Pubblicato il 03/03/2025

N. 01792/2025REG.PROV.COLL.

N. 06998/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6998 del 2024, proposto dal Comune di Collegno, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino, Alessandro Sciolla e Sergio Viale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società NO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vilma Aliberti e Riccardo Ludogoroff, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Regione Piemonte e della Città metropolitana di Torino, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 607/2024, resa tra le parti, con la quale è stata annullata la determinazione dirigenziale n. 1490 del 30 dicembre 2020 (avente a oggetto: « Programma di rigenerazione urbana, sociale ed architettonica "Collegno rigenera". Attuazione delle previsioni programmatiche sull'area di rigenerazione "d.1": determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi finalizzata all'esame del progetto di intervento e della proposta di variante semplificata al P.R.G.C. ex art. 17bis l.r. 5/12/1977, n. 56 e s.m.i. ») e la nota del Comune di Collegno del 22 giugno 2022 (avente ad oggetto: « Programma "Collegno rigenera". Area di rigenerazione urbana "d.1": ex stabilimento Sandretto. Risposta a v/s nota prot. 23552 del 30 marzo 2022 e indicazioni emerse in sede di approfondimenti di carattere politico »).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto il ricorso incidentale proposto dalla società NO s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. Martina Arrivi e uditi per l'appellante principale l'avvocato Alessandro Sciolla e per l'appellante incidentale l'avvocato Riccardo Ludogoroff, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il presente giudizio verte sulla legittimità del rigetto di un'istanza di variante urbanistica presentata dalla società NO s.p.a. al Comune di Collegno, nell'ambito di un programma di rigenerazione urbana, sociale e architettonica, denominato "Collegno Rigenera".

1.1. In detto programma di rigenerazione, che trova copertura normativa all'art. 14 l.r. Piemonte 20/2009, è stato incluso, con delibera del consiglio comunale (DCC) n. 46 dell'11 maggio 2017, l'ambito D1, denominato "Complesso ex Sandretto", con una superficie di circa 45.000 mq comprensiva di alcuni edifici della società proponente NO s.p.a., per il quale è stata prevista la realizzazione di una nuova centralità urbana, mediante la conversione dei fabbricati industriali esistenti in edifici a destinazione prevalentemente residenziale, nonché la costruzione di una residenza sanitaria assistenziale (RSA), di nuove aree destinate a servizi pubblici, di percorsi ciclopedonali e di dotazioni infrastrutturali.

Dacché il programma di rigenerazione del Complesso ex Sandretto avrebbe comportato delle variazioni al piano regolatore generale comunale (PRGC), il 2 luglio 2018 la società ha formulato una proposta preliminare di variante urbanistica, sulla quale il Comune di Collegno si è espresso con delibera di giunta comunale (DGC) n. 252 del 25 luglio 2018, che ha dichiarato lo schema progettuale consegnato da NO s.p.a. « condivisibile nell'impianto urbano e in linea generale coerente con gli obiettivi fissati dal Consiglio Comunale nella delibera di approvazione del Programma "Collegno Rigenera", ma nondimeno suscettibile di miglioramenti progettuali in riferimento ad alcuni aspetti di particolare interesse per la Città », fornendo alcune indicazioni per l'adeguamento e l'approfondimento della soluzione progettuale, nonché richiedendo la produzione di un elenco di elaborati necessari ai fini dell'avvio del procedimento di variante. In estrema sintesi, la delibera ha indicato i seguenti profili richiedenti un miglioramento progettuale: i) la necessità che, a fronte dell'edificazione della RSA su un'area libera, si procedesse a simultanee demolizioni per abbattere le superfici coperte del complesso; ii) l'auspicata riqualificazione ad utilizzo sportivo di alcune aree; iii) la localizzazione dell'edificio destinato a fungere da RSA nel rispetto del filo edilizio determinato dagli attuali fabbricati sul lato ovest di via Manzoni; iv) la realizzazione di un camminamento coperto a uso pubblico ai piedi dei fabbricati lungo via De Amicis.

1.2. Il 9 gennaio 2020, NO s.p.a. ha presentato istanza formale di variante al PRGC, assoggettata al procedimento semplificato disciplinato dall'art. 17- bis l.r. 56/1977, fruibile per le varianti attuative dei programmi di rigenerazione disciplinati dall'art. 14 l.r. 20/2009.

Conformemente all'art. 17- bis l.r. 56/1977, l'amministrazione comunale ha indetto una conferenza di servizi, che si è articolata in due sedute.

Nella prima seduta, tenutasi il 17 giugno 2020, sia il rappresentante del Comune di Collegno sia il rappresentante dell'Agenzia regionale per la protezione ambientale (PA) hanno indicato degli elementi di criticità, a fronte dei quali è stato disposto un aggiornamento della conferenza all'esito di integrazioni progettuali demandate alla società proponente.

La seconda seduta, del 29 ottobre 2020, si è aperta con l'espressione, da parte del rappresentante comunale, del proprio parere negativo sulla variante, in quanto le integrazioni formulate da NO s.p.a. non avevano superato le criticità rilevate. Ne è seguita una discussione, durante la quale la società ha istato per l'accoglimento del progetto con prescrizioni, mentre il responsabile del Comune ha esternato la preferenza per una determinazione conclusiva di segno negativo, alla quale avrebbe potuto far seguito la proposizione di una nuova istanza.

1.3. A seguito del preavviso di rigetto e delle osservazioni della società istante, il Comune ha adottato la determinazione dirigenziale (DD) n. 1490 del 30 dicembre 2020, con la quale ha rigettato l'istanza di variante semplificata al PRGC sulla base di tre pilastri motivazionali, così sintetizzabili:

i) l'assenza di riscontri, da parte della società, alla richiesta, formulata durante la prima seduta della conferenza di servizi, di attribuire al "boulevard verde" (su cui ruota il progetto di NO s.p.a. e che dovrebbe attraversare il nuovo complesso immobiliare) una continuità scenico-percettiva, nonché alla richiesta di riqualificare ad utilizzo sportivo alcune aree;

ii) l'assenza di garanzie sul completamento delle opere infrastrutturali funzionali all'intero intervento e, segnatamente, delle opere identificate dal perimetro "aree connesse" su corso Antony e della nuova viabilità di collegamento in prosecuzione di via Sassi, opere che, durante la prima seduta della conferenza di servizi, il Comune aveva chiesto che venissero realizzate anticipatamente rispetto ai restanti interventi; nella determina si rileva che la pronta attuazione delle opere è ostacolata dalla mancanza di una chiara identificazione delle stesse e, quanto alla viabilità, dall'intercettazione, da parte collegamento stradale, di proprietà di terzi e dalle conseguenti incertezze proprie dei necessari procedimenti espropriativi;

iii) la mancata fornitura, secondo quanto preteso da PA in sede di conferenza di servizi, di un cronoprogramma degli interventi che dia atto dei vantaggi ambientali documentati in sede di verifica di VAS.

2. La società NO s.p.a. ha impugnato la DD n. 1490/2020 dinanzi al T.A.R. Piemonte per due motivi:

I) « Violazione ed errata applicazione dell'art. 17 bis della legge reg. n. 56/77, nonché dell'art. 14 l. reg. n. 20/2009 e dell'art. 12 l. reg. n. 16/2018. Violazione del giusto procedimento », lamentando, per un verso, che l'amministrazione avrebbe respinto l'istanza sulla base di argomenti secondari (come il boulevard) e mai opposti in precedenza (come l'utilizzo sportivo di alcune aree) o, comunque, risolvibili con prescrizioni e, per altro verso, l'improprio svolgimento della seconda conferenza di servizi, ove il parere negativo del Comune è stato espresso all'esordio della seduta anziché alla sua conclusione;

II) « Violazione ed errata applicazione dell'art. 17 bis della legge reg. n. 56/77, nonché dell'art.14 l. reg. n. 20/2009 e dell'art. 12 l. reg. n. 16/2018. Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, contraddittorietà e perplessità manifesta. Travisamento e sviamento », denunciando la strumentalità delle motivazioni addotte nel provvedimento, volte a rigettare aprioristicamente la proposta, nonché l'afferenza delle stesse alla fase attuativa del piano.

2.1. Nelle more del giudizio di primo grado e a seguito di ulteriori interlocuzioni tra le parti, il Comune di Collegno ha adottato, in data 22 giugno 2022, una nota con cui ha richiamato le ragioni ostative indicate nella DD n. 1490/2020, chiarendo che le stesse sarebbero state prese quali basi di riferimento per l'eventuale riavvio del procedimento di variante urbanistica, aggiungendo delle specificazioni.

2.2. La nota è stata avversata da NO s.p.a. con motivi aggiunti, per « Violazione ed errata applicazione dell'art. 17 bis della legge reg. n. 56/77, nonché dell'art.14 l.reg. n. 20/2009 e dell'art. 12 l.reg. n. 16/2018. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per sviamento, incoerenza, contraddittorietà. Violazione dei principi generali della materia », in quanto il Comune avrebbe imposto scelte progettuali nuove e diverse rispetto alle linee guida già deliberate e avrebbe illegittimamente integrato ex post la motivazione del provvedimento reiettivo.

2.3. Si è costituito il Comune di Collegno, in via preliminare eccependo:

i. l'improcedibilità dei gravami, in quanto – nelle more del giudizio – NO s.p.a. ha presentato una nuova istanza di variante, con la quale avrebbe prestato acquiescenza alla DD n. 1490/2020 e manifestato un comportamento contraddittorio rispetto alla volontà di proseguire il giudizio;

ii. l'inammissibilità dei motivi aggiunti, poiché vertenti su un atto meramente confermativo e, comunque, privo di rilievo provvedimentale in quanto emesso in vista dell'eventuale riapertura del procedimento.

L'amministrazione ha, inoltre, dedotto l'infondatezza delle censure rivolte ai propri atti.

2.4. Con la sentenza quivi appellata, il T.A.R. Piemonte, dopo aver respinto le eccezioni preliminari sollevate dalla difesa comunale nonché la parte del primo motivo di ricorso in cui si è contestata l'esternazione del parere negativo all'esordio della seconda seduta della conferenza di servizi, ha accolto le restanti doglianze del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti. In sintesi, il giudice di primo grado ha statuito che la scelta urbanistica, poiché comportante una variante semplificata e localizzata, avrebbe dovuto essere motivata, soprattutto in quanto l'amministrazione aveva introdotto delle tematiche (come il boulevard verde e le opere infrastrutturali) nuove rispetto a quelle affrontate negli atti di indirizzo, costituiti dalla DCC n. 46/2017, di approvazione della scheda di progetto e di inclusione dell'ambito D1 nel programma Collegno Rigenera, e dalla DGC n. 252/2018, di validazione della proposta preliminare di variante. Inoltre, il T.A.R. ha rilevato la funzione prettamente attuativa del cronoprogramma richiesto da PA e la sua estraneità alla fase pianificatoria propria del procedimento di variante urbanistica.

3. La sentenza è stata tempestivamente appellata dal Comune di Collegno, sulla scorta di tre motivi, così rubricati:

I) « Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto l'eccezione di improcedibilità del ricorso di primo grado e dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse »;

II) « Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto l'eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti. Omessa pronuncia »;

III) « Erroneità della sentenza nella parte in cui ha accolto il ricorso principale ed i motivi aggiunti ».

3.1. A sua volta, NO s.p.a. ha proposto appello incidentale, contestando la reiezione di parte del primo motivo del ricorso introduttivo, laddove aveva censurato che il Comune di Collegno avesse reso il proprio parere negativo all' incipit della seconda seduta della conferenza di servizi, così manifestando un'aprioristica contrarietà al progetto e snaturando la funzione della stessa conferenza di servizi.

3.2. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 30 gennaio 2025, in vista della quale l'appellante principale e l'appellante incidentale hanno depositato memorie e repliche.

DIRITTO

4. Si principia dall'analisi dell'appello principale del Comune di Collegno.

5. Con il primo motivo, l'ente ribadisce la tesi dell'improcedibilità dei gravami proposti in primo grado a motivo della presentazione, da parte di NO s.p.a., di una nuova istanza di variante, sostitutiva della precedente, rispetto alla quale il Comune ha già dettato, con DCC n. 94 del 19 luglio 2023, degli indirizzi di massima e aperto la conferenza di servizi. In senso contrario non militerebbe la circostanza che, nella medesima istanza, la società abbia espressamente negato di prestare acquiescenza agli atti impugnati, in quanto l'inizio di un nuovo procedimento urbanistico farebbe comunque venir meno l'utilità di una decisione sull'esito del primo procedimento. Inoltre, il manifestato intento della società di proseguire il contenzioso sarebbe contraddittorio con la formulazione della nuova istanza di variante e invererebbe un abuso del diritto, per contrasto con il divieto di venire contra factum proprium . Neppure rileverebbe che, nel corso del giudizio di primo grado, NO s.p.a. abbia richiesto l'accertamento dell'illegittimità degli atti ai fini risarcitori, giacché tale richiesta non è stata seguita da una domanda risarcitoria, domanda che sarebbe comunque incompatibile con l'atteggiamento sostanzialmente acquiescente manifestato dalla società.

5.1. Il motivo è infondato.

5.2. Per quanto rileva ai presenti fini, l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto d'interesse si verifica laddove, nel corso del giudizio, sopravvengano provvedimenti sostitutivi di quelli impugnati, ancorché non satisfattivi della pretesa azionata, tali per cui una pronuncia sugli atti precedenti, ormai privi di effetti lesivi, sarebbe inutiliter data , oppure – in base al principio dispositivo che sovraintende il processo amministrativo – qualora il ricorrente affermi di non aver più interesse alla decisione del ricorso.

5.3. Nessuna delle due fattispecie ricorre nel caso in esame.

5.4. I provvedimenti impugnati non sono stati mai sostituiti da nuove determinazioni dell'amministrazione comunale. La società NO s.p.a. ha difatti formulato, in data 4 aprile 2023, una nuova istanza di variante, sulla scorta di un progetto modificato per assecondare le esigenze manifestate dal Comune, ma il procedimento non è ancora giunto al termine: semplicemente, con DCC n. 94/2023, sono stati espressi gli indirizzi utili al pronunciamento del rappresentante del Comune in seno alla conferenza di servizi e, il 31 ottobre 2023, è stata convocata la conferenza, che però – per concorde affermazione delle parti – non ha condotto all'adozione di una determinazione conclusiva. Pertanto, la DD n. 1490/2020, che ha respinto l'originaria istanza di variante urbanistica, è tuttora efficace e ostacola la realizzazione del progetto, permanendo, perciò, l'interesse di NO s.p.a. alla sua rimozione giurisdizionale.

5.5. La società, inoltre, non ha mai prestato acquiescenza al provvedimento. Al contrario – come rilevato dal T.A.R. – nella nota del 24 ottobre 2023, con cui ha chiesto il riavvio della conferenza di servizi sul nuovo progetto, la società ha precisato che « la presentazione della medesima non costituisce acquiescenza nei confronti della Determinazione del Dirigente Settore Urbanistica e Ambiente n. 1490/2020 del 30.12.2020; non costituisce rinuncia al ricorso proposto al TAR Piemonte da CANNON avverso tale provvedimento né ai successivi motivi aggiunti, gravame tuttora pendente con il n. di R.G. 253/2021 e chiamato alla prossima udienza del 7 febbraio 2024; non costituisce manifestazione di carenza di interesse nei confronti del gravame medesimo ». Contrariamente alla tesi sviluppata in appello, la presentazione della nuova istanza di variante non sottintende la volontà di accettare il precedente provvedimento reiettivo, ma consiste solamente in un tentativo di giungere a un'approvazione del progetto modificato, per l'eventualità di un rigetto della domanda giurisdizionale. Essa non si pone neppure in contraddizione con la coltivazione della lite, poiché, fintanto che il nuovo procedimento non è concluso, permane l'utilità sostanziale di una sentenza che annulli la DD n. 1490/2020, sicché l'insistenza della società nella prosecuzione del contenzioso non reca alcun connotato abusivo.

6. Con il secondo motivo di appello, il Comune contesta il capo della sentenza che ha respinto l'eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti proposti avverso la nota comunale del 22 giugno 2022. Ad avviso dell'amministrazione appellante, la nota non recherebbe una conferma propria della DD n. 1490/2020 né ne integrerebbe la motivazione, ma evidenzierebbe solo che le motivazioni contenute in tale provvedimento costituiscono la base di partenza per l'eventuale riavvio del procedimento urbanistico. Inoltre, il T.A.R. non si sarebbe pronunciato sull'argomentazione per cui la nota del 22 giugno 2022 non potrebbe avere natura provvedimentale, mancando di nominatività, tipicità e imperatività e contenendo nient'altro che suggerimenti relativi alla strutturazione del progetto, sempre in vista dell'eventuale ripresa del confronto endoprocedimentale.

6.1. Il motivo è fondato.

6.2. La nota del 22 giugno 2022 fa parte delle interlocuzioni intercorse tra le parti a seguito della DD n. 1490/2022 e dell'avvio del giudizio, nell'ambito delle quali NO s.p.a. ha prospettato la possibilità di modificare – nei limiti del possibile – il progetto e di ripresentare l'istanza di variante urbanistica. La predetta nota non contiene alcuna conferma della DD n. 1490/2020, in quanto non fa seguito a una rivalutazione del progetto, ma si limita a enunciare che tale determinazione deve costituire « la base di riferimento per il riavvio dell'iter procedimentale previsto dalla normativa urbanistica ».

6.3. Inoltre, diversamente da quanto statuito nella sentenza appellata, la nota del 22 giugno 2022 non integra le motivazioni della DD n. 1490/2020, ma, laddove "aggiunge" delle considerazioni sui tre pilastri reiettivi dell'istanza di variante, dispensa dei suggerimenti di modifica del progetto onde superare le criticità riscontrate. Pertanto, come messo in luce dall'appellante, la nota è priva di contenuto provvedimentale, consistendo in una mera missiva interlocutoria predisposta ai fini dell'eventuale riavvio del procedimento urbanistico.

6.4. Ne consegue la declaratoria d'inammissibilità, per difetto d'interesse, dei motivi aggiunti proposti in primo grado.

7. Può quindi procedersi all'analisi del terzo motivo di appello e, quindi, allo scrutinio del merito della causa. Il Comune di Collegno contesta, anzitutto, il richiamo effettuato dal T.A.R. alla giurisprudenza in materia di varianti localizzative per censurare l'insufficiente motivazione della DD n. 1490/2020 e per giustificare un sindacato più stringente sulle scelte urbanistiche in essa contenute. Ad avviso del Comune, invece, il progetto di NO s.p.a. interessa un'area di grandi dimensioni e, modificando la configurazione di un intero quartiere, implica decisioni di ampio spettro, per cui non richiedeva una particolare motivazione e avrebbe potuto essere sindacata solo per manifesta irragionevolezza. Inoltre, il Comune rileva che le ragioni ostative addotte nella DD n. 1490/2020 attengano ad aspetti già segnalati nella prima seduta della conferenza di servizi e non contrastanti con le linee guida della pianificazione rigenerativa. Infine, l'amministrazione contesta il carattere attuativo del cronoprogramma, richiesto da PA ai fini di un vaglio ambientale della programmazione dei vari sub-ambiti di intervento.

7.1. Le doglianze sono fondate.

7.2. In primo luogo, non è confacente al caso in esame il richiamo, espletato dal T.A.R., all'insegnamento giurisprudenziale per cui la cd. polverizzazione della motivazione e le limitazioni del sindacato giurisdizionale, proprie degli atti di pianificazione urbanistica, non valgono per quelle varianti circoscritte a specifiche aree territoriali, le quali non comportano scelte di politica urbanistica di carattere generale strictu sensu (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 24 novembre 2022, n. 10354; Id., Sez. VI, 19 giugno 2023, n. 6003).

La variante al PRGC proposta da NO s.p.a. non è localizzata a una specifica opera, bensì comporta la rimodulazione di un intero quartiere, di superficie pari all'incirca a 45.000 mq, mediante la conversione di aree industriali in insediamenti residenziali, nonché la realizzazione di una RSA, di servizi e di infrastrutture, tra cui nuovi tracciati viabilistici. Per la varietà delle opere da eseguire, per le profonde trasformazioni d'uso previste e per la vastità geografica dell'intervento, la variante implica scelte urbanistiche di carattere generale e, pertanto, è esonerata dall'obbligo di motivazione (cfr. art. 3, co. 2, l. 241/1990, secondo cui la motivazione non è richiesta per gli atti a contenuto generale) e, avuto riguardo all'ampiezza della discrezionalità spettante all'amministrazione, è sottratta al sindacato giurisdizionale, se non per travisamenti di fatto o per manifeste illogicità (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 2 settembre 2019, n. 6050; Id., Sez. II, 25 settembre 2024, n. 7787).

A diverse conclusioni non conduce l'assoggettamento della variante de qua alla procedura semplificata di approvazione, disciplinata dall'art. 17- bis , co. 5, l.r. Piemonte 56/1977, poiché ciò non dipende dal contenuto – in tesi, semplificato – della variante, bensì dalla scelta legislativa assunta con l'art. 14 l.r. Piemonte 20/2009, che, al fine di facilitare l'elaborazione e l'attuazione di programmi di rigenerazione urbana, sociale e architettonica, prescrive che le varianti urbanistiche in esse implicate siano approvate con la procedura di cui all'art. 17- bis , co. 5, l.r. 56/1977.

Pertanto, la DD n. 1490/2020 non richiedeva una puntuale motivazione sulla coerenza delle scelte urbanistiche ( i.e. degli ostacoli al progetto di NO s.p.a.) ai presupposti atti di indirizzo, gravando, semmai, sulla società ricorrente l'onere di allegare le specifiche contraddizioni tra l'una e gli altri, quale sintomo di manifesta irragionevolezza delle decisioni assunte.

7.3. Occorre poi evidenziare il diverso ambito di valutazione degli atti di indirizzo e della DD n. 1490/2020. Con i primi, infatti, si intendono la DCC n. 46/2017, con cui si è incluso il Complesso ex Sandretto nel programma di rigenerazione Collegno Rinegera, approvando la relativa scheda di progetto, e la DGC n. 252/2018, che ha statuito sulla generale coerenza della proposta preliminare di variante presentata da NO s.p.a. con gli obiettivi del suddetto programma.

Tali provvedimenti sono intervenuti in una fase antecedente della procedura di variante urbanistica e si sono pronunciati su documenti preliminari: la DCC n. 46/2017 sulla scheda di progetto, recante una intelaiatura dell'intervento relativo al Complesso ex Sandretto, al fine di constatarne la generale meritevolezza; la DGC n. 252/2018 su una proposta preliminare della variante urbanistica, onde attestarne la coerenza con gli obiettivi di cui alla DCC n. 46/2017. Ne consegue che il vaglio tecnico del progetto sotto il profilo urbanistico è intervenuto soltanto nell'ambito della procedura di variante conclusasi con la DD n. 1490/2020, sicché pretendere che le obiezioni in tale sede sollevate dal Comune di Collegno dovessero trovare un addentellato negli atti precedenti equivale a pretendere la sostanziale immodificabilità del progetto urbanistico di NO s.p.a., arrivando, perciò, alla paradossale affermazione d'inutilità della procedura di variante. Difatti, è solo nell'ambito della conferenza di servizi indetta in seno al procedimento urbanistico che le autorità competenti hanno potuto manifestare la loro posizione sulla proposta di variazione del piano regolatore cittadino: l'asserita impossibilità di muovere critiche al progetto in sede conferenziale spoglierebbe, perciò, le amministrazioni delle proprie competenze istituzionali.

Né è possibile enfatizzare eccessivamente il giudizio reso dall'amministrazione comunale con la DGC n. 252/2018. Per un verso, con essa si è semplicemente ritenuto il progetto « condivisibile nell'impianto urbano e in linea generale coerente con gli obiettivi fissati dal Consiglio Comunale nella delibera di approvazione del Programma "Collegno Rigenera", ma nondimeno suscettibile di miglioramenti progettuali in riferimento ad alcuni aspetti di particolare interesse per la Città »: trattasi, all'evidenza, di un giudizio preliminare – così come preliminare era la proposta su cui la giunta comunale si è pronunciata – che non impedisce la critica alle soluzioni tecniche presentate dalla società. Per altro verso, la delibera in questione è un atto innominato a livello normativo. Il vaglio preventivo della giunta comunale sul progetto non è, difatti, contemplato, né dall'art. 14 l.r. 20/2009, in relazione ai programmi di rigenerazione urbana, sociale e architettonica, né dall'art. 17- bis l.r. 56/1977, recante la disciplina della procedura semplificata di adozione delle varianti urbanistiche (procedura che si articola nella presentazione di una proposta, nella convocazione della conferenza di servizi e nella sua conclusione, nella pubblicazione della variante e, infine, nella ratifica della variante con delibera del consiglio comunale). Pertanto, la DGC n. 252/2018 – che è stata evidentemente assunta in un'ottica collaborativa, per offrire alla società un primo vaglio sullo schema di variante – non è idonea ad auto-vincolare il Comune negli sviluppi del procedimento urbanistico. Di conseguenza, è irrilevante che le criticità progettuali segnalate durante la conferenza di servizi fossero diverse rispetto a quelle indicate nella DGC n. 252/2018, dovendosi ribadire che è solo nell'ambito del procedimento di variante che si è avuta la prima occasione normativamente prevista per esaminare la meritevolezza urbanistica del progetto di NO s.p.a.

7.4. Come già accennato, tutte le ragioni ostative alla base della DD n. 1490/2020 – la cui ragionevolezza intrinseca non ha formato oggetto di contestazioni da parte di NO s.p.a. – erano state già preannunciate durante la prima seduta della conferenza di servizi e, proprio al fine di superarle, tale seduta si è conclusa con l'assegnazione alla società proponente di un termine per produrre integrazioni progettuali.

7.5. Come già esposto, la prima criticità del progetto è costituita dal boulevard verde, nonché dalla riqualificazione sportiva di alcune aree.

Ebbene, durante la prima seduta della conferenza di servizi, tenutasi il 17 giugno 2020, l'amministrazione comunale aveva richiesto di valorizzare ulteriormente il boulevard, « creando i presupposti per una continuità scenico-percettiva, anche futura, verso l'area del Campo Volo, ivi compresa l'opportunità di condurre uno studio anche sulle aree connesse a nord, nella finalità, sin dal principio manifestata dal Comune ma purtroppo sempre disattesa, di pervenire a una soluzione urbanistica organica per tutto il fronte di via Manzoni ». Nella seconda seduta della conferenza, datata 29 ottobre 2020, la medesima amministrazione ha rilevato l'insufficienza della produzione integrativa offerta dalla società a soddisfare la richiesta comunale: « rispetto a un'eventuale prosecuzione futura verso il viale Certosa, non è stata apportata alcuna modifica atta a ridurre la tortuosità del 'boulevard urbano' e a massimizzare la percezione di una continuità rettilinea dello stesso. Nello specifico, si suggeriva di ripensare la morfologia dell'area a servizi afferente al sub‐ambito 2 e della superficie fondiaria adiacente, rimodulandola in virtù di futuri sviluppi che consentissero l'attuazione di quanto auspicato ».

L'esigenza di riqualificazione sportiva di alcune aree era addirittura emersa nella DGC n. 252/2018, che aveva individuato, tra i profili progettuali che richiedevano dei miglioramenti, la « sistemazione di parte delle aree connesse finalizzata ad utilizzo sportivo », con la prescrizione per cui « il progetto dovrà valutare la possibilità di riqualificare ad utilizzo sportivo parte delle aree connesse disposte sul lato nord del futuro prolungamento di via Sassi verso corso Antony ». Non è condivisibile l'affermazione, contenuta nella sentenza appellata, secondo cui « il tema della trasformazione ad utilizzo sportivo delle aree connesse, seppur indicato nella delibera n. 252 del 25.07.2018, non era vincolante », per l'assorbente rilievo che la delibera in questione, non prescritta normativamente, non avrebbe potuto avere dei contenuti "vincolanti", ma avrebbe soltanto potuto orientare la progettazione definitiva, in base alle esigenze manifestate dall'amministrazione comunale.

7.6. L'altra criticità riscontrata dal Comune di Collegno è costituita dall'assenza di garanzie di un pronto completamento delle opere infrastrutturali e, nello specifico, delle opere identificate dal perimetro delle aree connesse su corso Antony e della nuova viabilità di collegamento in prosecuzione della via Sassi.

Nella prima seduta della conferenza di servizi, il rappresentante del Comune aveva dichiarato: « Per quanto riguarda le dotazioni infrastrutturali, si condivide l'impianto proposto. È interesse di tutti, come già illustrato prima dall'Arch. Sorbo, collegare corso Antony con via Manzoni attraverso il prolungamento della via Sassi. Stante la necessità di incrementare fin da subito la fluidità del traffico di quartiere, si chiede di attuare tale previsione con il primo lotto di intervento, a prescindere da quale sia il sub-ambito di prima attuazione. Criticità di questa previsione viabilistica è che coinvolge una proprietà di terzi. Sono qui presenti i proprietari. Oggi non c'è la disponibilità di questi soggetti al coinvolgimento della loro proprietà, benché la porzione interessata dall'intervento abbia una superficie di soli circa 300 mq ». In sostanza, si era rilevata la priorità dell'infrastruttura viabilistica e si era evidenziata la difficoltà della sua attuazione, data dall'appartenenza delle aree a privati, non disposti ad alienarle.

Allo stesso modo, nella seconda seduta, il Comune ha esposto quanto segue: « Rispetto alle dotazioni infrastrutturali dell'intervento di rigenerazione urbana, è stata valutata dal Comune la necessità di anticipare all'attuazione del primo sub‐ambito il prolungamento di via Sassi, il raccordo stradale tra corso Antony e via Manzoni, nonché la sistemazione delle aree in fregio al corso stesso individuate in Proposta di variante come "aree connesse". In ragione del rapporto di funzionalità e complementarietà tra queste opere e gli interventi di rigenerazione urbana previsti, si ritiene che il conseguimento dell'agibilità delle nuove edificazioni non possa non essere collegato al completamento delle urbanizzazioni indicate. Parte delle aree necessarie all'esecuzione di tali opere non sono allo stato in disponibilità del proponente e pertanto da questo non inserite nella Proposta di variante, determinando in concreto la necessità di un'acquisizione forzosa in capo al Comune. Al riguardo è stato peraltro evidenziato che le stesse risultano già destinate a viabilità e servizi dal vigente PRGC approvato nel 2003. Ciò premesso, ai fini dell'avvio di un procedimento di esproprio, occorre sottolineare che l'attuale destinazione risulta irrilevante, in quanto nel caso di specie si rende comunque necessaria una Variante urbanistica per la reiterazione del vincolo preordinato, non essendo intervenuta nel termine di validità quinquennale previsto dalla normativa alcuna dichiarazione di pubblica utilità (cfr. art. 9 del DPR 327/2001 e s.m.i.). Stante questa necessità, in assenza nelle NTA di un cronoprogramma degli interventi e/o di specifiche prescrizioni attuative che privilegino in ogni caso il completamento delle opere viabilistiche indicate, non può esserci garanzia sull'effettivo soddisfacimento dei bisogni infrastrutturali degli interventi edificatori nel frattempo realizzati ».

Si trattava, dunque, di un tema tutt'altro che nuovo.

7.7. Parimenti non nuova è la questione del cronoprogramma degli interventi, già sollevata da PA nella prima seduta della conferenza di servizi. Diversamente da quanto sostenuto dalla società NO s.p.a. e da quanto statuito nella sentenza di primo grado, il cronoprogramma non è un documento attuativo, ma pianificatorio, poiché la richiesta amministrativa non è quella di dotare il progetto di una scaletta temporale dei passaggi esecutivi, ma solamente quella di fornire l'indicazione della consequenzialità dei vari interventi. Così, infatti, si esprime il rappresentante di PA nella prima seduta della conferenza: « Vorrei precisare subito cosa si intende [nel contributo] per cronoprogramma. Dal nostro punto di vista, con questa parola non si intende una scadenza temporale per l'attuazione dei diversi subambiti, ma una consequenzialità di interventi. Ci si limita a chiedere che cosa viene fatto prima e che cosa viene fatto dopo, in modo da poter valutare se ciascuna singola attuazione possa vivere di vita propria e avere tutte le condizioni ambientali ottimali per gli abitanti residenti . […] Si richiede pertanto un cronoprogramma, inteso come piano guida delle trasformazioni, che renda possibile verificare le trasformazioni per ciascun sub-ambito ».

7.8. Infine, non si condivide la tesi, sostenuta dalla società appellata, per cui le questioni sollevate dall'amministrazione potessero tradursi in prescrizioni vincolanti, accluse nell'approvazione della variante. Infatti, il superamento delle criticità riscontrate necessitava di integrazioni progettuali, che avrebbero dovuto essere compiute prima del vaglio amministrativo sulla proposta. Sul punto non si può sottacere che NO s.p.a. non è responsabile della fase attuativa del piano, la quale verrà demandata a operatori terzi, perciò a fortiori è necessario che il progetto venga licenziato nella sua versione definitiva, da sottoporre agli attuatori.

7.9. In conclusione, le tre criticità riscontrate dal Comune di Collegno come ostacoli all'approvazione della proposta di variante urbanistica non sono affette dalle censure denunciate in primo grado dalla società appellata, ferma restando la possibilità del Comune di confermare oppure di rivalutare le preferenze pianificatorie sottese a tali criticità, nell'ambito del nuovo procedimento di variante ad oggi in corso.

8. Passando all'esame dell'appello incidentale, con esso NO s.p.a. contesta la sentenza, laddove ha respinto la censura con cui si lamentava che il Comune di Collegno non avrebbe potuto esternare il proprio parere negativo al progetto all'apertura della seconda seduta della conferenza di servizi. La sentenza, in particolare, si è espressa nel senso che « la circostanza che il parere negativo sia stato espresso in apertura della seduta non comporta un vizio del provvedimento finale, perché risulta dimostrato dagli atti di causa che il contenuto dello stesso non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ». Per contro, la società sostiene che l'espressione iniziale del parere negativo sottintenda un'aprioristica volontà di rigettare la proposta di variante, come comprovato dalla circostanza che il Comune non ha considerato la possibilità di accogliere l'istanza con prescrizioni.

8.1. La doglianza è infondata.

8.2. Il parere è stato sì espresso all' incipit della seconda seduta della conferenza di servizi, ma esso non implica in un preconcetto diniego della proposta, intervenendo dopo che, nel corso della prima seduta, erano state già sollevate le principali criticità del progetto e dopo che alla società proponente era stato assegnato un termine per integrazioni progettuali. Il parere negativo, quindi, costituisce l'esito della constatazione che la società non aveva soddisfatto, neppure a seguito del termine concessole, le richieste del Comune. In ogni caso, all'esternazione del parere è seguito un denso confronto tra la società e il rappresentante dell'amministrazione comunale sulle varie problematiche in esso espresse, all'esito del quale il rappresentante del Comune ha confermato la propria posizione.

8.3. Quanto alla possibilità che le criticità potessero essere, per così dire, "tramutate" in prescrizioni vincolanti da accludere all'approvazione del progetto, si è già osservato che ciò è ostacolato dalla necessità di rimodulazioni progettuali, fermo restando che, vista l'ampia discrezionalità amministrativa, non è concepibile una pretesa del privato all'accoglimento della propria istanza con prescrizioni.

9. In conclusione, si accoglie, in parte, l'appello principale e si respinge l'appello incidentale. Pertanto, si impone la riforma la sentenza appellata, mediante il rigetto, nel merito, del ricorso introduttivo e la declaratoria d'inammissibilità dei motivi aggiunti.

10. In ragione della particolarità e della complessità delle questioni affrontate, le spese del doppio grado di giudizio vengono compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello principale e sull'appello incidentale, come in epigrafe proposti, accoglie l'appello principale nei limiti di cui in motivazione, respinge l'appello incidentale e, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso introduttivo e dichiara inammissibile l'atto di motivi aggiunti.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO