIS- S.p.A. ha comunicato di non essere autorizzata al rilascio di licenze per la parte editoriale, considerata l’assenza di previsioni attributive di una tale competenza all’interno della Convenzione sottoscritta in data 30 luglio 2019 con il Dipartimento della Pubblica Sicurezza.

1.3. – -OMISSIS- è insorta innanzi al TAR per il Lazio avverso gli atti ministeriali sopramenzionati sollevando plurimi profili di censura per violazione di legge ed eccesso di potere. Segnatamente, con un primo motivo di impugnazione, essa ha lamentato che il Ministero non avrebbe avviato alcun procedimento amministrativo, né condotto alcuna istruttoria a seguito della proposizione dell’istanza di concessione, essendosi limitato ad opporvi un rifiuto del tutto immotivato. In ragione di ciò, l’Amministrazione avrebbe privato la ricorrente delle garanzie partecipative di cui alla l. n. 241/1990 e avrebbe perpetrato una violazione delle disposizioni rilevanti in tema di concessione dell’uso temporaneo di stemmi e segni distintivi della Polizia di Stato, ossia dell’art. 1, co. 195-197, l. n. 190/2014 e dell’art. 3 del regolamento n. 215/2017.

Con un secondo motivo di ricorso, -OMISSIS- ha dedotto la lesione del principio di buona fede contrattuale e dell’affidamento – ingenerato dall’Amministrazione – circa la favorevole conclusione dell’ iter istruttorio necessario alla conclusione dell’accordo per la cessione dei segni distintivi della Polizia di Stato. Infine, con un terzo motivo, la ricorrente ha censurato la violazione e falsa applicazione del diritto di preuso ai sensi del combinato disposto dagli artt. 28, co. 1, ult. cpv., e 12, co. 1, lett. a), d.lgs. 30/2005, deducendo di aver prodotto e commercializzato il Calendario della Polizia italiana sin dal 2010, prima che entrasse in vigore la disciplina che ha previsto l’uso esclusivo dei marchi in favore del Ministero dell’interno. In subordine, -OMISSIS- ha chiesto al TAR di sollevare questione di legittimità costituzionale della normativa sopra descritta per violazione dell’art. 41 Cost., ritenendola pregiudizievole della possibilità per i precedenti utilizzatori delle denominazioni e dei marchi della Polizia di Stato di continuare ad usarli.

2. – Nel corso del giudizio di primo grado, il Ministero dell’interno ha emesso la nota prot. n. -OMISSIS- del 16 novembre 2021, a mezzo della quale ha respinto espressamente l’istanza di concessione formulata dalla ricorrente, adducendo l’avvenuta realizzazione, da parte della Polizia di Stato, di un “ calendario ufficiale legato a progettualità esclusivamente benefiche e socio-assistenziali ” in partnership con -OMISSIS- e manifestando l’intendimento di non autorizzare iniziative “analoghe” a quest’ultima, specie se aventi finalità di lucro.

-OMISSIS- ha impugnato tale nota in prime cure con motivi aggiunti, tramite i quali ha richiamato i motivi già posti a fondamento del ricorso introduttivo e ha dedotto che né la legge n. 190/2014, né il successivo D.M. n. 215/2017 escluderebbero la possibilità di concedere più di una licenza d’uso a soggetti diversi. Peraltro, a detta della ricorrente, il calendario da essa realizzato, in quanto prodotto “storico” con carattere di collezionismo, non avrebbe potuto essere considerato un prodotto editoriale analogo a quello commercializzato dall’Amministrazione in partnership con -OMISSIS-. Da ultimo, la società ricorrente ha evidenziato che la l. n. 190/2014, all’art. 1, co. 197, avrebbe previsto espressamente l’onerosità della concessione d’uso di stemmi, marchi e denominazioni della Polizia di Stato, mentre la partnership instaurata dal Ministero non avrebbe procurato alcun introito all’Amministrazione, la quale, peraltro, non avrebbe selezionato il proprio partner commerciale tramite procedura ad evidenza pubblica, come richiesto dall’art. 37, co. 1, R.D. n. 827/1924 (Regolamento di contabilità generale dello Stato) per i contratti attivi.

3. – Il giudice di prime cure, effettuata una precisa ricognizione del quadro normativo e provvedimentale in materia di uso e cessione temporanea dei segni distintivi della Polizia di Stato, ha dichiarato il ricorso introduttivo in parte improcedibile e in parte infondato. Per prima cosa, ha rilevato l’improcedibilità del primo motivo di ricorso alla luce della sopravvenuta nota ministeriale prot. n. -OMISSIS-/2021, con cui l’Ufficio IV – Relazioni esterne, cerimoniale e studi storici del Dipartimento di P.S. ha formalmente respinto la domanda di concessione presentata dalla ricorrente. Dipoi, ha ravvisato l’infondatezza del secondo motivo – dichiarato anche parzialmente improcedibile a fronte del provvedimento espresso di diniego – sul rilievo che l’Amministrazione avrebbe emanato il provvedimento negativo all’esito di approfondita istruttoria, senza aver espresso, nell’effettuare le valutazioni di propria competenza sulla bozza di contratto e sulle dichiarazioni circa il possesso dei requisiti di cui all’art. 80 del d.lgs. 50/2016 presentate da -OMISSIS-, “ alcun favorevole convincimento preliminare eventualmente idoneo ad ingenerare un affidamento qualificato nella favorevole conclusione del procedimento ”.

Il TAR ha respinto anche il terzo motivo di ricorso sul presupposto della sicura applicabilità ai segni distintivi e figurativi della Polizia di Stato dell’art. 10 del d.lgs. n. 30/2005 – ossia di una norma che, subordinando all’assenso dell’Amministrazione interessata la registrazione come marchio dei segni contenenti simboli, emblemi e stemmi che rivestono interesse pubblico, sancirebbe l’insussistenza di diritti di preuso in capo a terzi che abbiano precedentemente ottenuto autorizzazioni ad hoc per la riproduzione e l’utilizzo del marchio – e su quello della non ravvisabilità, nel caso di specie, dei presupposti richiesti per la tutela del preutente – ossia l’uso di fatto del marchio e l’effettivo grado di notorietà raggiunto –, atteso che l’utilizzo dello stemma e dei segni distintivi della Polizia di Stato nel periodo precedente all’entrata in vigore della l. n. 190/2014 sarebbe avvenuto previa autorizzazione della competente Amministrazione.

Il giudice di prime cure ha poi rigettato anche i motivi aggiunti proposti da -OMISSIS-. Secondo il Tribunale, il Dipartimento di Pubblica Sicurezza, effettuando “ valutazioni che impingono sul merito dell’attività amministrativa e che, pertanto, non possono essere sindacate dalla società ricorrente ”, avrebbe legittimamente deciso di utilizzare il calendario ufficiale della Polizia di Stato quale strumento di comunicazione istituzionale, volto a diffondere i valori della Polizia e ad avvicinare il cittadino all’Amministrazione. In ragione di tale scelta, il Ministero avrebbe ritenuto di dover escludere finalità commerciali o di lucro e di dover privilegiare, al contrario, finalità benefico-assistenziali, concludendo un’apposita partnership con -OMISSIS- e rifiutando ex art. 6 del D.M. n. 215/2017 la richiesta di concessione avanzata da -OMISSIS-.

A detta del TAR, poi, andrebbe esclusa l’esistenza del contrasto tra il provvedimento ministeriale e l’art. 1, co. 197, l. n. 190/2014, visto che non sarebbe stata esercitata dalla Polizia la facoltà – prevista dal comma 195 del medesimo articolo – di consentire in via convenzionale l’uso dei propri segni distintivi e, quindi, non troverebbe applicazione il comma 197 soprarichiamato. Infine, il primo giudice afferma che la devoluzione degli introiti relativi alla vendita del calendario verso finalità assistenziali basterebbe ad escludere la natura commerciale della partnership con -OMISSIS- e, quindi, l’obbligo di espletare procedure competitive da parte dell’Amministrazione. Pertanto, in considerazione della circostanza che il Ministero non avrebbe “ inteso conferire ad un soggetto operante nel mercato un’opportunità di guadagno e, quindi, la possibilità di un’iniziativa economica, in astratto in grado di determinare un vantaggio competitivo ”, il Tribunale ha escluso che si sia verificata una violazione della libera concorrenza o del principio di libera iniziativa economica e, di conseguenza, non ha sollevato questione di costituzionalità sul rilievo che la l. n. 190/2014 non pregiudicherebbe la possibilità dei precedenti utilizzatori delle denominazioni e dei marchi di continuare a usarli, ma la subordinerebbe alle legittime e doverose valutazioni discrezionali dell’Ente pubblico titolare del marchio o dei segni distintivi.

4. – Contro la prefata sentenza del TAR per il Lazio ha interposto appello -OMISSIS- S.r.l.s. sulla base dei seguenti profili di censura.

4.1. – Secondo la prima doglianza, il TAR, nel dichiarare l’improcedibilità del primo motivo di ricorso, avrebbe erroneamente riscontrato una sopravvenuta carenza di interesse, senza considerare la sussistenza dell’interesse della ricorrente ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti gravati per violazione dell’art. 10- bis l. 241/1990 – e, in generale, delle norme e dei principi procedimentali a tutela dell’interessato – e per difetto di istruttoria. Ponendo l’accento sull’omessa comunicazione del preavviso di rigetto e sulla natura discrezionale della scelta compiuta dall’Amministrazione appellata, -OMISSIS- ripropone le censure già formulate con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e con l’atto di motivi aggiunti, e ribadisce l’illegittimità dei provvedimenti ministeriali, assuntamente adottati senza esaminare né approfondire i contenuti dell’istanza di concessione dell’appellante, nonché senza aver previamente istruito un apposito procedimento amministrativo.

4.2. – Ad avviso di -OMISSIS- nel secondo nucleo di censura, da un’interpretazione letterale e teleologica dell’art. 1, commi 195-197, l. n. 190/2014 e dell’art. 3 D.M. n. 215/2017 si trarrebbe un obbligo in capo alle Amministrazioni di concessione dei marchi in favore di terzi solo ed esclusivamente attraverso la stipula di un contratto a titolo oneroso – con specifica destinazione, stabilita ex lege , degli introiti ricavati dallo sfruttamento economico dei segni distintivi – e con un soggetto selezionato in base all’art. 19 del d.lgs. 50/2016. Pertanto, il primo giudice avrebbe sbagliato a ritenere legittimo l’utilizzo del marchio per la realizzazione di un calendario in partnership con -OMISSIS- legato a progettualità esclusivamente benefiche e socio-assistenziali, poiché l’accordo in questione, se a titolo gratuito contrasterebbe con il dettato normativo di rango primario, viceversa, se a titolo oneroso, sarebbe elusivo degli obblighi di evidenza pubblica.

4.3. – Nella terza doglianza l’appellante sostiene, poi, che il giudice di prime cure avrebbe violato il principio dispositivo e quello del contraddittorio perché avrebbe applicato l’art. 10 del d.lgs. n. 30/2005 sulla base del fatto, non provato dal Ministero, né avente carattere di notorietà, che gli stemmi della Polizia utilizzati da -OMISSIS- per la produzione dei calendari fossero effettivamente di interesse pubblico al tempo in cui sarebbe maturato il preuso (ossia dal 2010). Peraltro, la motivazione sviluppata dal TAR nello scrutinare il terzo motivo di ricorso sarebbe “ intrinsecamente contraddittoria ”, atteso che in essa, da un lato, verrebbe affermato che -OMISSIS- non possa vantare alcuna pretesa al preuso, viste le autorizzazioni concesse negli anni dal Ministero, dall’altro, verrebbe negata l’esistenza di qualsiasi affidamento maturato dalla società ricorrente circa la legittimità dell’uso del marchio. Ad avviso dell’appellante, dunque, anche qualora si voglia aderire all’interpretazione data dal Tribunale di prime cure al concetto di “preuso”, non si potrebbe escludere che -OMISSIS- abbia maturato nel corso degli anni un legittimo affidamento alla continuazione dell’attività o, quantomeno, all’instaurazione di un procedimento per la concessione della licenza d’uso.

4.4. – A detta della deducente nel quarto motivo di appello, l’Amministrazione, prima, e il TAR, poi, avrebbero commesso un errore di fatto consistente nell’aver accomunato il calendario “storico” dell’appellante e quello “ordinario” di -OMISSIS- e nell’aver considerato questi ultimi come alternativi (c.d. “beni sostituti”). In particolare, parte appellata e primo giudice non avrebbero individuato la diversa natura e finalità dei due prodotti editoriali e, di conseguenza, avrebbero erratamente ritenuto che la preferenza accordata dal Ministero al calendario realizzato in partnership con l’Onlus escludesse la possibilità di autorizzare la produzione del calendario di -OMISSIS-.

4.5. – Ponendo l’accento sulla natura di contratto attivo della partnership conclusa con -OMISSIS- e sul carattere commerciale dell’attività svolta dalla Onlus – circostanza, quest’ultima, che, a dispetto della natura giuridica di ente no profit assunta dall’organizzazione de qua nel mercato interno, la attrarrebbe nell’alveo del concetto di impresa per come delineato (in senso funzionale) dal T.F.U.E. e dalla Corte di Giustizia dell’U.E. –, l’appellante, col quinto motivo di appello, propugna l’illegittimità della scelta dell’Amministrazione, avallata dal TAR, di concedere lo sfruttamento economico del marchio senza attivare la procedura ad evidenza pubblica prevista dall’art. 19 d.lgs. 50/2016 (richiamato dall’art. 3, co. 1, D.M. 215/2017) per l’affidamento di contratti di sponsorizzazione e, quindi, senza rispettare quanto richiesto dal R.D. n. 827/1924 per la stipula di contratti attivi da parte delle amministrazioni dello Stato.

4.6. – Nella denegata ipotesi in cui sia disatteso il precedente motivo, -OMISSIS-, col sesto motivo di gravame, chiede che venga rimessa alla Corte di Giustizia dell’UE la seguente questione pregiudiziale: “ Se l’artt. 56 e 114 TFUE, unitamente alla direttiva UE 24/2014, debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale come quella contenuta negli artt. 1, commi 195-197, L. 190/2014, e 3, d.m. 215/2017, i quali ammettono un affidamento/partnership a un ente no profit a titolo oneroso senza la necessità di rispettare i principi di pubblicità, trasparenza, economicità e parità di trattamento ”.

4.7. – Da ultimo, col settimo motivo, l’appellante, dopo aver sottolineato di non essere gravata da alcun onere di specificità o di motivazione circa i profili di incostituzionalità delle norme applicabili nel giudizio a quo , ripropone l’eccezione di incostituzionalità, sostenendo che la l. n. 190/2014, laddove interpretata nel senso proposto dal Ministero e confermato dal TAR per il Lazio, produrrebbe un effetto preclusivo nei confronti dei precedenti utilizzatori dei segni distintivi della Polizia di Stato, che verrebbero privati, da un momento all’altro e senza una valida ragione, della possibilità di continuare a usarli e, quindi, a svolgere la propria attività economica.

5. – Si è costituito in giudizio il Ministero dell’interno che, per il tramite della difesa erariale, ha prodotto documenti e depositato una memoria difensiva con la quale domanda la reiezione dell’appello.

6. – A seguito dello scambio delle memorie ex art. 73 c.p.a., la causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 6 novembre 2025 ed è stata successivamente spedita in decisione.

7. – L’appello è in parte inammissibile e in parte infondato per quanto si espone dappresso.

8. – La disamina del Collegio deve prendere l’abbrivio dal primo motivo di appello, incentrato sull’erroneità della statuizione di prime cure laddove, nel dichiarare improcedibile il primo blocco di censure svolte dalla ricorrente per sopravvenuta carenza di interesse, non ha ravvisato alcuna violazione delle garanzie partecipative o carenza istruttoria.

8.1. – Il motivo di censura in questione si profila destituito di fondamento, in quanto il primo giudice ha correttamente opinato che le doglianze di indole procedimentale per lesione delle garanzie partecipative e difetto istruttorio dovessero intendersi trasferite, anche in virtù dei motivi aggiunti, sulla nota ministeriale sopravvenuta – prot. n. -OMISSIS- del 16 novembre 2021 – che aveva formalizzato il diniego alla concessione dei diritti d’uso di emblemi e simboli della Polizia di Stato per la realizzazione e pubblicazione del Calendario storico.

A tutto voler concedere, la denuncia di omissione delle garanzie partecipative e, in particolare, del preavviso di rigetto appare comunque infondata alla luce delle incontestate controdeduzioni della difesa erariale per cui le impugnate note ministeriali sono state precedute da riunioni informali tra i rappresentanti della società appellante e il Ministero nel corso dei mesi di giugno e luglio 2021 – segnatamente, i giorni 30 giugno e 14 luglio di quell’anno –, in occasione delle quali -OMISSIS- è stata resa edotta della nuova normativa per la commercializzazione di prodotti “a marchio” Polizia di Stato.

9. – Il secondo profilo di appello, riproponendo parte delle censure dedotte nel ricorso per motivi aggiunti, stigmatizza la conclusione della partnership con -OMISSIS-, sull’assunto che, ex art. 1, commi 195 e 197, L. n. 190/2014, sussisterebbe un obbligo di concessione dei marchi in favore di terzi solo ed esclusivamente attraverso la stipula di un contratto a titolo oneroso e con un soggetto selezionato in base all’art. 19 del d.lgs. n. 50/2016.

9.1. – La censura deve essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse per quanto si va ad esporre sinteticamente.

La nota ministeriale del 16 novembre 2021 – impugnata da -OMISSIS- con atto di motivi aggiunti – ha natura peculiarmente “ancipite”, dal momento che riveste carattere meramente rappresentativo laddove si limita a rinviare ad un non meglio precisato accordo di partnership del Ministero con -OMISSIS- – mai acquisito agli atti –, il quale resta però autonomo e distinto, oltre che evidentemente antecedente in termini temporali, mentre riveste carattere dispositivo – quindi immediatamente lesivo e impugnabile – nella sola parte in cui respinge l’istanza di concessione dell’utilizzo temporaneo dei marchi e degli emblemi della Polizia di Stato per finalità lucrativo-commerciali.

Sicché, il gravame incappa in una sorta di aberratio ictus laddove ritiene di dolersi dell’accordo con -OMISSIS- senza averne preso integrale cognizione – se del caso esperendo il rituale accesso documentale – e senza aver doverosamente esteso l’impugnativa all’intera sequela procedimentale che ha condotto alla conclusione di siffatto accordo e alla sua conseguente approvazione. Ne discende che l’impianto impugnatorio risulta insanabilmente mutilo per aver mancato di appuntare correttamente tali doglianze recta via sull’accordo di partnership con -OMISSIS- – accordo che, ad oggi, resta estraneo al perimetro del presente giudizio sia sul piano della formale impugnazione sia, più semplicemente, sul piano del compendio probatorio-documentale.

Alla luce di quanto precede, tutte le censure svolte nel motivo in esame scontano un insanabile tasso di congetturalità e astrattezza, che ben si coglie nella prospettazione dicotomica finale in cui l’appellante si avventura nella duplice ipotesi della natura onerosa o gratuita della convenzione con -OMISSIS-, non avendone piena contezza. Indi, stante il carattere impugnatorio del giudizio di legittimità che si svolge dinanzi al giudice amministrativo, il quale implica la necessità per il deducente di gravare tutti gli atti assuntamente lesivi, il Collegio deve rilevare l’inammissibilità del secondo profilo censorio per difetto di interesse, non potendo di certo ritenersi la carenza del ricorso sanata dall’impiego della mera formula di stile – invero, assai ricorrente, nei medesimi termini o con formulazione analoga, negli atti di impugnazione che pervengono dinanzi al giudice amministrativo – tramite cui è stato chiesto l’annullamento “ di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso ancorché non conosciuto ” alla nota del Ministero dell’Interno del 16 novembre 2021 prot. n. -OMISSIS- (v. epigrafe del ricorso per motivi aggiunti presentato da -OMISSIS- il 7 gennaio 2022). Al riguardo, la giurisprudenza ha chiarito che il generico richiamo, nell’epigrafe del ricorso, alla richiesta di annullamento degli atti presupposti, connessi e conseguenti, o la mera citazione di un atto nel corpo del ricorso stesso non sono sufficienti a radicarne l’impugnazione, in quanto i provvedimenti impugnati devono essere puntualmente inseriti nell’oggetto della domanda ed a questi devono essere direttamente collegate le specifiche censure; ciò perché solo l’inequivoca indicazione del petitum dell’azione di annullamento consente alle controparti la piena esplicazione del loro diritto di difesa (cfr., fra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 27 agosto 2024, n. 7264; id ., 2 maggio 2023, n. 4459; id ., 25 marzo 2016, n. 1242).

10. – Il terzo motivo di gravame, che denuncia il mancato riconoscimento da parte del primo giudice del preuso del marchio o comunque dell’affidamento asseritamente maturato negli anni in capo all’appellante circa la legittimità dell’utilizzo dei segni distintivi della Polizia di Stato, si appalesa del tutto inconferente.

10.1. – Il richiamo alla figura del preuso, infatti, non può trovare applicazione nel caso di stemmi, emblemi e marchi di interesse pubblicistico, i quali, per la loro intrinseca natura, sono assoggettati ad un regime derogatorio che li esime dalla registrazione come marchio d’impresa salva diversa disposizione dell’Autorità competente ( cfr . art. 10 del d.lgs. n. 30/2005).

Innanzitutto, giova precisare che il preuso è una situazione di fatto cui l’ordinamento accorda tutela, entro i limiti e alle condizioni previste dalla legge, nei conflitti in certo senso “circolatori” che dovessero insorgere con terzi utenti che intendano registrare il marchio in danno del preutente in buona fede. In proposito, la giurisprudenza civile di legittimità ha evidenziato che il preuso di un marchio di fatto comporta, ai sensi degli artt. 12 e 28 del d.lgs. n. 30 del 2005, che il preutente abbia il diritto all’uso esclusivo del segno, ossia abbia il potere di avvalersene, che è distinto da ogni successiva registrazione corrispondente alla denominazione da lui usata – la quale si pone su un piano diverso rispetto al diritto di preuso, sicché ben può una tale registrazione essere dichiarata nulla, anche per decettività, in rapporto ai segni confliggenti (Cass. civ., Sez. I, 1° febbraio 2018, n. 2499).

In secondo luogo, l’obiezione attorea per cui il Ministero dell’interno avrebbe mancato di comprovare l’ascrivibilità degli stemmi e degli emblemi utilizzati da -OMISSIS- per la produzione dei calendari al novero di quelli aventi natura pubblicistica si appalesa del tutto speciosa, a mente del fatto che è lo stesso D.M. n. 215 del 2017 ad operare la ricognizione degli stemmi e degli emblemi della Polizia di Stato (v. Allegato A al decreto), suggellando di tal guisa quell’interesse pubblico – evidentemente sotteso ai segni distintivi di cui si discute – messo in dubbio dall’appellante. Pertanto, il giudice di prime cure ha correttamente ritenuto applicabile anche ai segni distintivi e figurativi della Polizia di Stato l’art. 10 del codice della proprietà industriale ed è giunto alla inevitabile conclusione della non configurabilità del preuso in capo a -OMISSIS-, esito necessitato anche dalla circostanza che, nel caso odierno, il presunto preutente si è doluto con l’Amministrazione concedente, piuttosto che con -OMISSIS- – ossia l’ipotetico utente terzo –, laddove si è già rilevato che il preuso riguarda conflitti circolatori che si pongano fra utenti dello stesso marchio, e non tra il preutente e il soggetto titolare dei segni distintivi.

11. – La quarta doglianza, nell’assumere che i due calendari in esame siano prodotti editoriali distinti, obietta che l’Amministrazione avrebbe dovuto prendere in considerazione la proposta della Società appellante, valutandola in aggiunta a quella realizzata in partnership con -OMISSIS-.

11.1. – Anche tale censura è radicalmente priva di pregio.

L’appellante erra nei suoi assunti di partenza: il dato normativo di cui all’art. 1, co. 195, L. n. 190/2014 attribuisce all’Amministrazione un potere di amplissima latitudine, che le consente discrezionalmente di concedere o meno in uso, anche temporaneo, i propri stemmi ed emblemi a soggetti terzi sulla base di una convenzione di sponsorizzazione. Orbene, la preesistenza della partnership con -OMISSIS- non rappresenta un ostacolo ontologico alla percorribilità di ulteriori convenzioni, bensì integra la ratio decidendi – vuoi per l’esclusività che l’Amministrazione vuole riservare all’iniziativa de qua , vuoi per le precipue finalità benefico-assistenziali che la permeano – di non procedere con ulteriori accordi di sfruttamento, specie se di natura commerciale. In altre parole, il Ministero ben potrebbe addivenire alla concessione d’uso dei propri segni distintivi per la realizzazione di nuove e innovative versioni editoriali del calendario storico, ma non intende farlo per le motivate considerazioni di cui sopra, le quali esauriscono integralmente il merito della decisione e, nella loro tangibile logicità e congruità, non si prestano al sindacato di questo giudice, come condivisibilmente opinato dal TAR per il Lazio.

12. – Proseguendo nella disamina dei mezzi di impugnazione, il quinto e il sesto motivo di appello possono essere esaminati unitariamente, perché tornano ad appuntare le mire censorie sull’accordo con -OMISSIS-. Segnatamente, -OMISSIS-, facendo impropriamente leva sulla natura di ente no profit rivestita da -OMISSIS-, sostiene che la partnership conclusa con il Ministero eluderebbe la disciplina nazionale ed eurounitaria sulla evidenza pubblica. L’appellante, poi, si spinge sino a prospettare la questione pregiudiziale della compatibilità eurounitaria del plesso normativo di diritto nazionale in materia di uso e cessione temporanea dei segni distintivi della Polizia di Stato, laddove interpretato nel senso che l’“ affidamento/partnership a un ente no profit a titolo oneroso possa avvenire senza la necessità di rispettare i principi di pubblicità, trasparenza, economicità e parità di trattamento ”.

12.1. – Le censure sono del tutto fuori fuoco a causa di due fallacie metodologiche, l’una di indole processuale, l’altra sistematico-ricostruttiva.

Quanto alla fallacia processuale, come si è già detto con riguardo al secondo motivo di gravame, l’appellante sèguita a dolersi di una determinazione amministrativa – l’accordo di partnership con -OMISSIS-, unitamente agli atti prodromici e a quelli susseguenti di approvazione – che non è mai stata formalmente impugnata, costringendo il deducente financo a riferirvisi in termini congetturali (“ non meglio precisate “progettualità esclusivamente benefiche e socio-assistenziali ””) o recisamente apodittici (“ -OMISSIS- non stava svolgendo servizi socio-assistenziali e di beneficenza, ma si stava procacciando introiti tramite la commercializzazione di un calendario in partnership con il Ministero ”). Il Collegio deve, dunque, ribadire che nella presente controversia, stante il perimetro tracciato dalla ricorrente in primo grado, non può essere dedotta principaliter la quaestio iuris della conformità della convenzione stipulata tra Ministero e -OMISSIS- con i paradigmi unionali e nazionali dell’evidenza pubblica, essendo tale accordo totalmente incognito nella sua struttura e formulazione. Del resto, le deduzioni della difesa erariale offrono un quadro ricostruttivo ben diverso della conformazione di tale accordo, smentendone il carattere economico-commerciale – in particolare, nella memoria di parte appellata si legge che “ vista la natura esclusivamente assistenziale del rapporto di collaborazione con -OMISSIS-, tale ente, in qualità di Onlus, è solo destinatario di parte dei proventi derivanti dalla distribuzione del Calendario istituzionale della Polizia di Stato, mentre il resto dei proventi acquisiti sono destinati a sostenere il piano di assistenza continuativa “-OMISSIS-” rivolto ai figli dei dipendenti ed ex dipendenti della Polizia di Stato, minori degli anni 18, affetti da patologie ad andamento cronico ”.

Venendo alla fallacia sistematico-ricostruttiva, è sfuggita all’appellante una assai più plausibile configurazione alternativa dell’accordo di partnership tra Ministero e -OMISSIS-, in base alla quale esso sarebbe da sussumere non già nel paradigma delle convenzioni a titolo oneroso per lo sfruttamento commerciale del marchio, bensì nell’archetipo delle cooperazioni pubblicistiche di cui all’art. 4 del D.M. n. 215 del 2017 (“ Il soggetto istituzionale titolare dei simboli può stipulare forme di cooperazione con gli organismi di diritto pubblico nei limiti ed alle condizioni stabiliti dalle previsioni recate dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50; si applicano le disposizioni di cui all’articolo 3, comma 2 ”), che si pongono nel solco attuativo dell’art. 5, co. 6, d.lgs. n. 50/2016 e, a sua volta, dell’art. 12, par. 4, Dir. 24/2014/UE. -OMISSIS- Italia, infatti, quale ente del terzo settore di diritto italiano, pare rivestire nel caso di specie le caratteristiche funzionali dell’organismo di diritto pubblico, essendo persona giuridica istituita per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale, ed operando in Italia in nome e per conto dell’-OMISSIS-, in base all’Accordo di Cooperazione e secondo un Piano Strategico Congiunto delle attività (JSP), oltre che sulla base dell’Accordo Internazionale stipulato tra l’-OMISSIS- e la Repubblica Italiana e pubblicato sul supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana -OMISSIS- gennaio 1992 ( cfr . art. 2, punti 2.1 e 2.2 dello Statuto di -OMISSIS- Italia). Conseguentemente, accedendo a tale plausibile schema ricostruttivo alternativo, verrebbe del tutto messa fuori gioco l’applicazione delle norme sull’evidenza pubblica di cui al codice dei contratti pubblici con conseguente confutazione della censura in esame.

Le fallacie testé enucleate privano, dunque, di fondatezza – e prima ancora di rilevanza - la censura articolata dall’appellante con il quinto motivo, al pari della questione pregiudiziale avanzata in quello successivo.

13. – Non è destinata a miglior sorte la prospettazione della questione di legittimità costituzionale svolta all’ultimo motivo di appello.

Essa è manifestamente infondata, non essendo ravvisabile alcuna lesione della libertà di iniziativa economica in una disciplina di rango legislativo – quale quella oggetto della eccezione di costituzionalità – che attribuisca all’Amministrazione della pubblica sicurezza il potere di disporre secondo il proprio apprezzamento discrezionale dell’uso dei propri stemmi ed emblemi, i quali rivestono un valore simbolico-identitario, storico-culturale, oltre che economico-commerciale. Né tantomeno può plausibilmente predicarsi una lesione dell’affidamento dell’operatore economico, il quale non può fondatamente assumere di poter disporre sine die dell’uso di stemmi o emblemi, specie quando è lapalissiana la pregnanza pubblicistica degli stessi.

14. – Tutto ciò considerato, l’appello deve essere respinto, in quanto in parte inammissibile per carenza di interesse e in parte infondato.

15. – Le spese del grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione in favore del Ministero appellato delle spese di lite, che si liquidano nell’importo di euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IC D'EL, Presidente FF

Luca Di Raimondo, Consigliere

EL RO CE, Consigliere, Estensore

Sebastiano Zafarana, Consigliere

Giacinta Serlenga, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL RO CE	IC D'EL

IL SEGRETARIO