N. 07691/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 16/03/2026
N. 02190 /2026 REG.PROV.COLL. N. 07691/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7691 del 2024, proposto da GR AT, rappresentata e difesa dall'Avvocato Gian Luca Lemmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
contro
Comune di Napoli in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato IO Andreottola e dall'Avvocato Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
per la riforma
della sentenza n. 1774 del 15 marzo 2024 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, sez. IV, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso proposto in primo grado dall'odierna appellante per l'annullamento: N. 07691/2024 REG.RIC.
a) della disposizione dirigenziale n.16/A del 18 gennaio 2021, notificata il successivo
5. Marzo 2021, con cui l'amministrazione ha ordinato, ai sensi dell'art.33 del d.P.R.
n. 380 del 2001, alla ricorrente la demolizione entro 60 giorni delle opere abusive site in Napoli, al viale Maria Cristina di Savoia n.3/C nonché il ripristino dello stato dei luoghi;
b) di ogni altro atto collegato, connesso e conseguente, se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compresi e per quanto di ragione, il verbale di sopralluogo n.48388/PG/2018/1090211/ED del 9 febbraio 2019 degli Agenti della Polizia locale.
visti il ricorso in appello e i relativi allegati; visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellato Comune di Napoli; visti tutti gli atti della causa; relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026 il Consigliere Massimiliano
LI e udito, per l'odierna appellante GR AT, l'Avvocato Carlo Maria
Iaccarino su delega dichiarata dell'Avvocato Gian Luca Lemmo e, per l'appellato
Comune di Napoli, l'Avvocato Giacomo Pizza su delega dichiarata di IO
Andreottola.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso ritualmente proposto avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli (di qui in poi, per brevità, il Tribunale), la odierna appellante, GR AT, ha chiesto l'annullamento dell'ordinanza di demolizione n. 16/A del 18.1.2021, ex art. 33 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, emessa dal Comune di Napoli.
1.1. Il provvedimento in prime cure gravato ha ad oggetto una struttura della superficie di circa mq. 15,00 con un'altezza di 2,60 mt., costruita con materiali di alluminio, pvc e vetri e con copertura in lamiere termoisolanti. N. 07691/2024 REG.RIC.
1.2. Il manufatto occupa un volume sul terrazzo di proprietà della ricorrente che si trova in un'area sottoposta a vincolo paesistico–ambientale ai sensi del Decreto
Ministeriale del 15 dicembre 1959.
1.3. L'atto è stato adottato all'esito dell'istruttoria fondata, in particolare, sul sopralluogo che è stato svolto il 9 febbraio del 2019, mediante il quale sono state accertate le misure, la conformazione e i materiali utilizzati.
1.4. Dal rilievo fotografico satellitare è anche emerso che esso non sussisteva ad agosto del 2017 (cfr. nota n. 499657/2021).
1.5. A fondamento della domanda di annullamento ex art. 29 c.p.a., la ricorrente in prime cure ha dedotto un unico articolato motivo di ricorso, relativo al difetto di motivazione, dovendo a suo avviso il manufatto qualificarsi come “pertinenza”, vano tecnico «superficie non residenziale (Snr), destinata a servizi accessori, a stretto servizio della residenza».
1.6. Nel primo grado del giudizio si è costituito il Comune per resistere al ricorso, di cui ha chiesto la reiezione.
2. All'esito del giudizio così incardinato, con la sentenza n. 1774 del 15 marzo 2024, il Tribunale ha ritenuto infondato il ricorso.
2.1. Il Tribunale ha ritenuto opportuno premettere che, con nota del 26 luglio 2023,
PG/2023/0619433, il Comune di Napoli, adempiendo alla richiesta istruttoria del
Collegio, ha anche indicato i vincoli incidenti sull'area di cui alla particella catastale
185 del Foglio 189, specificando che essa:
- rientra, come risulta dalla tavola della zonizzazione, nella zona A – insediamenti di interesse storico disciplinata dall'art. 26 delle norme di attuazione della variante per il centro storico, la zona orientale e la zona nord-occidentale;
- è classificata come unità edilizie di recente formazione; N. 07691/2024 REG.RIC.
- risulta sottoposta alle disposizioni della parte terza del d. lgs. n. 42 del 2004 (art. 157), in quanto ricadente nel perimetro delle zone vincolate dal D.M. del 15 dicembre
1959, emesso ai sensi della l. n. 1497/1939;
- è classificata, quanto ai vincoli geomorfologici, come area a bassa instabilità;
- rientra nell'area della Pianificazione di Emergenza per il rischio vulcanico Campi
Flegrei – Zona Rossa di cui al DPCM del 24 giugno 2016;
- ricade in zona vincolata dal D.M. sopra citato del 15 dicembre 1959;
- rientra nel perimetro del centro edificato, individuato con delibera consiliare del 4 luglio 1972 ai sensi dell'art. 18 della l. n. 865 del 1971.
2.2. Peraltro, ha osservato ancora il Tribunale, anche a prescindere dalla conformazione urbanistica della zona di interesse, la struttura così descritta quanto a dimensioni, materiali, impatto volumetrico (descrizione non contestata da parte ricorrente) sarebbe qualificabile certamente come “nuova costruzione” ex art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, con la conseguente sottoposizione della stessa al regime del permesso di costruire ex art. 10 del medesimo d.P.R. che nella fattispecie concreta non
è stato né rilasciato ex ante né richiesto, costituendo un volume diretto ad estendere la volumetria complessiva dell'abitazione, chiuso su tre lati, sia pure non in muratura ma con vetri.
2.3. Non è infatti dirimente nel senso indicato dalla ricorrente, ai fini della qualificazione dell'opera edilizia, la circostanza che, al fine di ridurre l'impatto visivo urbanistico-edilizio del manufatto, esso sia stato richiuso con vetri, poiché, alla luce della disciplina edilizia vigente che conforma il potere vincolato dell'amministrazione locale in materia di controllo edilizio ex art. 27 e ss. del d.P.R. n. 380 del 2001, ciò non è sufficiente ad escludere il regime autorizzatorio del permesso di costruire.
2.4. Argomento a contrario si trae proprio dall'art. 6, comma 1, lett. b-bis del d.P.R.
n. 380 del 2001 che prende in considerazione le chiusure perimetrali con vetri
“scorrevoli” e che così definisce gli interventi rientranti nell'attività edilizia libera: N. 07691/2024 REG.RIC.
«gli interventi di realizzazione e installazione di vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti, cosiddette VEPA, dirette ad assolvere a funzioni temporanee di protezione dagli agenti atmosferici, miglioramento delle prestazioni acustiche ed energetiche, riduzione delle dispersioni termiche, parziale impermeabilizzazione dalle acque meteoriche dei balconi aggettanti dal corpo dell'edificio o di logge rientranti all'interno dell'edificio, purché tali elementi non configurino spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione d'uso dell'immobile anche da superficie accessoria a superficie utile. Tali strutture devono favorire una naturale microaerazione che consenta la circolazione di un costante flusso di arieggiamento a garanzia della salubrità dei vani interni domestici ed avere caratteristiche tecnico-costruttive e profilo estetico tali da ridurre al minimo l'impatto visivo e l'ingombro apparente e da non modificare le preesistenti linee architettoniche» (lettera introdotta dall'art. 33-bis della l. n. 142 del 2022).
2.5. Si tratterebbe di una disposizione di favor verso il regime della liberalizzazione degli interventi edilizi diretti a sfruttare gli spazi aperti, che però presuppone la sussistenza di plurime condizioni –in primo luogo relativi alla tipologia di copertura retraibile– affinché un manufatto chiuso lateralmente da vetrate possa rientrare nell'edilizia libera (Cons. St., sez. II, 06 giugno 2023, n. 5567).
2.6. In base a tali motivazioni, dunque, il Tribunale ha respinto il ricorso.
3. Avverso tale sentenza ha proposto appello l'interessata e ne ha lamentato l'erroneità con un unico articolato motivo di cui ora si dirà, chiedendone la riforma, con il conseguente accoglimento del ricorso proposto in primo grado.
3.1. Si è costituito il Comune di Napoli, con articolata memoria, per resistere all'appello. N. 07691/2024 REG.RIC.
3.2. Le parti hanno depositato le loro memorie difensive ex art. 73 c.p.a. in vista dell'udienza pubblica per la trattazione del merito.
3.3. Nella pubblica udienza del 17 febbraio 2026 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
4. L'appello è infondato.
5. Le conclusioni del primo giudice, ad avviso dell'appellante, non sarebbero condivisibili sulla base delle seguenti argomentazioni, di cui qui di seguito si dà sintetico ragguaglio.
6. Il Tribunale, invero, non avrebbe considerato che l'appartamento di proprietà dell'appellante è strutturato su due livelli, di cui il secondo, composto da una stanza e da un bagno realizzati nel rispetto di idoneo titolo autorizzativo, è situato a quota del terrazzo di proprietà esclusiva (di circa mq. 165,00) di cui solo una minima superficie di scarsi mq. 15,00 è stata successivamente chiusa con vetri.
6.1. Nel caso in questione, le dimensioni della pertinenza (mq.15) sono certamente esigue rispetto sia all'appartamento di proprietà dell'appellante (di circa mq. 170,00) che alla superficie del terrazzo (mq.165). non occorre considerare solo il rapporto funzionale di accessorietà con la cosa principale, ma anche le caratteristiche dell'opera in sé sotto il profilo dell'autonomo impatto urbanistico sul territorio, sicché esso si fonda sulla assenza di autonoma destinazione del manufatto pertinenziale, di incidenza sul carico urbanistico e di modifica all'assetto del territorio (Cons. St., sez. II, 20 luglio
2022, n. 6371).
6.2. La pertinenza di modeste entità non aumenta superfici e volumi rispetto a quelli già esistenti e regolarmente autorizzati, ma è solo funzionale ad una migliore fruizione di un'area antistante gli ambienti ubicati al secondo livello a quota del terrazzo di esclusiva proprietà, avente solo funzione di volume tecnico e che non incide sul carico urbanistico. N. 07691/2024 REG.RIC.
6.3. La chiusura con vetri di una ridottissima parte di superficie del terrazzo, di cui è causa, rientrerebbe nel regime di liberalizzazione degli interventi edilizi finalizzata allo sfruttamento dello spazio aperto attesa le modeste dimensioni, il materiale utilizzato (vetro), l'assenza di un autonomo valore, il nesso funzionale con la struttura principale, l'assenza di volumi e, di conseguenza, l'assenza di una autonoma funzionalità dell'opera.
6.4. Per giurisprudenza assolutamente consolidata «la nozione di pertinenza, sul piano urbanistico-edilizio, è limitata ai soli interventi accessori di modesta entità e privi di autonomia funzionale […] e deve rispettare le caratteristiche individuate dalla giurisprudenza» (ex multis Cons. St., sez. VI, n. 2660 del 13 marzo 2023, n. 2660).
6.5. Nel caso in esame, insomma, sarebbe fin troppo evidente che, per quanto riguarda le dimensioni, l'appellante ha pienamente rispettato i parametri di cui al regolamento edilizio e, parimenti, per quanto riguarda i materiali, ha utilizzato il vetro proprio per azzerare qualsiasi impatto ambientale.
7. Le argomentazioni dell'appellante, sin qui in sintesi riportate, non possono essere condivise perché anche dalla lettura del provvedimento di demolizione – oltre che dal verbale di sopralluogo su cui esso si fonda – risulta corretto l'avvenuto inquadramento dei contestati interventi edilizi nell'ambito di quelli di “nuova costruzione”
(implicante l'aumento di volume dell'immobile e la modifica dei prospetti del relativo edificio), con conseguente applicazione dell'art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001, e viene indicata la normativa edilizio/urbanistica cui è assoggettata l'area oggetto d'intervento.
7.1. Infatti, a ben vedere, non solo è dubbio che il contestato manufatto abbia quelle dimensioni ridotte cui fa riferimento la giurisprudenza invocata dall'odierna appellante, ma anche risulta indimostrata la sua natura pertinenziale sotto il profilo urbanistico, non essendo in presenza di una mera tettoia o altra struttura di protezione o riparo di spazi liberi. N. 07691/2024 REG.RIC.
7.2. E ciò, come ha dedotto il Comune, si evince:
- sia dalla impugnata D.D. n. 16/A/2021, in base alla quale – a differenza di quanto indicato in ricorso – la struttura non è solo in vetri, ma anche in alluminio, pvc e lamiere termoisolanti;
- sia dal predetto verbale di sopralluogo del 9 febbraio 2019, da cui risulta che la struttura non è “aperta” da alcun lato (non essendo, perciò, assimilabile ad una tettoia)
e, anzi, uno di essi è costituito anche dalla “muratura perimetrale”; dato che «l'opera
[…] è in continuità con la volumetria del piano superiore preesistente».
7.3. Correttamente, pertanto, il primo giudice ha escluso il carattere pertinenziale dell'opera non solo sulla base dell'interpretazione e contrario dell'art. 6, comma 1, lett. b-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, dal quale si desume che non possono essere pertinenze quelle che «configurino spazi stabilmente chiusi con conseguente variazione di volumi e di superfici, come definiti dal regolamento edilizio-tipo, che possano generare nuova volumetria o comportare il mutamento della destinazione
d'uso dell'immobile anche da superficie accessoria a superficie utile», ma anche in virtù del costante orientamento giurisprudenziale secondo cui si pongono in contrasto con la nozione di pertinenza urbanistica elaborata dalla giurisprudenza amministrativa, alla quale sono ricondotte opere di modesta entità, accessorie ad un'opera principale ed inidonee a determinare un ulteriore carico urbanistico, con correlativa esclusione di quelle che per dimensioni e caratteristiche funzionali siano connotate da una propria autonomia e, pertanto, da un autonomo valore di mercato (in questo senso, ancora di recente, ex plurimis Cons. St., sez. II, 7 aprile 2025, n. 2983;
3 febbraio 2025, n. 807; 22 aprile 2024, n. 3645; 8 aprile 2024, n. 3212; sez. III, 7 febbraio 2025, n. 993; sez. VI, 24 gennaio 2025, n. 536; 28 maggio 2024, n. 4725; 2 maggio 2024, n. 3973; 5 aprile 2024, n. 3133; 8 marzo 2024, n. 2275; 5 marzo 2024,
n. 2156; 14 febbraio 2024, n. 1469; 10 gennaio 2024, n. 325; sez. VII, 1° agosto 2025,
n. 6847, 23 maggio 2025, n. 4537; 15 maggio 2025, n. 4175; 25 giugno 2024, n. 5605; N. 07691/2024 REG.RIC.
2 febbraio 2024, n. 1096; 22 gennaio 2024, n. 659; 17 gennaio 2024, n. 540; 12 gennaio 2024, n. 400; 11 gennaio 2024, n. 383).
7.4. In conformità all'indirizzo giurisprudenziale ora citato, la sentenza di primo grado ha accertato che gli abusi di cui è stata ingiunta la demolizione hanno caratteristiche di costruzioni autonome per dimensioni e volumetria, tali da comportare un'incidenza sul territorio dal punto di vista urbanistico-edilizio, incompatibile con la ristretta nozione di pertinenza elaborata dalla giurisprudenza.
7.5. A fronte di tali rilievi, perdono di rilevanza, in quanto non decisive, le ulteriori deduzioni dell'appellante in ordine all'eventuale difetto di istruttoria del provvedimento comunale in quanto l'unità immobiliare rientrerebbe nella nozione di cui all'art.124 delle norme di attuazione (unità di recente formazione) e non nella diversa disciplina di cui all'art. 26 (zona di interesse storico), essendo perfettamente consentiti anche interventi di ristrutturazione edilizia.
8. Anche l'affermata inesistenza del vincolo storico sulla base del vigente regolamento edilizio del Comune di Napoli non renderebbe infatti legittimo, per quanto detto,
l'intervento qui contestato senza il rilascio preventivo di permesso di costruire, nel caso di specie assente, nonostante, invece, la sua necessità, come ha correttamente statuito la sentenza qui gravata.
9. Quanto infine all'ultima censura, qui riproposta dall'appellante e intesa a lamentare il fatto l'amministrazione abbia omesso di compiere una corretta istruttoria applicando la sanzione di cui all'art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001 senza valutare neanche la possibilità di sanzionare le stesse invece che con la demolizione con la sanzione pecuniaria., risulta palese, come pure ha dedotto il Comune nella propria memoria difensiva, l'infondatezza del motivo di ricorso, considerato che, per la consolidata giurisprudenza amministrativa, la rilevanza dell'abuso e la possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria è esame effettuato soltanto in un secondo momento e, cioè, quando il soggetto privato non ha ottemperato spontaneamente alla N. 07691/2024 REG.RIC.
demolizione e l'organo competente emana l'ordine di esecuzione in danno delle ristrutturazioni realizzate in assenza dei rispettivi titoli edilizi.
9.1. Dunque, soltanto nella predetta seconda fase non può ritenersi legittima l'ingiunzione a demolire, sprovvista di qualsiasi valutazione intorno alla possibile sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria.
9.2. La c.d. “fiscalizzazione” dell'abuso assume, nell'eventualità, rilievo solo in fase esecutiva e non appare in grado di influire sulla legittimità del provvedimento di demolizione delle opere rimaste prive del titolo autorizzatorio
9.3. L'amministrazione pubblica è, in realtà, chiamata a decidere sull'applicabilità o meno della sanzione pecuniaria solo nella fase esecutiva dell'ordine di demolizione e non prima, e solo in virtù di un motivato accertamento tecnico che dia conto dell'impossibilità di eseguire la demolizione, con la conseguenza che l'omessa valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire un vizio dell'ordine di demolizione ma, al più, della successiva fase riguardante l'accertamento delle conseguenze derivanti dall'omesso adempimento all'ordinanza di demolizione (cfr., ex multis, quanto all'art. 33 del d.P.R. n. 380 del
2001, Cons. St., sez. VI, 13 maggio 2024, n. 4283 e, quanto all'art. 34 dello stesso d.P.R., Cons. St., sez. IV, 3 novembre 2025, n. 8521; sez. VI, 12 aprile 2024, n. 3341, sez. VII, 11 agosto 2025, n. 6996, 14 aprile 2025 n. 3168).
10. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l'appello, infondato in tutti i suoi argomenti, deve essere respinto, con la conseguente conferma della sentenza qui gravata.
11. Le spese del grado, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza dell'odierna appellante.
11.1. Rimane definitivamente a carico di GR AT, sempre per la soccombenza, il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello. N. 07691/2024 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, proposto da GR AT, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.
Condanna GR AT a rifondere in favore del Comune di Napoli le spese del presente grado del giudizio, che liquida nell'importo di € 2.000,00, oltre gli accessori come per legge.
Pone definitivamente a carico di GR AT il contributo unificato richiesto per la proposizione dell'appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
MA AR, Presidente
Massimiliano LI, Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere
MA Morgantini, Consigliere
Laura Marzano, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Massimiliano LI MA AR N. 07691/2024 REG.RIC.
IL SEGRETARIO