Pubblicato il 16/05/2025

N. 04217/2025REG.PROV.COLL.

N. 03741/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3741 del 2023, proposto da IES – Italiana Energia e Servizi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Sella e Luca Torlaschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Provincia di Mantova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Eloisa Persegati Ruggerini e Lucia Salemi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Belleli Energy Cpe S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Peres e Alessandro Kiniger, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Mantova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gianolio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Arpa Lombardia – Dipartimento Provinciale di Mantova, Arpa Lombardia – Dipartimento Provinciale di Cremona, Regione Lombardia, Parco Regionale del Mincio, Ats Val Padana Mantova, Aipo – Agenzia Interregionale per il Fiume Po, Iss – Istituto Superiore di Sanità, Sistema Nazionale Protezione Ambiente – Snpa, Ispra – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale, non costituiti in giudizio;

nei confronti

INAIL - Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andreina Amato, Vito Zammataro e Renata Tomba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, 30 gennaio 2023, n. 86, avente ad oggetto l’annullamento della richiesta di implementazione delle analisi di rischio (prot. n. 25281 del 10 marzo 2021) da parte del Ministero della transizione ecologica (oggi Ministero dell’ambiente) e degli atti presupposti, compresa l’allegata relazione ARPA Lombardia e le richiamate relazioni di monitoraggio delle acque di falda del 2019 e della campagna coordinata surnatante del 2020 (ricorso n. 305 del 2021), nonché l’annullamento della diffida (prot. n. 28444 del 18 marzo 2021) del Ministero della transizione ecologica (oggi Ministero dell’ambiente) che ha imposto a IES di dar seguito alle prescrizioni impartite con la Conferenza di Servizi decisoria del 25.7.2013, riferite al rafforzamento delle misure di MISE e di recupero del surnatante in area Belleli, nonché di porre in essere ogni attività utile ad arrestare la trasmigrazione della contaminazione all’esterno del sito di proprietà, oltre all’annullamento degli atti presupposti e consequenziali, incluse le relazioni di monitoraggio delle acque di falda del 2019 e della campagna coordinata surnatante del 2020, oltre alla nota della Provincia di Mantova del 26 giugno 2020 (ricorso n. 320 del 2021).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, della Provincia di Mantova, di Belleli Energy Cpe s.r.l., del Comune di Mantova e dell’INAIL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso di primo grado (n. 305 del 2021), la società appellante ha impugnato il provvedimento del Ministero della transizione ecologica (oggi Ministero dell’ambiente) contenente la richiesta di implementazione delle analisi di rischio (prot. n. 25281 del 10 marzo 2021), nonché gli atti presupposti, compresa l’allegata relazione ARPA Lombardia e le richiamate relazioni di monitoraggio delle acque di falda del 2019 e della campagna coordinata surnatante del 2020.

Con un distinto ricorso (n. 320 del 2021), ha poi impugnato la diffida (prot. n. 28444 del 18 marzo 2021) del medesimo Ministero con la quale è stato imposto a IES s.p.a. di dar seguito alle prescrizioni impartite con la Conferenza di Servizi decisoria del 25 luglio 2013, riferite al rafforzamento delle misure di messa in sicurezza d’emergenza (di seguito, MISE) e di recupero del surnatante all’interno dell’area della società Belleli Energy CPE s.r.l., nonché di porre in essere ogni attività utile ad arrestare la trasmigrazione della contaminazione all’esterno del sito di proprietà, oltre chiedere l’annullamento degli atti presupposti e consequenziali, incluse le relazioni di monitoraggio delle acque di falda del 2019 e della campagna coordinata surnatante del 2020 e la nota della Provincia di Mantova del 26 giugno 2020.

2. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r., previa riunione dei due ricorsi, ha innanzitutto dichiarato improcedibili tutte le censure volte a contestare l’individuazione della società ricorrente quale soggetto responsabile dell’inquinamento, avuto riguardo al giudicato formatosi sul punto con la decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 6 giugno 2022, n. 4587.

Nel merito, li ha respinti in quanto infondati.

2.1. – In particolare, il T.a.r. ha ribadito l’inefficacia delle misure poste in essere dalla ricorrente, unitamente alla mancata ottemperanza a tutte le prescrizioni a suo tempo impartite, con particolare riguardo alla mancata installazione di altri 3 piezometri, già richiesti con il parere congiunto ARPA – Provincia di Mantova del 25 marzo 2013, prot. 13978, parte integrante del verbale della conferenza di servizi di pari data.

Invero, il primo giudice ha evidenziato come “ non sia stata data completa attuazione alle prescrizioni imposte sin dal 2013 le quali, in assenza di un provvedimento espresso dell’amministrazione procedente, non possono ritenersi implicitamente superate dall’approvazione dei successivi progetti di bonifica, anche perché le varie campagne di monitoraggio hanno evidenziato l’inidoneità delle misure sino a ora realizzate ” (pag. 14 della sentenza impugnata).

2.2. – Inoltre, ha escluso la necessità di una comunicazione di avvio del procedimento in relazione ai provvedimenti impugnati, stante il loro carattere consequenziale rispetto all’ordinanza provinciale n. 21/58 del 15 ottobre 2012, già ritenuta legittima con sentenza passata in giudicato (pag. 14 della sentenza impugnata), con conseguente applicabilità dell’art. 21- octies , seconda parte, l. n. 241 del 1990 (pag. 15 della sentenza impugnata).

2.3. – In secondo luogo, ha escluso il difetto di istruttoria e di motivazione dei provvedimenti impugnati, sia alla luce della legittimità e congruità, accertata con efficacia di giudicato, delle prescrizioni imposte, e sia in ragione della sussistenza di una discrezionalità amministrativa e tecnica in materia, con la conseguenza di ritenere infondate le censure finalizzate a sostituire una propria opinabile valutazione a quella effettuata dall’amministrazione, da ritenersi insindacabile in sede giurisdizionale (pag. 16-20 della sentenza impugnata).

2.4. – Infine, ha ritenuto inammissibile la censura avverso la nota della Provincia di Mantova del 26 giugno 2020, sia perché si tratta di atto endoprocedimentale privo di efficacia lesiva e sia perché la relativa censura è del tutto generica (pag. 20-21 della sentenza impugnata).

2.5. – Con riferimento al ricorso n. 305 del 2021, il T.a.r. lo ha rigettato.

Con tale ricorso, la società ha impugnato il provvedimento n. 25281 del 10 marzo 2021 con cui il Ministero procedente ha imposto alla ricorrente di implementare l’analisi rischio riferita alla contaminazione delle matrici ambientali derivante dalla presenza del “prodotto libero”, utilizzando le procedure delle linee guida SNPA n. 15, 16 e 17.

2.6. – Sul punto, il T.a.r. ha escluso la violazione delle garanzie partecipative, dal momento che la ricorrente “ ha partecipato, e continua a partecipare, all’individuazione delle misure di bonifica del sito, di cui l’analisi del rischio rappresenta una mera sottofase ” (pag. 22 della sentenza impugnata), oltre alla ravvisata sussistenza di esigenze di celerità del procedimento, nonché all’applicazione dell’art. 21- octies , comma 2, seconda parte, l. n. 241 del 1990 (pag. 23 della sentenza impugnata).

2.7. – Inoltre, ha ritenuto irrilevante la dedotta carenza documentale ai fini del corretto adempimento dei propri obblighi, in considerazione dell’onere di diligenza facente capo alla stessa in qualità di responsabile dell’inquinamento, implicante anche un eventuale accesso documentale, oltre alla inidoneità di tale carenza documentale ad inficiare la validità del provvedimento amministrativo impugnato (pag. 24 della sentenza impugnata).

3. – Con atto di appello la società IES s.p.a. ha impugnato la sentenza.

3.1. – In particolare, con il primo motivo di appello (pag. 9-18), ha contestato i capi di sentenza (punto 3 e 3.1), con i quali il T.a.r. ha ritenuto ragionevole e proporzionato il provvedimento di diffida con cui si contesta il preteso inadempimento rispetto agli obblighi di recupero del surnatante in area Belleli e di isolamento di tale area (c.d. barrieramento) rispetto alla migrazione di contaminante.

Più precisamente, secondo il primo giudice: a) nell’intorno dei piezometri attrezzati con skimmer attivo, realizzati da IES s.p.a. e deputati al recupero del surnatante, non sarebbero stati approntati punti di controllo a triangolo funzionali a “ verificare la presenza di surnatante fuori dal raggio di azione ” dei primi; b) ARPA avrebbe rinviato il proprio “ giudizio definitivo ” sull’efficacia del barrieramento realizzato dalla ricorrente “ al termine della fase di messa a regime di tutte le opere approvate e già realizzate nel Progetto di MISO falda Fase I e Fase II ”.

Secondo la parte appellante, l’esecuzione dei c.d. punti a triangolo avrebbe una funzione di mera “ verifica ”, da inquadrarsi nell’ambito delle attività di monitoraggio e controllo degli interventi di recupero eseguiti, la cui mancata ottemperanza sarebbe di per sé inidonea a sostenere la legittimità del provvedimento impugnato, non avendo alcuna incidenza diretta né sull’attività di recupero, né tantomeno di barrieramento.

Tale richiesta sarebbe stata riscontrata dalla ricorrente con una più articolata proposta alternativa di monitoraggio avanzata da IES s.p.a. al Ministero, attuata con la realizzazione di nuovi 8 piezometri di monitoraggio con conseguente effettiva presenza di surnatante in area Belleli in misura minore della situazione precedente, a comprova non solo dell’ottemperanza della ricorrente, bensì della medesima efficacia delle misure adottate.

3.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 18-22), la società ha contestato i capi di sentenza (punto 3 e 3.2), con i quali il primo giudice ha escluso la violazione delle garanzie partecipative.

In particolare, ha contestato la natura vincolata e consequenziali dei provvedimenti impugnati rispetto all’ordinanza provinciale di individuazione del responsabile dell’inquinamento; in secondo luogo, ha dedotto che, ove fosse stato garantito il contraddittorio procedimentale, l’esito dello stesso sarebbe stato diverso da quello in concreto verificatosi.

3.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 23-29), ha contestato i capi di sentenza (punti 3, 3.3 e 3.5), con i quali il primo giudice ha escluso la sussistenza dei vizi di difetto di istruttoria e di motivazione.

In particolare, ha ribadito di aver dato esecuzione a tutte le (seppur contestate) prescrizioni impartite dal Ministero con riguardo sia al recupero del surnatante all’interno dell’area della società Belleli Energy CPE s.r.l., che al barrieramento a valle della medesima, e ha successivamente dato volontaristico avvio, tenuto conto dello stato di avanzamento delle attività eseguite e dei dati di monitoraggio acquisiti nel corso del tempo, ad ulteriori attività di indagine finalizzate alla fisiologica rimodulazione degli interventi in corso di esecuzione ed alla definizione di proposte tecniche per il completamento dell’opera di recupero del residuo prodotto in fase libera.

3.4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 29-32), ha ribadito l’impossibilità di attuare la prescrizione impartita dal momento che l’analisi di rischio non potrebbe avere ad oggetto il surnatante la cui presenza costituisce l’unico presupposto della prescrizione.

4. – Con apposite memorie, si sono costituite le parti appellate, chiedendo il rigetto del ricorso. L’INAIL ha eccepito altresì il difetto di legittimazione passiva.

5. – All’udienza pubblica del 13 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni in rito stante l’infondatezza nel merito dell’appello.

7. – Con il primo ed il terzo motivo di appello, da trattarsi congiuntamente in quanto strettamente connessi, la IES s.p.a. contesta sostanzialmente l’inottemperanza alle misure imposte dal Ministero (posizionamento di altri 3 piezometri disposti a triangolo ad una distanza di 5 m dai punti soggetti a recupero, nonché installazione di una barriera idraulica), assumendo di aver correttamente agito mediante l’installazione di 8 piezometri di monitoraggio con conseguente minore presenza di surnatante nella c.d. area Belleli.

I motivi sono infondati.

Invero, le prescrizioni imposte dal Ministero con il provvedimento impugnato non possono essere ottemperate “per equivalente” mediante un progetto alternativo che non rispetta le originarie prescrizioni, sia perché non è provata l’efficacia di tali misure alternative e sia perché si tratta di una questione rientrante nella discrezionalità tecnica dell’amministrazione che, in quanto tale, non è sindacabile in sede giurisdizionale in assenza di profili di irragionevolezza, nella specie non sussistenti.

8. – Il secondo motivo di appello (violazione garanzie partecipative) è parimenti infondato, essendo condivisibili le considerazioni svolte sul punto dal primo giudice.

Invero, deve escludersi la necessità di una comunicazione di avvio del procedimento in relazione ai provvedimenti impugnati, stante il loro carattere consequenziale rispetto all’ordinanza provinciale n. 21/58 del 15 ottobre 2012, già ritenuta legittima con sentenza passata in giudicato (Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 2022, n. 4587), con conseguente applicabilità dell’art. 21- octies , comma 2, seconda parte, l. n. 241 del 1990.

9. – Il quarto motivo di appello è infondato.

Con tale censura, la società ha dedotto una impossibilità di attuare la prescrizione impartita dal momento che l’analisi di rischio non potrebbe avere ad oggetto il surnatante la cui presenza costituisce l’unico presupposto della prescrizione.

A tal riguardo, tuttavia, si deve osservare che se da un lato è vero che “ l’analisi di rischio non può essere applicata al surnatante (che deve essere oggetto di interventi ad hoc ) ”, dall’altro lato è anche vero che tale analisi di rischio è stata richiesta in relazione “ alla contaminazione delle matrici ambientali derivante dalla presenza del prodotto libero ” (prot. n. 25281 del 10 marzo 2021), ossia all’inquinamento conseguente alla presenza del surnatante, pacificamente attribuito alla responsabilità della società.

Ne consegue, quindi, l’infondatezza della relativa censura.

10. – In conclusione, l’appello deve essere respinto con conseguente conferma della sentenza di primo grado.

11. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite che si liquidano in € 8.000,00, nei confronti di ciascuna parte costituita, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO