Pubblicato il 25/09/2025

N. 07540/2025REG.PROV.COLL.

N. 05132/2024 REG.RIC.

N. 05158/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5132 del 2024, proposto da:
TO AN, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Brancadoro e LO Mirabile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione RI, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati PA Falduto e Enrico RA Ventrice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.FO.R. - Azienda Forestale della Regione RI in liquidazione coatta amministrativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati OM Colaci e Alessandra Fagotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda RI VE, in persona del legale rappresentante pro tempore , MA RA, LO SE, RA TI, LO CO, RA NT OM RI, RI GA, RA MP, AN GI, IE PE, EP HI, EL SE RA, NC SA, EP BE AC, NC VA, PA CO, RA MA, NC OR, PA Rende, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 5158 del 2024, proposto da:
RA MA, rappresentato e difeso dall'avvocato Gregorio Barba, con digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione RI, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati PA Falduto e Enrico RA Ventrice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.FO.R. - Azienda Forestale della Regione RI in liquidazione coatta amministrativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati OM Colaci e Alessandra Fagotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda RI VE, in persona del legale rappresentante pro tempore, TO AN, LO UZ, RA TI, LO CO, PA CO, RA NT OM RI, RI GA, RA MP, AN GI, IE PE, EP HI, EL SE RA, NC SA, EP BE AC, NC VA, non costituiti in giudizio;

per la riforma:

quanto al ricorso n. 5132 del 2024 e al ricorso 5158 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per La RI (sezione Prima) n. 00672/2024, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione RI, dell’A.FO.R. Azienda Forestale della Regione RI in liquidazione coatta amministrativa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, gli avvocati Alessandra Fagotti e Silvia Felicetti in sostituzione dell'avvocato LO Mirabile;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con separati ricorsi in appello i signori AN TO e RA MA hanno proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 672/2024, con la quale il T.A.R. per la RI – sede di Catanzaro ha dichiarato improcedibile il ricorso proposto: i ) il decreto del Presidente della Giunta regionale n. 240 del 17.12.2021 recante la “ nomina del Commissario liquidatore dell'Azienda Forestale della Regione RI (A.FO.R.) e indirizzi per la procedura di LCA ”; ii ) la delibera della Giunta Regionale della RI 7.12.2021 n. 539 con la quale si è disposto di procedere alla liquidazione coatta amministrativa dell'Azienda Forestale della Regione RI.

2. In punto di fatto gli appellanti hanno premesso che: i ) l’Azienda Forestale della Regione RI (di seguito anche “ A.FO.R. ”) era un ente pubblico strumentale, istituito con L.r. n. 20/1992 con lo scopo di migliorare le funzioni produttive e sociali dei boschi esistenti, di concorrere alla tutela dell’ambiente ed alla difesa idrogeologica del territorio, di provvedere alla valorizzazione delle attività agrosilvo pastorali e turistiche; ii ) tale ente era finanziato dalla Regione RI che concorreva nelle spese di gestione erogando un contributo ordinario annuo a carico del proprio bilancio; iii ) l’art. 4 della L.r. n. 9/2007 aveva previsto la soppressione dell’A.FO.R. e la liquidazione della stessa, con nomina di un Commissario da parte del Presidente della Giunta regionale; iii ) con L.r. n. 25/2013, la Regione aveva istituito l’Azienda RI VE, prevedendo espressamente l’attribuzione ad essa delle funzioni dell’Azienda forestale della Regione RI, non connesse alla procedura di liquidazione; iv ) con delibera di Giunta n. 539/2021 la Regione aveva provveduto a mettere in liquidazione coatta amministrativa l’Azienda forestale della Regione RI ai sensi art. 15 del d.l. n. 98/2011, provvedendo a nominare il Commissario liquidatore e adottando indirizzi per la procedura; iv ) tale delibera aveva evidenziato che l’attività del Commissario liquidatore era gravata “ da un’incessante azione dei creditori, concretata nella quotidiana notificazione di ricorsi introduttivi di procedimenti, ordinari e monitori, e atti di precetto ” e che A.F.O.R. era in uno stato di “ seria difficoltà operativa a causa della totale assenza delle risorse finanziarie necessarie ma anche dal personale indispensabile per portare a buon fine il procedimento liquidatorio ”; v ) tale delibera aveva, inoltre, evidenziato la necessità di ricorrere alla procedura di liquidazione coatta amministrativa al fine di tutelare “ massimamente il patrimonio aziendale, l’esercizio delle funzioni pubbliche ancora espletate, nonché gli stessi creditori ”; vi ) con successivo decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 240 del 17.12.2021, recante “ nomina del Commissario liquidatore dell’Azienda Forestale della Regione RI (A.FO.R) e indirizzi per la procedura di LCA ”, richiamato integralmente il contenuto della delibera della Giunta Regionale n. 539/2021, il dott. NC OR era stato nominato Commissario Liquidatore; vii ) tale decreto aveva demandato al Commissario stesso “ la verifica urgente delle condizioni e del perimetro entro il quale richiedere eventualmente l’autorizzazione alla continuazione dell'esercizio dell’impresa ai sensi dell’art. 104 della L.F. con particolare riferimento alle funzioni istituzionali svolte dall’A.FO.R ” e della “ consistenza del c.d. patrimonio indisponibile dell’Azienda, in ogni caso non rientrante nell’attivo realizzabile ”.

3. I signori TO e MA, in qualità di creditori di A.FO.R. hanno impugnato i provvedimenti indicati al punto 1 della presente sentenza dinanzi al T.A.R. per la RI – sede di Catanzaro, deducendone l’illegittimità per: i ) impossibilità di disporre la liquidazione coatta amministrativa di un ente pubblico non economico; ii ) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990, difetto di istruttoria ed eccesso di potere; iii ) violazione e falsa applicazione della L.r. della RI n. 6/2021 e mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento di liquidazione ordinaria; iv ) eccesso di potere per sviamento e omesso esercizio dei poteri di vigilanza e controllo da parte della Regione; v ) violazione e falsa applicazione dello Statuto della Regione.

4. Il Giudice di primo grado ha dichiarato il ricorso improcedibile osservando che: i ) la domanda di annullamento involgeva la delibera di Giunta regionale n. 539/2021 e il successivo decreto del Presidente della Giunta n. 240/2021, con i quali si era disposta la liquidazione coatta amministrativa di A.Fo.R., nonché l’individuazione e la successiva nomina del Commissario liquidatore nella persona del dott. NC OR; ii ) tali determinazioni erano state superate dalla deliberazione di Giunta n. 207 del 30.05.2022 e dal decreto del Presidente di Giunta n. 65 del 13.06.2022, entrambi non impugnati, con cui la Regione si era rideterminata in merito alla liquidazione coatta amministrativa e aveva individuato e nominato il nuovo Commissario liquidatore nella persona del dott. PA Rende; iii ) trovava applicazione al caso di specie il principio secondo cui l'emanazione di un nuovo atto a seguito di riesame della situazione, anche se non satisfattivo dell'interesse del ricorrente, determina la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso proposto contro il primo provvedimento, in quanto dal suo eventuale accoglimento non deriverebbe alcun vantaggio alla parte, permanendo la lesione ad opera dell'atto successivamente adottato, con conseguente inutilità della sentenza di merito; iv ) la deliberazione di Giunta n. 207/2022 e il decreto n.65/2022 possedevano una loro autonomia ed efficacia lesiva, in quanto per mezzo di essi l’Amministrazione aveva reiterato e confermato in esito ad un’istruttoria la procedura di liquidazione coatta amministrativa, nonché individuato e nominato altro professionista quale Commissario liquidatore in sostituzione del precedente; v ) tale ultima circostanza avrebbe, peraltro, imposto l’impugnazione delle sopravvenute determinazioni, al chiaro fine di consentire al nuovo commissario di difendere in giudizio i provvedimenti da cui il medesimo traeva un’utilità correlata al conferimento dell’incarico; vi ) l’annullamento dei provvedimenti impugnati non avrebbe potuto avere effetto caducante sulla delibera e sul decreto sopravvenuti.

4. I signori TO e MA hanno appellato la decisione del T.A.R., articolando un unico motivo (con il quale hanno contestato la declaratoria di improcedibilità) e riproponendo i motivi di primo grado (non esaminati dal T.A.R. in ragione della pronuncia in rito emessa dal Giudice di primo grado). Si sono costituite in giudizio A.F.O.R. e la Regione RI, riproponendo le eccezioni di rito già articolate in primo grado e deducendo l’infondatezza del ricorso in appello e dei motivi riproposti. In vista dell’udienza pubblica del 18.9.2025 le parti hanno depositato memorie conclusionali. I signori TO e MA e l’A.F.O.R. hanno depositato, altresì, memoria di replica nel solo giudizio R.G. n. 5132/2024. All’udienza del 18.9.2025 le cause sono state trattenute in decisione.

5. Preliminarmente occorre disporre la riunione dei giudizi in epigrafe ex art. 96, comma 1, c.p.a., trattandosi di ricorsi in appello avverso la medesima sentenza.

6. Procedendo ad esaminare i motivi di ricorso, il Collegio osserva come i signori TO e MA abbiano dedotto l’erroneità della sentenza osservando, in sostanza, che: i ) nel ricorso di primo grado era stata contestata la decisione della Regione RI di assoggettare l’ente pubblico non economico A.FO.R. alla procedura di liquidazione coatta amministrativa, nonché la nomina del Commissario OR; ii ) il Giudice di primo grado aveva dichiarato improcedibile l’intero ricorso e non solo l’improcedibilità della nomina del dottor OR; iii ) la delibera era stata erroneamente qualificata come un atto confermativo in senso proprio, trattandosi, invece, di un atto meramente confermativo nella parte relativa all’assoggettamento dell’A.FO.R. a liquidazione coatta amministrativa, assunta come mero presupposto del nuovo provvedimento; iv ) il nuovo commissario liquidatore doveva ritenersi, comunque, notiziato della pendenza del ricorso, notificato all’A.F.O.R. in persona del legale rappresentante pro tempo; v ) il nuovo commissario non era neppure qualificabile come controinteressato, vantando un interesse di mero fatto.

6.1. Il Collegio evidenzia come la decisione di primo grado sia fondata, in sostanza, sulla ritenuta natura confermativa del provvedimento di nomina del nuovo commissario.

6.2. Tale provvedimento ha, invero, contenuto e natura plurimi. Infatti, nella parte relativa alla sottoposizione dell’A.FO.R. a liquidazione coatta amministrativa, il provvedimento si è limitato a richiamare la precedente delibera di Giunta n. 539/2021 e, quindi, in parte qua il provvedimento deve ritenersi meramente confermativo. Pertanto, non vi era l’onere per la parte di impugnare il provvedimento di nomina del nuovo commissario al fine di far valere i motivi relativi alla sottoposizione dell’ente alla procedura di liquidazione coatta amministrativa, decisione riferibile esclusivamente alla delibera n. 539/2021, tempestivamente impugnata.

6.3. Questione diversa è, invece, quella relativa all’integrità del contraddittorio, non essendo stato evocato in giudizio il nuovo commissario, legittimato a resistere al fine di far valere l’interesse proprio al mantenimento del munus conferito con la delibera n. 65/2022 ( cfr .: Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 febbraio 2023, n. 1150). Si può, comunque, prescindere dalla disamina di tale aspetto - nonché delle eccezioni processuali riproposte in questo grado dalla Regione e dall’A.FO.R. - essendo il ricorso introduttivo del giudizio infondato nel merito per le ragioni di seguito spiegate.

7. Osserva il Collegio che la dedotta illegittimità della sottoposizione dell’ente alla procedura di liquidazione coatta amministrativa (oggetto del primo dei motivi riproposti) deve, invece, escludersi atteso che: i ) la sentenza n. 22/2021 della Corte Costituzionale (evocata dagli appellanti) si è riferita alla L.r. della RI n. 47/2019, che aveva previsto l’assoggettabilità del Consorzio regionale per lo sviluppo delle attività produttive (CORAP) a liquidazione coatta amministrativa: ii ) la Corte Costituzionale ha ritenuto la previsione illegittima per contrasto con la disposizione di cui all’art. 117, comma 2, lett. l ), della Costituzione, e, quindi, per difetto di competenza regionale; iii ) nel caso di specie, il provvedimento regionale è stato, però, assunto in forza di una previsione statale e, in particolare, della disposizione di cui all’art. 15, comma 5- bis , che consente di applicare le regole del comma 1 del medesimo articolo agli enti sottoposti alla vigilanza delle Regioni e delle province autonome; iv ) dal combinato disposto di queste regole discende la possibilità per la Regione di sottoporre un ente a liquidazione coatta amministrativa “ quando la situazione economica, finanziaria e patrimoniale […] raggiunga un livello di criticità tale da non potere assicurare la sostenibilità e l'assolvimento delle funzioni indispensabili, ovvero l'ente stesso non possa fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei terzi ”; v ) la disposizione non opera, infatti, alcun distinguo in relazione alla natura – economica o non – dell’ente pubblico, e, inoltre, il riferimento alle funzioni indispensabili depone per la ricomprensione nell’alveo operativo della fattispecie anche dell’ipotesi di liquidazione dell’ente pubblico non economico; vi ) del resto, la disposizione di cui all’art. 15, comma 1, del d.l. n. 98/2011 esclude, espressamente, dal proprio campo applicativo solo gli enti territoriali e gli enti del servizio sanitario nazionale, confermando, a contrario , l’applicazione agli enti pubblici anche se di carattere non economico ( cfr ., sul punto, circolare del M.E.F. n. 33 del 28.11.2011); vii ) la tesi secondo la quale l’applicazione della procedura sarebbe ontologicamente incompatibile nei casi di enti pubblici non economici è, quindi, constatante con il dato letterale della disposizione; viii ) inoltre, deve osservarsi che, come osservato dalla dottrina e condiviso dal Collegio, la procedura di liquidazione coatta amministrativa trova terreno elettivo di applicazione proprio nei casi di “ soggetti giuridici individuati da leggi speciali che esercitano attività a rilevanza pubblicistica o che operano in settori assoggettati a controllo pubblico ed è preordinata all'eliminazione dell'ente ”.

8. Parimenti infondato è il secondo motivo riproposto con il quale le parti hanno dedotto la mancata esposizione delle ragioni di sottoposizione dell’ente alla procedura di liquidazione coatta amministrativa. Osserva, infatti, il Collegio che: i ) con nota del 6.12.2021 il Commissario liquidatore aveva evidenziato “ insormontabili criticità connesse alla attività e alla conclusione della gestione liquidatoria, tali da rendere necessario l’individuazione di procedure alternative rispetto a quella in atto di liquidazione ordinaria, atteso un accertato irrimediabile stato di insolvenza ”; ii ) il Commissario aveva rappresentato che la situazione debitoria superava i 133 milioni di euro; iii ) la Regione aveva evidenziato la sussistenza di una situazione di “ proliferazione delle procedure esecutive, originate da situazioni debitorie di soggetti ed enti terzi a loro volta creditori della Regione RI, poste in essere nei confronti dell’ente ”, rilevando, quindi, la “gravissima situazione e la proliferazione di atti ingiuntivi (per circa 22.000 contenziosi per un ammontare di circa € 93.000.000 di euro) ”; iv ) con nota del 24.11.2021 il Commissario liquidatore aveva evidenziato l’insostenibilità della situazione; v ) nel provvedimento impugnato la Regione aveva richiamato gli esiti di tale istruttoria, evidenziando la sussistenza di “ una grave situazione di immobilizzo procedurale ” e di una “ notevole massa debitoria ” - a fronte della quale non vi erano le risorse necessarie - e, quindi, la sussistenza di un grave stato di insolvenza; vi ) l’Amministrazione aveva, quindi, esplicitato le ragioni di sottoposizione dell’ente alla procedura, evidenziando, in sostanza, come “ la situazione economica, finanziaria e patrimoniale ” dell’ente fosse tale da non consentire allo stesso di “ fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei terzi ”, né di espletare le funzioni pubbliche residue, come previsto dall’art. 15, comma 1, del d.l. n. 98/2011.

8.1. Alla luce di quanto esposto deve, quindi, escludersi la sussistenza del deficit istruttorio e motivazionale dedotto dalle parti appellanti.

9. Con il terzo motivo riproposto le parti hanno evidenziato l’illegittimità della procedura di liquidazione coatta amministrativa per mancato rispetto del termine previsto per la cessazione della liquidazione ordinaria di A.FO.R., fissato dalla L.r. della RI n. 6/2021 nella data del 31.12.2022. La censura è infondata in ragione della diversità delle due procedure e dell’insussistenza dal termine della liquidazione ordinaria quale presupposto di operatività della previsione di cui all’art. 15 del d.l. n. 98/2011, che – come spiegato – è la base giuridica in base alla quale l’ente è stato sottoposto a liquidazione coatta amministrativa.

10. Con il quarto motivo riproposto le parti hanno dedotto l’illegittimità della procedura in ragione dell’omesso esercizio dei poteri di vigilanza e controllo da parte della Regione nonché per violazione dell’obbligo di finanziamento a carico della stessa Regione. Anche tale censura è infondata per il dirimente rilievo che il corretto esercizio dei poteri e l’assolvimento dei doveri non è presupposto per accedere alla procedura di liquidazione coatta amministrativa di cui all’art. 15 del d.l. n. 98/2011.

11. In ultimo, è infondato il terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado relativo alla violazione dello Statuto regionale e alla omessa acquisizione del parere del Consiglio regionale, riproposto dal solo sig. MA. Al pari di quanto in precedenza esposto va rammentato che la base giuridica del provvedimento è costituta dall’art. 15 del d.l. n. 98/2011, che è la sola legge dello Stato a regolare la fattispecie e non richiede l’acquisizione del parere del Consiglio, né comporta l’integrazione della fonte con altre regole di carattere regionale, non previste dalla disposizione applicata.

12. In definitiva, in riforma della sentenza appellata, deve, comunque, respingersi il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado in quanto infondato nel merito.

13. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. Nulla sulle spese nei confronti dell’Azienda RI VE (non costituita né nel primo né nel presente grado di giudizio). Possono, invece, compensarsi le spese di lite nei confronti dei controinteressati e degli intervenienti ad adiunvandum nel giudizio di primo grado, considerato che la lite ha riguardato, in sostanza, i due odierni appellanti, da un lato, e la Regione RI e l’A.F.O.R., dall’altro.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, in riforma della sentenza di primo grado esamina nel merito il ricorso introduttivo del giudizio che respinge per le ragioni indicate in motivazione.

Condanna i signori TO e MA, in solido, a rifondere le spese di lite del doppio grado di giudizio in favore della Regione RI e dell’A.FO.R., che liquida in complessive euro 4.000,00 (quattromila/00), in favore di ciascuna parte. Nulla sulle spese di lite nei confronti dell’Azienda RI VE, non costituita in nessuna dei due gradi di giudizio. Compensa le spese di lite tra i signori TO e MA e i controinteressati e intervenienti ad adiuvandum nel giudizio di primo grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO